自治還是他治：村民自治權異變及其治理

□張敏

村民自治是內生于中國本土的一種基層社會主義民主政治的制度創新，然而，經過30多年的實踐，這項制度革新非但沒有展現出期盼中的良性的鄉政村治格局與民主活力，相反卻陷入了各種治理困局，矛盾重重，舉步維艱，出現了許多村治亂相、怪相，以致有鄉村治理的一線實踐者得出這樣的結論：村民自治走進了死胡同。①四川省平昌縣一位資深的鄉鎮領導干部馮仁書記，根據其在三個鄉鎮基層農村工作的實際體驗以及五屆村民委員會換屆選舉的直接主持與觀察，認為村民自治的作用不但難以發揮，而且還制造了矛盾與混亂，村民委員會“既不象自治組織，又不象行政組織，完全是一個畸形組織”，結果是村民不能自治也不愿自治，村民自治走進了死胡同。請參見馮仁：《村民自治走進了死胡同》，《理論與改革》2011年第1期。如何認識與解決我國村民自治實踐中出現的諸多問題，許多研究者進行了有益的探索。筆者則把這些問題的核心歸咎于村民自治權的異變，正是因為村民自治權發生了異變，才使得村民自治的實踐偏離了應有的軌道，人們才會對這種基層民主形式產生疑問：是自治還是他治?筆者將對村民自治權異變的表現及其治理展開分析，并希望引出更深入和更廣泛的討論，以希為我國村民自治的健康發展提供一些理論幫助。

一、考察村民自治權的兩個維度

村民自治需要處理兩類關系，一類是村莊與國家政權的關系，其核心是村莊與鄉鎮政權的關系，另一類是村莊與村民的關系，其核心是村務管理集團與村民的關系。②人們經常提及的村兩委，即中國共產黨在農村的基層組織與村民委員會，由于這二者在實踐中經常是覆蓋或交叉重疊的，實際上共同構成了村務管理集團的核心，因此村務管理集團與村民的關系主要是指村兩委與村民的關系。因此我們也就有了考察村民自治權的兩個維度，第一個維度是村民自治權與國家政權尤其是與鄉鎮政權關系的維度，第二個維度是村民自治權與村民關系的維度。就第一個維度而言，村民自治權是法定的免受鄉鎮政權非法干預的一種自治權利，就第二個維度而言，村民自治權又是一個村域之內的公共權力。二者共同構成了村民自治權的兩個方面，對于國家政權來說，村民自治權是一種自治的權利，而對于一個既定的村莊來說，它又是一個運行其內的進行村莊事務管理的公共權力。

村民自治的權利由村民自治的性質所規定。由于我國目前還沒有專門的村民自治法，村民自治的權利主要是通過《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998年正式執行，2010年10月28日重新修訂，下稱村委會組織法）進行界定的。村委會組織法第一條就明確規定了村民自治的地位與性質，即“為了保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設，根據憲法，制定本法。”。村民自治權利的一般內容主要由村委會組織法第二條規定，即“自我管理、自我教育、自我服務”與“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。村民自治權利與鄉鎮政權的關系集中由第五條體現，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”，明確說明了村與鄉鎮政權的關系是一種“指導、支持和幫助”與被“指導、支持和幫助”的關系，以及一定條件下村對鄉鎮政權的工作“協助”關系。

由此可見，通過自治權利的法律賦予，村組織在形式上成為一個相對獨立和自主的自治單位，與政社合一體制下的生產大隊具有本質的區別。在法律關系上，村與鄉鎮政權已經不再是鄉村合一的關系，村更不是鄉鎮政權的下屬單位，村獲得了自我發展與自我管理的權利，從而為村民自治以及農村基層民主的發展確立了法律依據。

但是，村民自治不是無序的自治，當村民自治權向上要求成為一種相對獨立的自治權利時，它向下卻要求成為一種要求村民服從的關于村莊事務治理的公共權力。與村民自治權利的法律賦權不同，村民自治的公共權力來源于村民的選舉授權。因此，作為村莊公共權力的村民自治權要遵從一定的社會正義原則，有效地為村民的合理利益服務，否則村民可以收回向村民委員會的授權，這是村民自治權的公共本性要求。

