關于我國礦產勘查運行體制的若干思考

■ 肖麗霞/付 英

（1.云南國土資源職業學院，昆明 650217；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

1 “十二五”地勘單位改革發展面臨的形勢和任務

一談到地勘單位改革不禁會想到兩個詞：“老問題、新變化”。說老問題，是因為今天面臨的許多問題在十多年前的屬地化管理之前，特別是研究地勘隊伍戰略性結構調整時就已經討論過了，并拿出過多種方案，今天看來，那時的一些設計至今仍然有用；說新變化，是因為光陰荏苒，多數地勘單位近些年得益于修養生息和勘查環境向好，生存基礎發生了質的變化。同時，目前國家一些新戰略、大部署的陸續實施，也將影響到地勘單位的改革和發展。

1.1 世界和我國礦產勘查投資形勢向好，為地勘單位改革發展帶來機遇

從全球情況看，隨著各國經濟的復蘇、市場需求的增加，石油及其他礦產資源價格穩步上漲，全球勘查市場將逐步回暖，能源及其他礦產資源勘探項目會逐漸增多，為地勘單位繼續實施“走出去”戰略，開拓國際市場，創造了較好的條件。據預測，鑒于全球資源需求的增長以及資源價格的上升，全球礦業市場迅速恢復，預計2011年全球有色金屬勘查投入繼續上揚，并有望達到2008年所創的130億-140億美元的歷史高位。

從國內情況看，隨著工業化、城鎮化和農業現代化步伐的加快，我國對能源及礦產資源的需求不斷增長。“十二五”期間，中央財政對地質勘查的投入仍將繼續增長，能源和礦產資源的整裝勘查項目、中央和地方的地勘基金項目以及由國家投資的其它類型的地質項目將會繼續增多，為地勘單位的發展帶來機遇。從目前工作部署來看，“十二五”時期中央財政出資開展的地質工作有以下幾方面：地質礦產保障工程、海洋地質保障工程、油氣資源戰略選區專項、中央地勘基金、危機礦山專項等。其中，依托地質礦產調查評價專項以及海洋地質保障工程等部署，國家每年投入資金60億—70億元，開展基礎性、公益性地質工作地質調查。同時，在工作部署安排上突出加強青藏專項和新疆“358”項目。

1.2 地質找礦突破戰略行動全面展開，為地勘單位改革發展搭建平臺

2009年8月17日，李克強副總理在視察國土資源部時提出了“立足國內開發利用資源”的戰略思想，為未來一個時期地質找礦指明了方向。為了完成“立足國內，提高資源保障能力”的目標，國土資源部根據各地在探索地質找礦新機制過程中的實踐探索，提出了“三年有重大進展，五年有重大突破，八年重塑地質礦產勘查開發格局”的“358”改革發展思路，明確“十二五”乃至更長時期的地質找礦工作重點。2010年，國土資源部在全國21個省份部署啟動了全國性的地質找礦行動計劃，投資300億元，在19個重點成礦區（帶）優選47個重點整裝勘查區開展地質找礦工作，確保“十二五”期間新增一批鐵礦等國內緊缺礦種儲量，形成數十個大型資源勘查開發基地。2011年9月2日，溫家寶總理到國土資源部視察指導工作，提出：“要加快實施找礦突破戰略”。這一戰略的全面開展，將有利于全面發揮地勘單位的隊伍、技術優勢，為其改革發展帶來重大機遇。

1.3 新一輪事業單位改革，為地勘單位改革創造良好政策環境

2011年3月，中共中央國務院出臺了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，明確規定，“按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性”；并要求今后5年，在清理規范基礎上完成事業單位分類；同時明確了三類別事業單位的改革辦法。在這個改革政策大背景下，雖然對國有地勘單位改革的路徑還眾說紛紜，但對國有地勘單位改革分類已初露端倪，即：各級地勘局，機關可以定位為行政事業類事業單位；各級公益性地質隊伍定位于社會公益類事業單位；生產經營類地勘單位則逐步轉企。這將有利于進一步明晰不同類型地勘單位的發展方向，有助于加快推進地勘單位改革步伐。

1.4 國家戰略部署，對地勘單位改革發展提出新要求

國務院《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》指出，要重點培育和發展節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰略性新興產業。同時，國家“十二五”規劃中，進一步要求“把戰略性新興產業培育發展成為先導性、支柱性產業”。地質勘查作為經濟社會發展中重要的先行性、基礎性工作，在發展國家戰略性新興產業中，將發揮重要支撐作用。例如，地勘單位可結合戰略性新興產業對礦物原料的需求，加大對稀有金屬、鋰和稀土資源等特種礦產勘查開發的力度，全面推進空間、海洋和地球深部勘查開發利用工作，為新興產業的發展提供資源保障；可根據發展低碳經濟、建設低碳型社會要求，加大淺層地熱潔凈能源的研究和開發利用；可按照新興產業發展對地學信息的需求，開展新興產業園區的基礎地質和環境地質綜合調查工作，建立地質信息集群化管理平臺等等。因此，地勘行業的發展應該緊跟國家戰略新部署，擴展和完善地勘行業發展的新方向。

