中國農村基層民主：生成、價值與運作——村民自治運行的政治社會學變遷

□ 陳浩天

村民自治制度在理論界被學者們稱之為中國特色的“草根民主①徐勇：《草根民主的崛起：價值與限度》，《中國社會科學季刊》（香港）2000年夏季號。。其在農村就像“自由的微風”，貫穿農村鄉土社會的民主發展，使9億多中國農民進入了世界上最大的“民主訓練班”。然而，村民自治制度在發展過程中始終伴隨著爭論、懷疑甚至非議和責難。中國的鄉村社會不僅擁有民主存在和發展的資源和條件，農民自身也擁有發展民主的強烈訴求。這種基層民主網絡“可以繁榮整個社會，從而為政治上層建筑提供社會支柱和基礎結構。”②［美］喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，世紀出版集團，上海人民出版社，2009年版，第21頁。目前，中國目前已成立60多萬個村民委員會，村民自治制度煥發其蓬勃生命。但是，在中國這樣一個長期缺乏民主傳統的國度，萌芽、植根于田野之間的草根民主生長也將變得遙遠而漫長。因此，梳理和歸納我國村民自治制度的運行規律，對下一階段我國草根民主發展具有前瞻性意義。

一、內生與外賦：村民自治制度生成的雙重架構

（一）村莊內生：傳統鄉土社會民主因子的萌生

20世紀以前，傳統鄉土中國的社會秩序呈現為宗族、士紳、宗教同皇權之間的多方博弈。宗族基于親緣紐帶，通過家族家規的客觀規定來參與村莊集體事務。士紳憑借自身的功名抑或相應技能，干預村莊公共空間和公共事務。①于建嶸：《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，商務印書館，2001年版，第90頁。宗教主要表現為村民對鄉村社會“神”的原始崇拜，進一步固化了村莊公共治理的禮治秩序。可以看出，傳統鄉村內生治理模式的形成大概有以下幾種生成方式。首先，傳統社會自然形成的禮俗秩序。其次，傳統社會的日常習俗和思維慣性。第三，村莊秩序的精英控制。但是，在經歷現代因子的輸入之后，傳統習俗和禮治秩序已經失去了現代意義的法治效力。于是，村莊內生秩序就有了第四種方式——村民自治模式。

在傳統鄉村，自治模式是“自我提供公共產品以及生產幫扶體系來維持自身秩序”的基本運作體系，②劉偉：《論村落自主性的形成機制與演變邏輯》，《復旦學報》（社會科學版），2009年第3期。可以說，自治制度是現代意義上村民自治的雛形。20世紀80年代初，廣西益州合寨村是我國最早成立的村民自治組織，這是我國基層村民自治的最早萌芽。③潘躍：《合寨：中國村民自治第一村》，《人民日報》，2011年07月01。村民自治具體產生過程請參見徐勇論文《最早的村委會誕生追記》，《炎黃春秋》，2000年第9期。自治方式在鄉村秩序的規范中起到了積極作用，其由于導入了選舉的因素，因而賦予民主內涵的自生性質，村委會這種新的鄉村社會組織形態，就構建了村民自治的內在基礎。

（二）行政外賦：現代政治的民主契合與制度安排

進入20世紀，隨著“國家政權建設”（statemaking）的逐步加強，國家行政權力隨著政策的調整日益深入鄉村社會的內部。辛亥革命加速了舊秩序走向瓦解，行政權力從縣級下沉到鄉級和邊陲村莊的各個角落。此后，以中國共產黨為代表的政黨主體也以農民運動等形式開始介入基層鄉村社會。新中國成立后，國家憑借革命的歷史慣性，通過土地改革和人民公社化運動，以及“有計劃的社會變遷”，進一步削弱了鄉村的傳統權威。④［美］杜贊奇：《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村》，江蘇人民出版社，2003年版。至此，鄉村社區權力體制的獨立性趨向瓦解，行政“細胞化”式的單位控制進一步明確。尤其在解放區的中國，代表先進生產力的中國共產黨，就對民主問題比較關注。他們認為“不應因人民整體素質不高或不均衡而拒絕民主……在民主制度之下更容易感染教育和訓練基層民眾。”“目前我們要推行的基層民主政治，主要關鍵在于結束一黨治國……所謂民主，無論搬出何種花樣，只是空有其名而已。”⑤《新華日報》，1939年2月25日。因此，當村民委員會以首創自治的治理模式出現以后，立刻得到了中央政府的高度重視與肯定。