村民自治權有其結構體系。按照村委會組織法的規定，首先，村民委員會是村域事務的日常管理者，因此也是村民自治權的最主要的掌管者。其次，村民會議是村最高“權力機關”，村民委員會向其負責并報告工作，村民會議討論和決定村莊重大事項。再次，村民小組是村組織的次級單位，享有管理本小組的權利與權力，村民小組會議是村小組的最高“權力機構”。最后，村民是村自治權的授權者，因此也是村民自治權的終極來源，也是村民自治權的最后掌管者，但通常情況下卻不是直接的行使者。

村民自治權在這兩個維度上的存在性質決定了村民自治的實現程度。一方面，村民自治的權利要得當充分的保障，只有這樣村民自治才能得到體制上的保證。另一方面，村民自治的公共權力又要充分保持其應有的公共性，只有這樣村民自治才可以是一種村民的民主治理。村民自治的實現是村民自治權在兩個維度上運動的共同結果，村民自治權在任一維度上的偏離都會產生村民自治健康發展的障礙。

二、村民自治權異變的形式與內容

村民自治權的異變，是指村民自治權在其實踐過程中對其應有本性的脫離，它即是一個過程，又是一個現象，同時也是一種結果。村民自治權在上述兩個維度上發生異變，一方面，在與鄉鎮政權的關系上，村民自治權異變為鄉鎮政權的附屬權力，村民自治權是鄉鎮政權向村莊的延伸，村民自治的權利已經失去其自治的性質而成為一種“他治”的“權利“，村民自治也變成“村民他治”；另一方面，在與村民的關系上，村民自治權失去其應有的公共本性，公共權力異變為一種與村民利益對立的私人權力，村民自治也成為一種“村民他治”。

第一個維度，在鄉鎮政權的擠壓下，村民自治的權利只是一種形式上的存在，村黨委與村民委員會成為鄉鎮政府的派出機構，村民自治成為鄉鎮政府的“他治”。鄉鎮政權對村民自治空間的擠壓是一種普遍的現象，并被認為是阻礙村民自治發展最主要的體制性障礙。如徐勇指出：“仍然是行政—命令式的治理體制，地方黨政為完成日益增多的行政任務，勢必將‘要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么’的主導權控制在自己手中。為此采取各種行政措施控制村民委員會，將村民委員會行政化為地方黨政的一條腿，村干部成為主要完成政府任務的‘準行政干部’，其身份也由村民變為‘村官’。這種自上而下支配的官僚化體制會大大壓縮村民自治的空間。”①徐勇：《論21世紀以來中國村民自治發展的走向》，載黃衛平、汪永成主編：《當代中國政治研究報告（Ⅳ）》，社會科學文獻出版社2005年版，第199頁。盧福營也指出，“傳統的治理體制和治理方式仍然對鄉村治理實踐有著深刻影響。在以權力高度集中為特點的傳統鄉村治理方式下，管理者習慣于一個人說了算、少數人拍板、垂直型命令、強制性執行。這種治理體制和方式在新的形勢下很容易扭曲政府與村民的關系，激化干群矛盾。”②盧福營：《村民自治發展面臨的矛盾與問題》，《天津社會科學》，2009年第6期。