可以說，目前，地勘單位改革既面臨良好的國內外經濟形勢和政策背景，在戰略層面上，地勘單位改革和發展的大方向也基本明確，地勘單位改革的外部條件已經具備。地勘單位的改革應從礦產勘查的運行體制入手，通過轉換地勘單位的生存方式，全面推進地勘單位的改革和發展。

2 我國礦產勘查運行體制的理論解析及其存在的問題

2.1 我國礦產勘查運行體制的理論解析

礦產勘查運行體制的理論內涵實際上是礦產勘查主體的市場行為方式。科斯以來的市場組織理論認為，在一個完全的市場經濟體系中，市場主體的行為主要是通過考慮交易成本來決定企業規模的大小、結構和組織形式。而且交易成本事實上決定著企業和市場之間的界限，正如科斯(1937)所說的那樣：“企業擴大規模自然會在這樣一點上停止，即市場與企業的界限是由以下的原則決定：當一個企業擴張到如此的規模，以至于在組織的一項交易所引起的成本等于別的企業組織這項交易的成本，也等于市場機制組織這項交易的成本時，企業與市場的界限也就確定。”從探采一體化的角度來看，我國探采一體化的主要困難仍然是地勘企業后向一體化交易成本太高，難以向下游延伸產業鏈。

當然，初始產權的界定對于交易成本和市場行為來說有重要影響。初始產權的界定設定了交易成本開始的起跑線，因此，一旦初始產權設定，市場行為將調整產權，將產權流轉到最珍惜它的人手中，這個過程中，如果交易成本過高，市場將不能達到帕累托最優。因此，我國目前的礦業權結構，以及地勘單位內部的資本結構相當程度上影響了地勘單位改革的效果。

我國地勘單位改革處于從計劃經濟向市場經濟過渡的過程。地勘單位改革的方向就是企業化。地勘單位的改革實際是依托于地質勘查市場的改革和完善。因為在一個完善的地勘市場上，礦業權將有效地流轉到最珍惜它的人手中，從而實現社會福利的最大化。礦產勘查的運行體制作為地勘市場主體的市場行為方式，本身蘊含了地勘市場的內部要求。

在一個理想的市場中，起碼具備下面幾個條件：市場是充分競爭的；生產者和消費者具有充分信息；私人成本與社會成本一致；生產者進出行業的自由；存在進行商品和服務交換的市場；產權明確；所有廠商都追求利益最大化，所有個人都追求效用最大化。實際上，在目前的地勘市場上，這些條件是不完全具備的。

2.2 我國礦產勘查運行體制存在的問題

由于我國礦產勘查運行體制存在的一些問題，地勘單位的改革顯然還存在一些困難和障礙，其具體表現在以下幾個方面。

第一，自然人、事業法人也可申請礦業權，使礦業權炒賣行為升溫，降低了地勘單位的市場競爭能力。自然人、事業法人可申請礦業權是勘查領域泛自由競爭思想的產物。它是以往計劃經濟向市場經濟轉型初期，國家投資大幅度下降，普遍擔心勘查投資不足的慣性思維的延續，這與目前我國礦業經濟面臨轉型、需要由市場自由競爭向市場壟斷競爭跨越不相適應。同時由于廣泛存在的礦業權投機行為，惡化了礦業權市場環境，扭曲了地勘單位的市場競爭能力。

第二，勘查技術和勘查主體在新時期地質找礦突破中的重要地位尚未凸顯。目前，雖然礦業權出讓強調資本與技術的結合，但技術無法與資本抗衡，投資主體在礦業權交易中的強勢地位，不僅影響了“探者有其權”的落實、使勘查主體淪為職業打工者，并且為投機家“跑馬占礦、炒賣礦權”提供了可乘之機，影響了地勘單位促進地質勘查工作和提高效益的積極性，降低了探礦權運行機制效率，在一定程度上制約了新時期地質找礦突破。

第三，新建立的勘查資質準入制度是對地勘單位之事業法人的遷就，推進地勘單位企業化改革的力度不夠。2008年出臺的《地質勘查資質管理條例》在一定程度上規范了勘查資質管理，但是由于照顧地勘單位的既有利益，沒有與地勘單位企業化改革進行有效的銜接，不僅未能推進改革進程，反而增加了地勘單位對事業法人身份的依賴性。