1982年憲法修改案中中央把村委會寫入了憲法，確立了村民委員會的群眾自治組織性質，村民自治制度成為可以替代人民公社制度的鄉村組織形態和管理體制。而針對新形勢下出現的新問題，2010年第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議對《村組法》進行了修訂，通過三個“自我”實現四個“民主”，國家行政權力參與了村民自治制度的形塑。因而可以說，村民自治成為鄉村社會的基本制度，離不開國家行政權力的支持和扶持。

二、權利保障到民主啟蒙：村民自治制度的價值嬗變

（一）權利保障：村民自治制度運行的價值定位

儒家倫理和鄉紳自治是中國古代政治穩定的兩大基石。“土豪劣紳”在政治上被徹底掃清，“儒家倫理”以及封建殘余思想也隨之逐漸消亡。國家試圖建立的直接面對個體民眾的人民公社制度也以失敗而告終。相反，村民自發產生的村民自治模式與歷史語境下的治理模式相吻合。同時，自治的本質又在于“自主”，國家法律不應該在細枝末節的條文中規定的過分周詳，但可以在可供的基本原則和制度框架內給予建議和指導。我們應該看到，目前我國普遍實行直接選舉的條件不成熟，村民自治的民主程序應該是一種以直接民主為主、間接民主為輔的程序疊加與組合。畢竟，村莊事務繁雜，要在實踐中訓練民眾的民主素養，保障基本民眾履行其基本的權利。

村莊選舉是村莊政治最為集中的表現，民主選舉是農村政治當中最為引人關注的環節，選舉場域的構建包含了選舉制度話語權力、村莊總體社會資本的結構評估、選舉程序背后臨時變數以及村莊精英的選舉技巧等諸多方面。當然，選舉程序的設計是否合理十分關鍵。目前，基層農村的選舉模式不斷得到創新。根據華中師范大學中國農村研究院“百村觀察”項目組調研的數據，目前全國有20多個省市實行了“兩票制”或者“兩推一選”的試點，其中四川省和重慶市更是達到95%以上。在兩票制的基礎上，各地也不斷創造出許多與其類似的選舉方法，在干部任職上采取“一肩挑”、“兩票制”。根據樣本205個村莊的結果（如圖1所示），村民參加活動的方式基本都是以選舉形式開展的。其中，在村莊活動中，村民派代表參加的有162個村莊，占樣本村莊的79%；兩委決定的有21個，占10%；開群眾大會的有13個，占7%，這證明村莊村民代表大會已經深入人心，成為主要的村民參政議政形式。

圖1 村民參政的主要方式

在村支部換屆方式中，更是呈現出多種選舉方式。如“兩推一選”、“公推直選”、“海選”等選舉模式（如圖2所示）。這些選舉模式得到學界的回應與認可，基層選舉民主亦取得了諸多進步，帶來一系列積極的治理效應。可以說，村民自治形式化解了當前農村矛盾、保證了農村的基本穩定，成為農民奔向小康社會的“試金石”。

圖2 村民的主要選舉方式

可以看出，各地對民主實現方式所做的大量有益探索，使民主過程逐步由理論上升為實踐，由原則嬗變為規則，由嘗試過渡為習慣的民主生活方式。村民自治正在一步步邁向成熟，其意義亦不止于村級民主的提升，更是超越民主的治理模式。