實際上，體制上的障礙似乎并不難以理解，這與我國村民自治建立的國家意志有關。與西方國家地方自治的自然生長不同，我國的村民自治雖然一開始也是內生于農民的自我創造，但其確立和推廣卻來自于國家政權的推動。換句話說，我國的村民自治是一項政府主導下的制度創新或者政策創新，因此村民自治制度也就自然要含有國家的意志。總體上看，國家推行村民自治制度主要具有兩個政策目標，第一是進行農村基層民主管理的創新，第二是以新型的鄉村治理體系填補人民公社制度廢除以后的制度真空，以把分散化的農民重新整合到國家的治理結構中來。第一個目標是顯現的，自從村民自治實踐肇始以來國家就顯示了強烈的興趣與推進熱情。最典型的表現莫過于時任全國人大常委會主任的彭真1987年在推動《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》立法時的一番表示：“有了村民委員會，農民群眾按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐”，“八億農民實行自治，自我管理，自我教育，自我服務，真正當家作主，是一件很了不起的事情，歷史上從來沒有過”。③彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第608頁。第二個目標則為村民自治這項制度創新設定了體制邊界。任何制度創新或者政策創新都是在一定的體制邊界內進行的，國家要把村民自治控制在國家體制之內，因此社會主義國家的一些基本路線就成村民自治的體制邊界，村民自治是國家控制之下的自治。這一邊界在法律上體現為設定的農村基層黨組織的領導核心作用以及鄉鎮政府對村民委員會的指導、支持和幫助職責。因此，在村莊與國家政權之間存在一個自治與控制、權利與權力的結構關系。這本身就是一種矛盾，國家在村民自治制度上的兩個目標內含了一種沖突關系，在實踐中也必然會表現出自治與控制的緊張狀態。而具體到與村莊有直接利益關系的鄉鎮一級政權時，其控制的動機除了完成國家的政治功能之外，還附加了更多的資源汲取目的。鄉鎮政權借“指導、支持和幫助”之名，行干預和汲取之實，甚至成為一種自利性的基層政權組織。因此，村委會組織法對鄉鎮政權“指導、支持和幫助”的規定實際上類似于一種“后門程序”，盡管中央政府一再重申鄉鎮政權要尊重村莊的自治權利并“多予少取放活”，但鄉鎮政權還是憑借這一“后門程序”變著花樣去干預村務管理。“地方黨政在難以公開干預村委會選舉之后，便利用行政權力控制村的領導人和村的公共治理。如對村干部實行‘誡免制’，對村級財務實行‘村財鄉管’，代替村委會出讓農民土地等等。人、財、物均由縣鄉地方政府所控制，村民自治有自治形式而無自治的內容，因此淪為空殼化。”④徐勇：《論21世紀以來中國村民自治發展的走向》，載黃衛平、汪永成主編：《當代中國政治研究報告（Ⅳ）》，社會科學文獻出版社2005年版，第198頁。而當下在一些地方推行的“駐村干部”或者“包村干部”又進一步把鄉鎮政權的影響“一竿子捅到底”。

第二個維度，村民自治權為少數村務管理者所把持，成為村務管理集團的私人權力，公權力異變為私權力，村組織也成為少數人的“營利型自利組織”。⑤一個令人費解的問題是：為什么在中國的許多農村，村民自治權這么輕易得為少數人所攫取?這可能需要從政治、社會、心理、歷史、傳統、文化等多個層次去解釋，因而是一個浩大的工程。因為文章的重點不在于此，所以需要另辟專文討論，也需要更多的研究者進行討論。在這種情況下，村民自治權實際上已經蛻變為一個“權力團塊”，意即少數掌權人所形成的一個封閉的權力實體。這個權力團塊對于普通的村民公眾來說，是脫離于他們和不可掌控的管理他們的權力；而對于少數掌權者來說，又與其內部的博弈結構有關，因此權力團塊又處在不停的動態調整之中。

權力團塊有其內部構成，以村支部書記為核心的黨委成員與以村委會主任為核心的村委會成員是兩個名義上最主要的組成部分，盡管這二者會有一定的重疊；村小組長因為負責所在小組的實際管理工作，也是權力團塊的組成部分。這三者都是村民自治權的最直接掌管者和行使者。在通常所說的“兩委”關系中，因為村支書居于村務領導的核心地位，又因為受鄉鎮政權的直接指派，因此在與村委會主任的權力博弈中經常處于主導地位，在很大程度上村民自治的權力實際上就是村支書的權力。但無論其內部如何博弈，對于廣大的普通村民群眾來說，它們都是一種外在的權力。

村黨委、村委會及其組成是村委會組織法所明文規定的村務管理者，我們可以把他們稱為法定的管理集團。除此之外，還有一些“村莊精英”，他們雖然不直接掌管權力但卻可以有效影響村莊管理權力的運行，這些人也是村務管理集團的實際構成者。因此村莊的權力團塊實際上是由兩大部分組成的，一部分是村委會組織法所明文規定的村務管理人員，另一部分是“村莊精英”群體。這兩部分人員相互博弈而又利益纏繞，共同決定了村莊的利益分配。

村民自治權在上述管理集團內部的分配可以區分出不同的“村民他治”類型。盧福營在一份研究中曾經把村民自治分為“干部支配型”、“能人主導型”與“群眾自治型”三類，他所言的“能人”除了村干部之外還包括村中的“頭面人物”，①盧福營：《論村民自治運作中的公共參與》，《政治學研究》2004年第1期。這些頭面人物與我們所說的村莊精英實際上是一致的。因此我們可以借鑒盧文的分類而把村民他治在這一維度區分為“村干部他治”與“村能人他治”，后者說明村干部與村莊精英共同分享了村莊管理的權力。還有一種極端的情形，村莊的權力為鄉村黑惡勢力把持，這時的村民自治只能是“村霸他治”。