第四，礦業權價款的異化突破了現有法律框架，在一定程度上引致我國礦產資源勘查開發秩序的混亂。目前，山西、新疆等地在新一輪稅費改革中加大了地方政府對礦產品市場溢價收益的分享，這雖然提高了地方政府的財政收入，但是降低了中央政府對礦業市場的調控能力。

第五，風險勘查資本市場的缺失，降低了地勘單位的可持續發展能力。由于缺乏風險勘查資本市場，勘查工作的自然風險只能靠勘查者自己承擔，勘查市場存在社會資本不敢進，國有資本不愿進的情況，這迫使地勘單位往往需要動用自有資金找礦，緊縮了地勘單位的資金鏈，為地勘單位生存發展帶來了潛在風險，影響了地勘單位企業化改革進程。

地勘單位的改革和礦產勘查機制的完善是相輔相成的。因此，如果以上這些問題不能妥善解決，不但會制約地質找礦戰略行動的實施效果，也會給地勘單位的改革和發展帶來不利影響。

3 對我國礦產勘查運行體制改革的建議

針對目前礦產勘查運行體制中存在的問題，筆者認為應該從以下幾個方面入手，完善勘查體制，推進地勘單位改革，促進找礦突破。

3.1 改良礦產勘查運行制度

3.1.1 借鑒國外礦業大國經驗，形成圈內人找礦、圈外人通過礦業資本市場投資獲取資源開發收益的新格局

第一，探索建立“可抵稅流轉股票”制度。“可抵稅流轉股票”是加拿大一項通過財稅手段鼓勵特定產業投融資的政策工具，旨在鼓勵“特定產業”投融資。其核心思想是：將勘查公司享受的抵稅政策“流轉”給投資者，由投資者享有減稅權利。借鑒該制度的做法，國家相關部門可制定相關稅收優惠制度，通過減少稅收的方式，讓社會投資者以低的代價進行投資，獲得投資激勵，也讓勘查主體獲得市場化融資，實現了勘查主體和投資者間的利益雙贏，也能收到財政資金（減稅）拉動社會投入的效果。但需指出的是，應出臺相應的制度規范，嚴格要求勘查主體將獲得的資金用于勘查，防止資金他用。

第二，探索建立勘查期權協議制度。期權協議是金融產品交易中的一種常見方式，是一種帶有權利的產品交易協議，具有期貨交易性質。國外實踐證明，把這種制度運用于具有極大風險的探礦權資產上，形成具有實物期權性質的勘查期權協議，將有利于規避買賣雙方的風險，協調雙方的利益關系，推進探礦權市場的穩定健康發展，提高勘查資本的找礦效益。參照國際做法，我國在研究制定勘查期權協議相關制度規范的基礎上，可選擇一些典型的礦業公司或地勘單位進行試點，做一些制度積累和經驗總結，擇機全面推廣。

3.1.2 探索礦業權出讓綜合評標方法，完善礦業權出讓制度

從一定程度上講，勘查資本與技術未實現高度融合的根本原因，在于現行的礦業權出讓制度還不夠完善。目前，被普遍采用的“招拍掛”制度，不僅將眾多不具備經濟實力的勘查主體拒之門外，導致“探者無其權”；同時，這種對地下礦產資源未探明之前的出讓方式，也有違地質科學規律。因此，可嘗試探索礦業權出讓綜合評標方法，以完善礦業權出讓制度。具體做法是，政府出讓探礦權時，可綜合考慮礦業權價格、申請者資質、勘查投入、勘查技術方法等因素，在多個勘查主體中以勘查方案優劣確定探礦權人，以改變“招拍掛”中最高價者得礦業權的出讓模式。

3.2 完善礦產勘查市場

3.2.1 嚴格資質管理，建立對礦業權主體行使礦業權的督察制度

針對各地頻繁出現的礦業權人“跑馬圈地”、“圈而不探”等現象，建議加快《礦產資源法》修改工作的步伐，提高礦業權申請主體的資質標準，定期對礦業權的行使進行程序性審查和制度性督察，凈化礦業權市場環境，促進找礦突破。

