論提高政府維護社會公正秩序的能力

□ 何建華

維護社會公正秩序，是構建和諧社會的基礎和前提，也是市場經濟條件下政府最基本的職能。對于像中國這樣處于體制轉軌和結構轉型的后發展國家來說，建構和維護公正的社會秩序，為公民提供平等的競爭機會，并對市場競爭所形成的、市場機制本身無法解決的分配不公平問題加以必要的調控，無疑是政府最根本性的職責。以建構和維護社會公正秩序為核心，來重新界定和規范政府職能，努力提高政府維護社會公正秩序的能力，對于促進我國經濟社會的有序發展，至關重要。

一、維護和實現社會公正：政府最基本的職能

公正或正義，自古以來就是人們關于社會公共秩序最基本的政治理念與道德理念。早在古希臘時期，正義（或公正）原則就是亞里士多德政治學的最高準則。“公正就是幸福的給予和維護，是政治共同體的組成部分。”①《亞里士多德選集》倫理學卷，中國人民大學出版社1999年版，第103頁。政治學的終極目的是“人間的至善。政治學的善就是正義”②亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965年版，第148頁。。正義即合法與平等，正義以公共利益為依據，是城邦立國的原則和社會安定的基石。“城邦以正義為原則。由正義衍生的禮法，可憑以判斷（人間的）是非曲直，正義恰正是樹立社會秩序的基礎。”③亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965年版，第1頁。亞里士多德對社會公正秩序的極盡推崇為西方制度文明發展提供了取之不竭的道德資源。

近代以來，西方發達國家政府的職能角色，隨著市場經濟的發展而不斷發生著變化。在市場經濟發展的早期，休謨從分析人類獲取生活資料的方式入手，認為正義是一種社會契約，是尊重個人財產權的人為美德；他提出了正義的三大法則，即財產穩定地占有的法則、根據同意轉移所有物的法則、履行許諾的法則，并強調政府在落實正義三大法則過程中的作用。在休謨看來，人類只有“普遍而不變地遵守正義規則”，“才能保存社會，才能不至于墮入人們通常所謂的自然狀態的那種可憐的野蠻狀態中”，①休謨：《人性論》，關文運譯，商務印書館1980年版，第574頁。但是由于人們總是傾向于寧愿選擇眼前利益而不是長遠利益，難以抵御可以立即到手的好處的誘惑，上述三大自然法則的遵行受到威脅。而為了確保這些基本的自然法則得到遵守，創立政府就成為必要的了。政府是實施應得賞罰和正義規則的工具，人們創立政府的主要目的在于強制人們遵守正義法則。

與休謨同時代，亞當·斯密提出放任自由的市場經濟理論，主張國家應消除一切不必要的干預，讓每個人都能在市場這只“看不見的手”的指引下去追求自身的最大利益，由此自然會達到富國裕民的目的。他強調，在放任自由的市場經濟條件下，參與市場競爭的每個經濟主體必須有平等的權利，反對人為地制造機會不均等的障礙。盡管政府責任被限制在國防、公共安全、稅收等有限領域，充當著資本主義市場經濟“守夜人”的角色，但建構和維護公正的社會秩序，保護每個公民平等的權利，仍然是政府最基本的職能。

19世紀中葉，針對當時社會財富分配中出現的種種不公正現象，約翰·穆勒提出政府適度干預理論，認為財富的分配不能完全交給市場支配，主張自由放任原則是應該有一定限制的，政府在經濟活動中應有更大更多的權利。穆勒大量列舉自由放任原則的“例外”情況，如應該由政府向人民提供教育；政府應禁止招募童工，反對虐待兒童，保護低能兒、兒童和青少年；政府應對某些在實際上存在著很大程度壟斷的私人公司的經營方式進行干預，使這些領域中的經營活動遵守合理的規定；政府可通過立法手段實現某一階級或階層的愿望，如通過工廠法縮短雇傭工人的勞動時間。凡人民無力承擔的需要大量投入人力和財產的事情，政府應真心實意地承擔，旨在最大限度地增進國民的幸福。穆勒的結論是：“在某一時期或某一國家的特殊情況下，那些真正關系到全體利益的事情，只要私人不愿意做（而并非不能高效率地做），就應該而且也必須由政府來做。”⑤②約翰·穆勒：《政治經濟學原理》下卷，趙榮潛等譯，商務印書館1991年版，第570頁。當然，政府干預應以不損害自由市場的效率為限度。