第三，根據村民自治權異變在以上兩個維度的不同組合，我們可以把村民自治進一步區分為以下四種類型。請見圖示：

Ⅲ.行政附屬型自治附屬化異變高私人化異變低Ⅳ.附屬且自利型自治附屬化異變高私人化異變高Ⅰ.村民自主型自治附屬化異變低私人化異變低Ⅱ.少數自利型自治附屬化異變低私人化異變高

在上圖中，縱坐標代表第一個維度，即村民自治權對鄉鎮政權的行政附屬化程度，橫坐標代表第二個維度，即村民自治權在村莊內部的私人化程度，四個區域分別為四種不同的組合。在第一個區域中，村民自治權的行政附屬化與私人化程度均比較低，是一種村民自主型的自治。第二個區域中，雖然村民自治權的行政附屬化程度較低，村莊可以自我管理，但是由于村民自治權被少數人攫取，村民自治演化為少數人的自利性自治。第三個區域中，村民自治權成為鄉鎮政權的附屬權力，但村民自治權在村莊內部的公共性程度卻比較高，這種情況下的村民自治實際上是一種行政附屬型的自治，或者是行政主導下的自治。第四個區域中，村民自治權不但是鄉鎮政權的附屬權力，而且也是村莊內部的私人化權力，是村民自治的一種非常惡劣的形態，我們把它稱為附屬且自利型自治。

由上可見，村民自治權在兩個維度上的異變及其程度對于村民自治的實現及其程度具有決定性的作用。村民自治制度所要處理的兩類關系與村民自治權在兩個維度上的異變具有重要的關聯，因此保持村民自治權的應有性質是實現村民自治制度的基本條件。第一，保持村民自治權的相對獨立性，使其避免成為鄉鎮政權的附屬權力是村民自治之所以成為“自治”的前提。第二，保持村民自治權的公共性，使其避免成為少數人的謀利工具是村民自治成為民主自治的重要保證。最后，我們要時刻提防村民自治權的異變，只有這樣，村民自治才能健康發展。

三、村民自治權異變的治理

村民自治權異變的兩個維度為其治理提供了理論進路與實踐進路。從這一進路出發，村民自治權異變的治理也就轉化為權力的監督與制約問題。在第一個維度上，要約束鄉鎮政權對村民自治權的擠壓從而保證村民自治權自治的性質；在第二個維度上，要防止村民自治權向少數集團私人性權力的演化從而保證其應有的公共本性。這兩項任務是需要同時進行的，但我們又發現有很多現實的困境在制約著村民自治的完善，而突破這些困境則是一個近期內很難完成的任務。

就第一維度而言，這一問題與我國權力運行的體制架構有關，即：誰來約束鄉鎮政權?通常說來，一個比較理想的公共權力約束體系需要廣泛的社會參與，也即除了用公共權力對公共權力進行約束以外，還需要用社會權力約束公共權力。但從我國村民自治的實踐情況來看，用村莊的權力約束鄉鎮權力只是一個美好的設想，否則村民自治權就不會向上異變為鄉鎮政權的附屬部分。因此一個比較現實的選擇是用更高層級的國家政權約束鄉鎮政權。但從我國當前政權的層級博弈來看，這一選擇也是缺乏效率的。在這一博弈結構中，中央政權、省級政權、地級市政權以及縣級政權是鄉鎮政權的上級政權，中央政權、省級政權、地級市政權對鄉鎮政權的約束是一種宏觀的、間接的約束關系，它們與鄉鎮政權缺乏直接的利益關系，也存在著嚴重的信息不對稱，因此這些政權對鄉鎮政權的約束實際上是一種虛空的約束。只有縣級政權才具有約束的直接動機，但是，縣級政權會對鄉鎮政權進行有效的約束嗎?