3.2.2 激活探礦權轉讓市場，促進圈內人交易

在市場經濟條件下，礦業權流轉不活躍，礦業經濟發展就沒有前景，也不會產生礦產資源優化配置的社會經濟效益。因此，必須通過制度完善來激活探礦權轉讓市場，鼓勵圈內人進行礦業權交易。首先，政府各相關部門應進行制度創新、管理創新、改革工作程序、減少礦業權流轉的中間環節，簡化辦證手續，提高工作效率，以適應礦業權市場發展的需求。其次，要大力培育獨立公正、規范運作的礦業中介組織，為礦業權流轉和礦業行情提供信息咨詢。最后，要采取多種措施，把探礦權經營者和使用者連接起來，并運用多種方式，包括出售、作價出資、分立、合并、合資、合作、重組改制等，把探礦權市場搞活，為礦業發展提供長效的推動機制。

3.2.3 積極建立中國風險勘查資本市場，分擔探礦權人的找礦自然風險

目前，我國建立風險勘查資本市場缺乏風險監督管理制度，交易規則和信用機制。因此，首先，建議國土資源部和證券管理部門共同組建礦產風險勘查資本市場協調組，將建立風險勘查市場納入議事日程；其次，應著手建立各項制度和配套措施，包括信息披露、探礦權池、權益交易等制度；再次，應完善具有市場公信力的礦產中介服務機構體系，這是保證風險勘查資本市場功能能夠正常運轉的重要前提和基礎，包括獨立礦業評估師、工程建設咨詢機構、專業的投資銀行等建設；最后，在具備一定制度和機構的基礎上，確立風險勘查資本市場建立的具體步驟、改革措施、法律保障，并適時推出風險勘查資本市場。

3.3 構建地勘單位企業化的保障措施

3.3.1 制定國有地勘單位轉型期間的幫扶政策，推進地勘單位企業化進程

考慮到地勘單位的經濟實力弱、事業單位性質和資本原始積累少等現狀，為促進地勘單位企業化，國家或省級政府可制定一些特殊的過渡期幫扶政策，時間期限以5年為宜。

第一，改良地勘單位探礦權配置政策。在探礦權招、拍、掛出讓前，各地政府在年度探礦權出讓計劃內，按照地勘單位優先的原則，給地勘單位優先配置適量的探礦權；同時，為使國有地勘單位擁有一定的礦業權存量，對地勘單位自有礦業權在取得勘查成果轉入采礦權后，當地政府可考慮根據找礦成果給地勘單位再適度配置一些探礦權。

第二，完善地質勘查項目支持政策。國家和地方政府在安排勘查項目時，除同等條件下優先考慮安排給地勘單位外，應以委托形式預先安排一定數量的項目給地勘單位，確保地勘單位有最低工作量。

第三，確立利益分配傾斜政策。凡地勘單位承擔勘查的政府專項投資項目的礦業權出讓，允許國有地勘單位以知識、技術、管理等要素按貢獻參與國家出資地質勘查項目收益的分配，并轉增國家資本金。

3.3.2 嚴禁地方政府收取礦業權價款，探索開采反哺勘查的新機制。

為了充分調動全社會的積極性，形成多渠道投入礦產資源地質勘查的長效機制，可從以下兩方面著手：

第一，嚴禁地方政府收取礦業權價款。受礦業權出讓的經濟利益驅動，地方政府強化了掌控甚至壟斷礦業權的意識，這不僅影響勘查市場主體的積極性，產生勘查社會資金“擠出效應”；同時，政府利用礦業權收入直接從事礦產勘查，也必然導致勘查活動的低效率。因此，必須嚴禁地方政府收取礦業權價款，削弱政府經營礦業權的動力，以減少勘查市場的行政阻礙，為開展商業性礦產勘查營造良好的外部環境，吸引更多社會資金進入。

第二，探索建立開采反哺勘查的新機制。一方面，完善探采一體化機制，繼續支持有條件的地勘單位實施勘查開發一體化，實現地質勘查和礦業開發的有機結合，以勘查促進開發，以開發反哺勘查，形成勘查開發的良性循環。另一方面，探索礦業權資本化機制，鼓勵國有礦山企業、國有地勘單位以礦業權為紐帶，加強與社會資本合資、合作。具體來說，國有礦山企業、國有地勘單位可嘗試將礦業權以作價入股等形式，轉讓給開發能力強的大型上市礦業企業，通過資本運作，形成資本市場融資與礦業權之間對接發展的良性循環機制，從而達到增值和融資的目的，實現勘查和開發主體的雙贏。

4 結語

地勘單位的改革依賴于礦產勘查運行機制的改進，這種改進不僅可以提升地勘單位的市場競爭能力，發揮地勘單位的固有優勢，而且可以為地勘單位改革進一步創造良好的外部市場環境，促進地勘單位的可持續發展。我們一定要把握機遇，積極利用目前的有利條件，加快推進礦產勘查運行機制的改進和完善，大力推進地勘單位的改革，有力促進找礦突破。

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