20世紀20年代末、30年代初席卷歐美的經濟危機打破了市場萬能的幻想。由于市場本身的不平衡，財富日益集中于少數人之手，社會不公平問題凸現出來。正如馬歇爾所說：“財富的不均，雖沒有往往被指責的那樣厲害，確是我們經濟組織的一個嚴重缺點。”③馬歇爾：《經濟學原理》下卷，陳良璧譯，商務印書館1965年版，第364頁。凱恩斯也尖銳地指出：“我們生存其中的經濟社會，其顯著缺點，乃在不能提供充分就業，以及財富與所得之分配有欠公平合理。”④凱恩斯：《就業利息和貨幣通論》，徐毓枬譯，商務印書館1983年版，第321頁。隨著市場經濟的發展及其矛盾的積累，社會分化日益加劇，迫使資本主義國家政府逐步改變了單純“守夜人”的被動角色，開始以政權的力量干預社會，推行一系列的社會福利政策，建立社會保障制度，擔當起了維護社會公平的重要角色。主流意識形態由崇尚自由放任的自由經濟轉向崇尚政府宏觀調控，人們從社會整體福利公平分配的原則出發，相應地建立了一套諸如“公平”、“公正”等新的倫理原則。現代政府的一個重要責任，就是維護社會公平。在20世紀80年代以前的西方社會體系中，“國家是惟一最重要的中介”，政府承擔了預防社會權利不公平和保持金融市場穩定的任務。維護社會公正成了公民們承認政府權威的一個重要原因。

從以上的歷史考察中，我們可以看到，在不同的歷史時代，盡管思想家們對于什么是公正及政府職能是什么等有不同的認識，但都把國家（政府）視為社會正義的體現者和仲裁者，人們對公正、公平問題的關注，總是與人們對國家（政府）職能的界定聯系在一起。政府的一個最重要的功能就是維護社會公正秩序。

二、“政府失靈”：我國社會不公正現象普遍存在的重要原因

經過30多年的改革開放實踐，中國已經走出了傳統倫理理想主義的誤導和束縛，生產力得到了巨大的釋放，人們的生活水平大幅度提高。在市場經濟普遍交換的前提下，人們的社會地位也日趨平等，在市場經濟活動中，長官意志、身份門第、等級特權已經不再是決定因素。在分配活動中，“知識參與社會分配”的現象非常明顯，市場資源配置正趨向合理化。但是在現實的經濟生活中，由于新舊體制共同起作用，經濟生活中出現了許多無序現象，例如改革措施不配套、法律法規不夠完備、計劃權力所造成的腐敗無法消除等等，這一切都影響著社會公正。

應當看到，當代中國普遍存在的社會不公正現象是在新舊體制轉換過程中出現的。正如整個社會的經濟運行機制正在經歷一場深刻的歷史性變革一樣，我們的政治運行機制也面臨著一場革命性的變革。新舊思想觀念的碰撞，新舊體制的摩擦，以及在體制轉換過程中產生的種種問題，不可避免地造成了社會生活各個領域不同程度上的規則失范現象。反映到政府行為上，就是由于職能紊亂、效能弱化以及機體的病變，出現了一定程度的“政府失靈”現象。從當前來看，政府在維護社會公平方面的“失靈”現象主要表現在職能轉變不到位所形成的公共服務能力弱、政策不和諧、行政不作為或作為不當、權力濫用和政風敗壞等方面。

首先，政府公共服務能力薄弱造成其在維護社會公正秩序方面的缺位。改革開放以來，我國政府一直將主要力量集中在經濟建設上，使我國取得了舉世矚目的經濟發展成就。隨著經濟的發展，我國開始由傳統社會向現代社會轉軌，利益關系出現了重大變化，各種新的社會利益矛盾和利益沖突也開始劇增，市場和社會兩方面都要求政府改變其“經濟管理型政府”的模式，完善相應的公共服務職能。適應市場和社會發展的要求，我國政府也進行了多次改革調整，政府本身和政府職能都發生了重大變化。但相對于經濟社會的發展來說，政府的職能轉變和公共服務能力仍然滯后，導致公共資源配置不公平。社會公共資源被挪用、擠占、浪費的現象比較嚴重，社會公共資源的不公平分配現象也比較明顯，致使社會公共資源向強勢群體傾斜和流入。特別是在公共教育資源和公共衛生資源的配置上存在著嚴重的失衡。這充分說明，建設“公共服務型政府”的目標遠未達到，政府社會管理和公共服務能力還比較薄弱，從而使政府在維護社會公正秩序時不能有效履行責任。