從當前的縣鄉村的治理關系來看，人們很難給出一個肯定的答案。因為廣大的農村地區是縣鄉兩級政權共同的行政基礎，在對村莊的管理上，縣鄉政權通常是利益重疊的。一方面，縣級政權的農村工作和其他政策目標的實現要依賴于鄉鎮政權的直接分解和推進；另一方面，縣級政權對農村地區也有著資源汲取的直接需要和沖動，而這些需要的滿足主要是通過鄉鎮政權來實現的；再者，作為其直接面對的管理對象，縣級政權也需要加強對農村地區的控制和管理，這些控制和管理也主要是通過鄉鎮政權來完成的。因此，在縣鄉村的治理體系中，縣級政權與鄉鎮政權對于廣大的農村地區有著共同的需要，尤其在資源的汲取上，農村是其供給的共同基礎。在縣鄉兩級政權的關系中，鄉鎮政權無疑充當了縣級政權的派出機構，是其控制廣大農村地區的有力幫手。所以，與其說縣級政權會約束鄉鎮政權對村民自治權的擠壓，還不如說它會默許和支持了這種擠壓。近幾年來在有些地方發生的農村粗暴征地事件就說明了這一問題，縣鄉政府一起粗暴地踐踏了村民的利益。

因此，在現有的縣鄉村治理架構下，寄希望于縣級政權對鄉鎮政權的約束以保證村民自治的健康發展有其內生的體制性障礙。這也說明了為什么一邊是中央政府的“多予少取放活”，而一邊是基層政府變著法子的“照拿照要照管”，正應了中國的一句老話：“現官不如現管”。鑒于此，一些研究者提出對地方行政管理制度進行改革，以在更大范圍內促進中國農村基層民主的發展。如徐勇提出用“縣政、鄉派、村治”的模式進行鄉村治理的結構轉換；①徐勇：《縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換》，《江蘇社會科學》，2002年第2期。于建嶸主張鄉鎮自治；②于建嶸：《鄉鎮自治：根據和路徑》，《戰略與管理》，2002年第2期。陳剩勇也主張把村民自治外推至鄉鎮自治，并進行鄉鎮長的公推公選，等條件和時機成熟以后再進一步籌劃縣域自治。③陳剩勇：《村民自治何去何從—對中國農村基層民主發展現狀的觀察和思考》，《學術界》，2009年第1期。這些關于未來的設計固然是具有創新性的，和國家推行村民自治的初衷也是一致的，但是建立在民選基礎之上的鄉鎮自治或者縣域自治能否嵌入中國政治體制的整體框架卻是令人懷疑的。它很難回答如下問題，如：自治機構應該對誰負責?對其鄉民（亦或選民）負責呢，還是對其上級政府負責呢?一位民選的基層自治領袖如何能夠抵制“晉升錦標賽”的誘惑呢?或者反過來說，一位民選的基層自治領袖如何能夠獲得其政治升遷呢?④這些選擇難題不是單純的理論設想，在現實的鄉鎮民主試驗中已經得到了驗證。四川省平昌縣在2003年曾舉行過轟動一時的鄉鎮黨委公推直選，該縣也因此獲得2003年度全國地方政府創新獎。馮仁書記是該次民主試驗的勝利者，被公推直選為蘭草鎮黨委書記。但他也遭遇了選擇的角色困惑：“按照權利來源于誰，就向誰負責的理論，我是全鎮黨員選舉的，我就應該向全鎮全體黨員負責。可問題是，事實上我更重要的是向縣委負責，要執行縣委的決定決議，為什么呢?因為我的升遷去留將不再是全體黨員可以決定的事。也就是說，我按他們的意見去干得再好，他們最多也只能決定我能不能留在蘭草當黨委書記，而不能給我更高的提拔和重用。因此我更多的將是對能夠提拔重用我的個人和組織負責。有人說，對上負責與對下負責是一致的，那么假如我的上級要我搞形式主義，甚至要我去做損害黨員干部和群眾利益的事，我聽誰的呢?因此我想說，公推直選僅僅是一種民主手段，不能過于夸大其作用和效果。”請參見馮仁：《村民自治走進了死胡同》，《理論與改革》2011年第1期。在縣域自治之上要不要省域的自治?區域自治與國家控制的沖突如何解決?縣鄉自治的性質是什么，是社區自治，還是政權自治?如果是社區自治，國家如何對規模龐大的自治群眾進行控制?如果是政權自治，又會對國家的結構形式有什么影響?等等。因此，縣鄉自治雖然發生在政權底層，但它們卻要求更宏觀政治范式更新，否則將會產生巨大的制度性摩擦，這也意味著縣鄉自治的可行性是不足的。⑤近來，又有一些學者針對三農問題提出“虛省、擴縣、強鎮”的改革思路，這樣的改革只會強化鄉鎮政權的權力，使其越來越實體化，對于三農問題的解決可能是有益的，而對于村民自治來說，反而是于事無補。