第二，制度缺失和公共政策不和諧導致政府在維護社會公正秩序方面的“失靈”。政府的基本功能是提供法律、政策和秩序，從而為人們的活動創造一種可預見的環境，并提供解決各種爭端的程序。然而，在我國發展實踐中，政府在制度安排尤其是公共政策的選擇、制定和實施上，都存在著許多不和諧的現象。一是公共政策制定和實施的不均衡。最突出地表現在城市與鄉村之間的不均衡。長期以來，我國政府所采取的公共服務政策大多偏重于城市，忽略農村。政府給城市居民提供了大量的公共服務、就業優惠、衛生保健、住房保障和教育文化等社會福利，而給農民的公共服務卻非常有限，農民的公共基礎設施建設、住房、醫療衛生等費用主要由農民自己負擔，這就從政策上造成城鄉居民的不公平。即使在城市，政府機構、不同的企事業單位和不同的社會群體之間社會福利也存在著很大的政策差別。二是在公共政策價值導向存在偏差。在政府的公共政策價值導向上，長期存在重效率、輕公平的傾向。各級政府的政策制定和實施，都以經濟發展為出發點和著眼點，追求效率第一。在政績評價上，只看重經濟發展，搞GDP崇拜。三是公共政策信息的封閉。政府政策信息的透明度比較低，多數政策信息為政府所壟斷，導致政策信息的傳播、流通不順暢，政策信息很難及時傳遞給社會公眾，使政策信息的享有不公平。四是公共政策之間的沖突。在很多時候，政府的一些政策不統一，政出多門，出現政策之間的相互矛盾和沖突，造成政策漏洞，導致社會不公。

第三，行政不作為或作為不當導致政府在維護社會公正秩序中的缺位。由于我國正處于經濟社會轉型時期，政府在經濟社會發展中又處于主導地位，政府的不作為和不當行為都會引發嚴重的起點不公平、過程不公平和結果不公平。與政府的不作為和社會政策的選擇有關，我國在教育、就業、保健、遷徙等機會上存在著種種不公平，從而導致了廣大民眾在起點上的不公平。同時，由于政府的不作為或作為不當，在現實生活中，人們的發展機會、進入市場的機會、從比較貧窮的階層提升的機會都是不平等的。壟斷企業職工特別是高層管理人員收入過高，不同所有制的企業實行區別對待的企業所得稅，國有企業改制中內外勾結低價處置資產，利用內部信息或散布虛假信息惡意炒作股票獲取暴利，通過征地剝奪農民，通過關系或賄賂低價獲得國有土地，以及農民工工資得不到保障等都屬于過程的不公平。而政府的作為不當所引起的機會和過程不公平，也會導致社會財富分配的失衡，引起結果的不公平。

第四，權力濫用和政風敗壞是破壞社會公正秩序的重要因素。政府的權力建立在“人民主權”的基礎上，是社會的公共權力，是維護社會公共秩序的基本手段。一旦權力被濫用，公共秩序就會遭到破壞，社會公平就會遭到踐踏。權力就其本性來說具有強勢特征和極強的滲透力，如果缺乏有效的約束和監督，權力就會失控，并為一些權力擁有者謀取私利提供可乘之機。特別是在改革開放和發展市場經濟的條件下，政府本身作為掌控著巨大自然資源和金融資產的市場的參與者和市場的駕馭者的雙重角色，為一些官員進行權力尋租創造了諸多空間和可能，使一些執掌權力的部門和人員把權力私有化，這導致權力被異化為“商品”，被濫用來謀取私利，造成極大的社會不公。實際上，這種權力的濫用在改革的不同時期都以不同的形式表現出來，比如，在改革開放之初的20世紀80年代利用價格雙軌制而謀取暴利的“官倒”，在90年代以來市場經濟迅猛發展過程中出現的大量權力“尋租”，在現階段出現的土地批租轉讓以及資本市場中的“圈錢”等等，都是人民群眾所深惡痛絕的權力濫用而造成的社會不公平現象。權力的濫用也消耗著大量的社會財富，每年公款吃喝、公車消費、公費旅游消耗驚人，這些情況都加重了社會不公平的程度。同時，政風敗壞導致政府在維護社會公正秩序方面的“失靈”。一些政府部門和工作人員官僚主義、形式主義作風嚴重，工作作風浮華，胡亂發號施令，不能深入實際，體察民情，主觀臆斷，決策往往違背民意，損害群眾利益；一些領導干部圖名利、盼升遷，大搞勞民傷財的“形象工程”和“政績工程”，組織不切實際的達標升級活動，甚至弄虛作假，欺下瞞上；一些部門在行使權力時，只知有權，不知有法，缺乏依法行政的觀念，不能按照法定權限和法定程序行使權力……所有這些方面政風的敗壞，不僅喪失了政府的公信力，也造成極大的浪費和社會不公正。

三、努力提高政府維護社會公正秩序的能力

當前，我國政府在維護社會公平秩序方面的缺位，凸顯了政府應在社會公平中加強自身各方面建設的迫切性。從維護社會公平角度來說，加強政府自身建設的關鍵在于對政府的社會公平責任進行合理定位。我國是一個發展中的人口大國，地區、城鄉之間經濟社會發展很不平衡，保障社會公平需要全社會的努力。公民、企業、民間組織和政府都有維護社會公平的責任，但無疑政府在其中應扮演主要角色，發揮主導作用，承擔主要責任。政府必須有效地擔負起維護社會公平的責任，保障社會成員的基本權利，給社會成員提供公平的生存發展機會，合理地分配社會財富，以實現社會公平。

一是以建構和維護社會公正秩序為核心，來重新界定政府職能。從長遠來看，只有嚴格規范和限制政府職能，才能真正解決“政府失靈”問題，才能真正有效地發揮政府這只看得見的手無可替代的作用。在我國現階段，政府最根本性的職責，是為公民提供平等的競爭機會，并對市場競爭所形成的、市場機制本身無法解決的分配不公平問題加以必要的調控，建構和維護公正的社會秩序。“政府的一個重要職責就是使窮人在經濟上獲得更多發展機會。政府應該促進總體經濟增長，使市場為窮人服務并幫助他們積累財產；同時還要解決根深蒂固的權利分配不公問題，包括窮人受教育的權利。”①金立群，尼古拉斯·斯特恩：《經濟發展：理論與實踐》，經濟科學出版社2002年版，第229頁。為此，必須首先保障公民基本權利公平。社會成員基本權利的公平實現，是社會成員個人享有作為人的尊嚴和得以在社會上生存發展的基本前提，是公民享有和實現一切權利的基礎，也是實現社會公平的前提條件。政府作為公共管理主體，理當承擔起社會成員基本權利保障的責任。特別是對處于貧窮的弱勢群體，政府更要承擔起基本權利保障的責任。同時，必須保障公民的基本生活。基本生活保障是一個社會成員在社會中生存、發展的底線，對基本生活的保障體現著對人的生存發展權的尊重。在現代社會里，政府一般都通過建立相應的社會保障制度來保障社會成員的基本生活，一方面為社會成員提供最基本的衣食和住房需求，另一方面增進社會成員的發展能力，使其活得更有尊嚴，并滿足其發展要求。政府還應該按照公平的原則來提供公共服務，承擔制度、政策和法規供給公平的責任，承擔社會補償公平的責任，并為社會公平提供必要的財政保障。

二是提高政府依法執政的能力，加強民主政治建設，對政府權力進行合理的制度安排。政府是社會管理的主角，其行政行為涉及到社會的方方面面，只有做到合理合法，才能保障社會公平。所謂合理，就是政府的行政行為能夠體現多數社會成員的意愿和要求；所謂合法，就是政府依法定要求公正地實施行政行為。在社會管理中，政府權力是最強大和最具普遍性的，它一旦得到正確運用，就將有效地和普遍地造福于社會成員；而一旦不能得到正確運用，則將有力地和大面積地損害社會成員利益。在這一方面，任何社會個體的善舉或惡行都不能與之相比。正因為國家權力在運用上有這一特殊性，所以，必須從民主的性質出發，對政府的權力作出合理的安排。法律對于國家以保護個人自由為由而干預個人自由的授權應附有嚴格的限制性條件或原則。對國家干預和限制個人自由的授權，以及國家對于這種干預權的運用，應當有嚴格的程序要求及伴有有效的監督。誠如布坎南所認為的那樣，任何政府機構都是由人組成的，政府行為也由人去完成，而組成政府的這些人都不可避免地具有“經濟人”性質，因此，政府同樣也有缺陷，也會犯錯誤，也常常會不顧公共利益而追求其官僚集團自身的私利。這已為無數政府部門的腐敗和濫用權力的事實所充分證明。因此，政府應該恰當地規制自身的行動，使自己承擔起真正的‘公仆’的角色，而賦予社會成員以更多選擇的自由，為社會成員的自愿合作創設條件。美國著名經濟學家弗里德曼指出：“我們的社會是我們自己建立的。我們可以改變各種制度。物質的和人的特性限制了我們選擇的余地。但是，只要我們愿意，這些都阻止不了我們去建立這樣一個社會，它主要依靠自愿的合作來組織經濟活動和其他活動，它維護并擴大人類的自由，把政府活動限制在應有的范圍內，使政府成為我們的仆人而不讓它變成我們的主人。”①米爾頓·弗里德曼，羅斯·弗里德曼：《自由選擇》，胡騎等譯，商務印書館1982年版，第41頁。政治過程的結果取決于“博弈規則”，即廣義的制度，制度規則和制度改革對于規范政府行為極端重要。必須加強民主制度建設，改變政府行為的非理性化，保證政府授權的正當性和權力不被濫用。