因此，就這一維度而言，本文的建議并不是進行如上的改革，因為它們都面臨著一個天然的體制性障礙，而是盡快出臺獨立的村民自治法，以國家法律的形式規定村民自治的性質，盡可能地明確村莊與國家政權尤其是鄉鎮政權的權利與義務關系，用法律為村民自治構建保護屏障。①盡管新《中華人民共和國村民委員會組織法》由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議于2010年10月28日修訂通過并于當日頒布施行，為村民自治的健康發展提供了法律幫助，但本文認為這樣的立法高度還是不夠的，應盡快出臺專門的村民自治法，村委會組織法的相關規定可以整合進村民自治法的相關條款。村民自治法既是對村莊的賦權法，又是對國家政權的限權法，限權是關鍵。村民自治權能否得到保障取決于能否有效限制國家政權尤其是鄉鎮政權對村莊事務的無端干預。限制國家政權，在國家政權與村民自治權之間設立必要的界線，國家政權沒有正當的理由不得侵犯村民自治的權利，這是發展農村基層民主應以遵循的基本原則。村民自治法要明確村莊治理中的村務領域與政務領域并盡可能細分政務領域的構成，村務領域屬于村民自治的領域，國家政權要尊重村務領域中村民自我管理的權利，政務領域才是國家政權行使其各項職能的領域，是國家政權對村莊進行管理的事務領域。村務領域與政務領域的區分構成了雙方權利義務關系劃分的基礎，為雙方的行為都確立了嚴格的法律依據。尤其對于鄉鎮政權來說，當其超越政務領域而干預村務管理時，其行為是缺乏法律依據的，村民自治組織就可以依法采取各種維權措施。這與現行的村委會組織法關于鄉鎮權利的含糊規定形成了鮮明的對比，村民自治法就是要通過明確的法律規定來堵塞鄉鎮政權可以利用的“后門漏洞”。另外，根據我國村民自治的實踐情況來看，村民自治法還應對村民自治權的爭端與救濟做出相應的規定。

第二個維度問題的實質是誰來約束作為村域公共權力的村民自治權。在理論上，用鄉鎮政權對村民自治權進行監督是非常可行的路徑選擇。因為在現有的體制架構中，鄉鎮政權本身就對村莊有著很大的權力，用鄉鎮政權約束村民自治權是最直接和最有效率的。即便在未來村民自治法通過以后鄉鎮政權的干預范圍得到了明確的限定，鄉鎮政權仍然可以根據村民的申訴依照一定的程序對村民自治權的濫用做出相應的糾正。但是，理論向實踐的轉化需要一個嚴格的道德前提，那就是鄉鎮政權要具有應有的律已性與公共性，能夠在村民和村莊管理集團之間做一個公正的仲裁者。

因此，另一條路徑就寄希望于村民自治權的內生性約束。所以一個自然而然的建議就是培育村民自治的主體，使其成為村民自治權的有效約束者。但是不論從當前的實踐情況來看，還是從理論研究所揭示的問題來看，我國村民自治主體的主體性整體上發育不良，因此村民自治的主體本身也就成為一個重要的基礎性問題。