三是提高政府維護市場公正秩序的能力，建立健全市場競爭規則，完善市場制度。在我國現階段，社會公正主要是指發展機會的平等，也就是說，人們獲得發展機會（如教育、就業）的權利不應當受到家庭背景、性別、種族、身份和資本占有情況的影響。而這可以也應當通過建立和完善市場制度來實現的。作為一種經濟制度，市場不僅具有實現經濟繁榮的功能，也具有實現社會公正的功能。市場為人們提供了廣泛的自由空間，促進了人的平等，有利于秩序的形成，在實現社會公正這一價值目標過程中具有重要作用。由市場經濟所決定的市場分配原則是一種按貢獻、按能力分配的原則，從理論上講，應當是公正合理的。所以，在建設和諧社會的進程中，要實現社會公正，首要任務是要建立和健全平等、公正的競爭機制。在維護市場公正秩序上，政府的基本職責在于：（1）界定和保護產權。建立健全產權制度，尊重和保護產權，對于形成公正的市場秩序至關重要。（2）限制壟斷，鼓勵競爭，維護市場交易秩序。為了保證經濟主體自由進入或退出市場的權利，政府有義務通過一系列制度安排保障市場機制過程中的公平、公正、自由和安全。具體來說，政府維護市場秩序的作用主要在于：對壟斷的規制、對限制競爭行為的規制、對不正當競爭行為的規制。（3）通過財政政策、貨幣政策、產業政策的制定和執行，調節市場運行，降低社會交易成本。（4）直接參與“公共物品”的經營，在公共領域，以政府交易取代市場交易。

四是提高政府實行社會政策的能力，加強社會保障制度建設，切實保障弱勢群體的生存權和發展權。市場經濟是一種損益經濟。就是說，市場機制對人來說不是在一切方面都完美無缺的，市場競爭的結果是：有人成功，也有人失敗；有強者，也有弱者。市場經濟以生產要素、貢獻大小進行分配，勢必導致收入差距的出現。為此，政府必須提高社會政策的能力，建立健全保障制度，以彌補市場經濟的“缺陷”。社會保障制度既是一項保障社會成員生活生產條件的措施，也是一項公正合理的分配制度。完善的社會保障制度是縮小收入差距，實現共同富裕的必要保證。我國目前的社會保障制度已初步發揮了再分配作用，但存在著覆蓋面狹小、體系不完備、保障水平偏低、企業式保障以及管理體制不暢等問題，要按照均享性、適度性、對等性、統一性和靈活性的原則，拓展籌資渠道，完善社會保障基金制，建立全國性的社會救濟制度和社會福利制度。要打破城鄉界限、地域界限和所有制界限，實現社會保障的社會化。要盡快建構包括養老、醫療、失業等社會保險基金征繳、使用、發放和監管的社會保障法律體系，實現社會保障的法制化。只有這樣，才能把經濟活動起點的公平和經濟活動過程中合理競爭的公平和分配結果的公平有機結合起來，才能保證市場經濟高效而有序的發展，真正實現效率與公平的統一。