這一問題有其結構性原因。首先，在廣大的鄉域社會，很多農民已經習慣了接受政府的安排，而對于村務管理者做出的決定也習慣于被動地或者消極地接受，參與意識淡漠。其次，農村經濟社會發展的普遍落后導致很多農民在本村本土難以獲得維系其家庭生計與發展的物質條件，這就使很多農民產生了對村莊事務的利益疏離感，很多農民不會把村莊事務內化為自己的事務，從而有著很強的激勵去“參政議政”進而約束村莊的公共權力。再次，農村精英外流嚴重，使農村缺乏一個有質量、有規模的精英群體，其后果是在村域政治中很難形成多元精英良性競爭的格局，村莊權力容易為少數“能人”把持。復次，在許多農村地區，外出打工成為農民尤其是成年男性的普遍性生計選擇，一年一度聲勢浩大的民工潮足以說明這一問題。普遍性的農民外出打工的后果是兩方面的，一是直接的影響，村民自治失去了眾多的參與中堅群體，自治主體減少，自治的質量和真實性均下降。②比較典型的是一些地方出現了大量的“空窠”村或者“留守”村，“386170”部隊構成了村莊的常住人群（“38”即婦女，“61”即兒童，“70”即老人），婦女與老人成為村莊事務的主要參與者，其自治的真實性與有效性都沒有保證。2011年春節后，一些地區的農民出于外地生活的高成本而選擇在本地就業，這樣在一定程度上可以改善村民自治主體的狀況，但是，農民的本地就業能否成為全國的普遍情況以及在多大程度上可以促進村民自治主體的民主發育，還需要更長時間的觀察。另一個影響是間接的，一年一度的背井離鄉甚至是長年在外，農民與村莊的利益聯系松散，進一步增強了對村莊的利益疏離感，村莊事務對于他們來說越發成為可有可無的事項。最后，由于交易成本、搭便車因素的存在，集體行為的組織成本高昂，加上農民群體的自覺性、組織性程度較低，村域政治中有組織的集體行動比較少見，農民利益表達的集體途徑匱乏，農民的個體行為消極乏力，也進一步強化了農民對村莊事務的利益疏離。

近些年來，一些新型的村民組織在一些地區尤其是沿海發達地區開始出現并得以發展，我國的村民自治在一定程度上開始呈現多中心治理的新氣象。比如盧福營的研究表明，在浙江省出現了諸如村經濟合作社社員會議、合作社管理委員會等一些經濟自治組織，諸如老年人協會、護村隊、計生協會、禁賭協會、禁毒委員會、紅白理事會、消防隊、科技組、市場管理委員會等新型的民間自治組織，還有一些超村落的民間組織。①盧福營：《村民自治背景下的基層組織重構與創新》，《社會科學》，2010年第2期。盡管這些組織的直接目的并不是為了約束村莊的公共權力，但其存在客觀上也提供了約束公共權力的一些主體因素。但是盧福營的研究也表明，一些村民自治組織與村兩委在人事上是重疊的。這反而使村民自治權更加趨于集中，因而更容易膨脹和難以約束，而有些組織是在政府的領導下設立的，②盧福營：《村民自治背景下的基層組織重構與創新》，《社會科學》，2010年第2期。另外，于水等人對山西省雷雨村、中垛村和明珠村等3個行政村以及蘇南、蘇北地區8個城市的64個行政村（其中蘇南21個村，蘇北43個村）農村基層組織的實地考查也表明，盡管在許多農村地區有多種類型的基層村民組織的出現，且也呈現出村莊治理的“多元化的組織發展趨勢”，但同樣也存在著盧福營的研究中所揭示的問題。請參見于水、姜艷與周延飛：《村民自治背景下的農村基層組織改革—基于67個行政村的調查》，《南京農業大學學報（社會科學版）》，2010年第4期。因而盡管組織的名目繁多，但象征意義大于實際意義，依然難以有效地監督村莊的公共權力。因此，當前在我國農村地區出現的多中心化主要還是一種“虛弱的多中心化”，并不能為公共權力的約束提供充分有效的自治主體。

筆者認為重組村民自治權、進行村民自治權內部的權力制衡體系的創新是當前最為可行的路徑選擇。本文的建議是，在村兩委之外設立一個具有獨立法律地位的監督委員會，由其行使獨立的監督權。在這樣的體制構架下，村黨委享有領導權和重大事項的建議權，村委會享有村莊事務的決策權和執行權，村監督委員會享有獨立的監督權，監督村兩委對村莊公共權力的濫用問題。

現在有些地方針對村民會議、村理財小組等現有村務監督機構監督不力的情況已經開始了制度創新，整合既有的監督力量，完善村莊權力體系，成立村務監督委員會，使其對村莊權力的運行進行監督，并取得了一定的成效。③作為一種制度創新，“村務監督委員會”在2004年6月出現于浙江省武義縣后陳村。關于村務監督委員會的一個具有代表性的研究請參見盧福營《村務監督的制度創新及其績效—浙江省武義縣后陳村村務監督委員會制度調查》，《社會科學》，的2006年第2期。但后來的發展表明，村務監督委員會在實際的運行中遇到了與村兩委“勾結”、監督權力得不到保證等問題，因此村莊公共權力的監督依然任重道遠。