五是提高政府協調社會利益的能力，建立健全社會各階層協調機制。隨著改革進程越來越具有“非帕累托改進”的性質，如何在各階層之間公正合理地分配改革收益和改革成本，已經成為一個重大的社會問題和政治問題。政府要在調節社會不同階層利益矛盾中維護公正的社會秩序，避免某些社會階層，特別是弱勢階層的利益受到損害，一個基本的前提是，社會各階層能夠自由表達自己的利益和愿望，并促使政府傾聽自己的呼聲。不同社會階層由于社會地位及擁有的社會資源的重大差異，其表達利益的聲音強弱是大不相同的。優勢階層可以運用所掌握的豐富資源和社會影響力，不斷地將自己的聲音傳遞到政府那里，對政府行為施加影響。而弱勢階層則往往因人微言輕，缺少必要的利益表達渠道，難以及時、有效地表達自己的利益要求。一旦政府官員官僚主義嚴重，高高在上，在處理不同階層的利益矛盾時，就很容易使那些利益和愿望得不到充分表達的弱勢階層的利益受到損害。這種利益損害一旦發展到相當嚴重的地步，利益受損而又缺乏正常利益表達渠道的階層，就可能會以某些極端的抗議方式來表達自己的不滿情緒，從而使社會公共秩序受到危害。因此，作為全民利益和社會公正秩序的體現者，政府有義務支持和幫助社會各階層，特別是弱勢階層和集團建立自己正常、規范的利益表達機制，同時建立規范的各階層相互對話、交流的社會協商機制，使各階層的愿望能夠通過正常的渠道及時表達出來；進而通過各階層相互之間的對話、談判、協商，求得共識，從而及時、有效地解決相互之間的利益沖突，使社會公共秩序得到有效的維護，真正實現社會的長治久安。

六是提高政府進行公共政策的能力，實現公共資源合理配置和公共服務均等化。“在現代社會和市場經濟社會，政府的定位應當是公共服務型的政府，為公眾提供有效的公共服務產品。所以，一旦基本的市場經濟體制得以建立，政府就應當從市場經濟領域當中逐漸退出。”①吳忠民：《走向公正的中國社會》，山東人民出版社2008年版，第284頁。必須深化政府改革，加快推動政府職能由經濟建設型向公共服務型轉變。政府既要確立為公民社會服務的理念，又要主動給公民社會分權，形成與公民社會的有效協調與配合，以促進社會公平發展。必須建立健全以發展社會事業和解決民生問題為重點的社會范圍內的公共服務體系，在優化公共資源配置的基礎上，注重階層和群體的協調，并使公共服務適當向落后地區和農村傾斜，構建使全體社會成員受惠的公共服務渠道。政府應根據經濟社會發展的實際，著眼地區、城鄉、不同群體的需求，建立和完善公平合理的公共財政制度，實現公共財政投向更多地傾斜于教育、衛生、文化、就業、社會保障、生態環境、公共基礎設施等公共服務領域。一方面，要正確運用好稅收杠桿，調整好財政支出結構，并通過與國家的貨幣政策等的配合，引導產業結構合理調整，實現社會資源優化配置，促進市場機會公平和運行公平；另一方面，要建立導向明確的財政補貼制度，運用財政補助、貼息等措施，合理引導和調整資源向發展相對薄弱的區域和領域配置，以實現發展的公平性。針對現階段我國城鄉差別較大的實際，要進一步引導公共財政投向農村，在農村義務教育、新型合作醫療和社會救助等方面，政府要進一步加大財政投入力度；同時，要把從土地上獲得的公共收入納入財政預算的統一管理，并優先和主要用于農村建設。要健全和強化公共財政轉移支付制度，推動和實現地區、城鄉之間基本公共財政服務能力的均等化，以促進社會公平。政府要以實現基本公共服務均等化為目標，合理地界定公共服務的邊界、領域和方向，堅決地退出競爭性服務行業，優先提供以民生為核心的公共服務，通過政府公共服務的公共性、普惠性來營造一個公平公正的社會環境，為社會每一個成員提供社會活動的機會，規范他們的權利與義務，引導他們公平地參與和分享經濟社會發展的成果，使每一個社會成員都能夠公平地獲得參與和分享改革、發展的過程和成果的機會。

總之，轉變政府職能，提高政府維護社會公正秩序的能力，是構建社會主義和諧社會的關鍵。只有當政府將注意力集中于建構和維護公正的市場秩序，有力地防范制止各種違規行為，切實有效地履行起確保“規則面前人人平等”的職責，才能從根本上克服當前政治經濟生活中的無序狀態，克服或緩解公眾對分配不公正現象的不滿情緒，并充分發揮收入差距的正向激勵作用，才能形成效率與公平相統一的良好局面。