問題的癥結出在哪里?本文的看法是，人們在村務監督的對象上沒有確立清楚。筆者認為，村務監督的對象是村級黨政組織，村級黨政組織是村莊公共權力實際的行使者。但在現有的村務監督委員會的組織原則之下，村務監督委員會要聽從黨支部的領導，在其領導下展開工作，這就帶來了監督權行使的困境：被監督的對象同時又是監督者的領導者，如何才能保證監督權的獨立性?因此本文的建議是把監督權從黨支部的領導下獨立出來，以村民會議賦予的組織化的人民的權力監督村莊的公共權力，建立一個科學、合理的異體監督體系。當然，這需要更深入的理論與實踐探索。

四、余 論

中國村民自治的完善與發展是一個長期的艱巨任務。人們經常可以指出村民自治出了什么問題，但對于問題何以解決卻一籌莫展。這是由我國當前的政治、經濟與社會發展的狀況所決定的。因此，如何破解中國村民自治的困局，這需要更多的理論努力與實踐努力。當前，我國的研究者已經完成了村民自治制度的合理性論證，對實踐中出現的問題進行了歸納與分析，更有人站在國家與社會關系的高度對問題的原因與實質進行了提取與概括，這都為我國村民自治的實踐與完善提供了理論支持。接下來我們要如何做?再回到村民自治權異變的維度，并從我國村民自治困局所發生的情境邏輯出發，筆者提出我們進一步需要認真對待與處理兩個問題：

第一，民主與發展的矛盾。民主與發展理應是良性互補的，但具體到我國鄉村的治理，民主與發展卻會變成一對矛盾，嵌有難以消解的沖突。村莊要自治、要民主，鄉鎮則要發展，這是兩個不同的政策目標。盡管我們要求鄉鎮政府轉變政府職能，要求它們更多地發揮公共服務職能，但不論發展還是服務，都需要雄厚的財政支撐。因而，鄉鎮政府在其職能定位上，首先是發展型政府與競爭型政府，然后才可能是服務型政府或者其他類型的政府。在以GDP為核心的發展主義驅使之下，以及在以GDP為核心的政績考核體系的壓迫之下，鄉級政權向村莊汲取資源就成為一種難以避免的強大利益沖動而且很容易成功。這也是鄉鎮政權擠壓村民自治空間的基本原因。因此，在村莊與鄉鎮政府之間內生著民主與發展的沖突，這一矛盾不解決，村民自治依然是鄉鎮政權擠壓下的村民自治。

第二，村民自治物質基礎的缺失。利益關系是社會制度得以建立的基本依據，村民自治也不例外。在鄉村合一的人民公社時期，鄉村治理建立在堅實的集體所有制經濟基礎之上，在人民公社、生產大隊、生產小隊與社員之間有著緊密的利益聯系。而分田到戶之后，老的物質基礎被打破，與村民自治相聯系的新的物質基礎又是什么，這個問題顯然還沒有引起人們的注意。我們認為，我國村民自治的物質基礎是普遍缺失的，村民對村莊事務的利益疏離就是一個典型的體現。由于廣大的村民維系其家庭生計與發展的物質條件與所在的村莊事務沒有過多的牽連，因此也就缺乏足夠的動機去關心村務以及參政議政，包括對村域公共權力的監督與制約。當前，我國廣大農村的集體經濟基礎薄弱，無力影響村民的生活，因此也就失去了把村民聯系在一起的堅實紐帶。

以上兩個問題是直接制約我國村民自治發展的然而又是非常基本的深層次原因，但是國內的研究者與實踐者對這兩個問題的認識還處于一種不明確的狀態，因此需要更廣泛與深入的討論。當然，我們也需要借鑒國際經驗。村民自治是內生于中國本土的一種基層民主形式，受中國國情的制約，但并不意味著其他國家的合理經驗不能夠借鑒，而這方面的比較研究又是非常薄弱的。實際上，諸如日本、韓國還有一些西方發達國家的鄉域自治都可以為我國提供一些有益的啟示。因此如何認識與借鑒他國的經驗也是我國村民自治在實踐與完善過程中需要解決的一個問題。