（二）民主覺醒：村民自治制度運行的目標皈依

在傳統中國的歷史考察進程中不難發現，政治向來都是那些身居廟堂之高的“貴人”之事，普通百姓對政治無暇顧及，即“民可使由之，不可使知之”。進入20世紀之后，人民生活一度充斥著政治，但這種政治更多的是動員政治，村民自治在農民自發的創造中開始萌生。①徐勇：《基層民主：社會主義民主的基礎性工程》，《學習與探索》，2008年第4期。因此，村民自治的產生實際上是農民對自身利益進行自我成本—收益分析的結果。隨著社會利益格局和民眾的價值取向變化，基層民主依托村民自治制度得到進一步深化。不難看出，村民自治經過30多年的發展，基層村民的民主意識不斷得到強化。根據筆者按照村民性別在河南13個村260個村民的抽樣調查，當問“你是否愿意參加下屆村支書選舉?”時，男性村民中有150個村民表示“愿意參加”，占了樣本的60%；有87個男性村民表示“不愿意參加”，占樣本總數的33%；對村支書選舉表示“無所謂”的男性村民有23個，占樣本總數的9%左右。女性村民中有20個村民表示“愿意參加”，僅占樣本的8%左右；有141個女性村民表示“不愿意參加”，占樣本總數一半還要多。對村支書選舉表示“無所謂”的女性村民有99個，占樣本總數的38%左右。（如圖3所示）。從數據可以看出，基層村民的民主意識已經有了較大提高，且男性村民民主權利意識的表達比女性積極得多。

圖3：你是否愿意參加下屆村支書選舉?

同時，根據河南260個樣本的調查結果，農民最關注的領域依然是自身的經濟利益，當問“當前你最關心農村哪個領域的發展”時，有125個村民表示最關心村莊致富信息，占樣本總數的一半左右。其次才是村莊的基礎設施建設、農村土地流轉及村莊的文化建設。分別有73個、38個、22個，分別占樣本的28%、15%和8%。（如圖4所）

圖4：當前您最關心農村哪個領域的發展?

經過分析，村民對自身需要的民主考量主要有三個要素特點：首先，實用性。“管用不管用”和“可用不可用”成為農村決定是否參與政治事務的首選因素。其次，自覺性。因為農民是按照自身經濟利益的總體考量自覺進行的，這種利益考量都時時處處存在并發生作用，農民對自身利益的維護已經演變為自覺的實現過程。第三，間接性。農民一般都是借助物質載體而獲得實際收益，進而管窺村莊權利秩序的真實面貌，也即“利益延伸到哪里，群眾的利益延伸到哪里，民主就應該延伸到哪里；公共政策的過程延伸到哪里，民主就應該延伸到哪里。”①趙樹凱：《中國基層民主發展中的“參與”問題》，《中國發展觀察》，2007年第1期。長期關注農民的利益關系，保障基層民眾利益的實現是政策合理執行和村級民主有效運行的長效機制。

李普塞特認為“民主與經濟社會發展程度正相關”②西摩·馬丁·李普塞特在其著作《政治人：政治的社會基礎》中認為，不斷發展的工業化、城市化、財富與教育或識字率有利于建立民主制。，但另有一部分學者通過實證研究證明，民主權利與文化程度和經濟水平不具有規則的相關聯系。可以說，民主既與公權力、私權利相關，更與民生權與民主權相關。凡是與老百姓權益密切相關的問題，群眾參與公共事務管理的積極性都非常高。保障“民生需求”的滿足和“民主權”的實現，是執政黨和政府的責任，民本理念本質上都是民主問題。這就是學界常說的“實質民主”，其不同于西方以選舉為主要特征的“授權”或“形式”民主，他們的“人權”或“公民權”是靠法治來保障的。基層民主的發展與改善民生相結合，參與公共事務管理改善民生、形成民生與民主的良性互動，促進社會和諧，民主作為一種手段，它應該造福于民，有助于改善民生，突出人民群眾的利益訴求。隨著人民生活需要的豐富，村民權利意識逐漸增強。公共利益分配、城市住房拆遷、村莊社區管理、農村教育與醫療，土地承包與流轉等等開始借助基層民主這一平臺供人民參與討論的“公共話題，并影響著決策和管理。不難看出基層民主正是從改善民生、促進和諧中獲得了進一步發展的動力和源泉。③徐勇：《社會動員、自主參與與政治整合——中國基層民主政治發展60年研究》，《社會科學戰線》，2009年第6期。

三、運作與走向：村民自治制度的目標回歸

（一）公共事務中組織參與：村民民主權利彰顯的載體

戴維·赫爾德認為民主的發展和培育是國家與社會雙重推動過程，但中國政治發展的民主現況具有特殊性，因此，我們不能簡單套用西方語境中的政治參與概念。因為現階段“中國特色”的底層政治參與過程，附帶有大量的“維權”行為。西方學者認為在政治活動參與過程中，應“盡量避免有組織的團體參與，因為有組織的團體能誘致他們中的部分利益團體占上風，更不利于弱勢群體的利益保障。因為，在西方社會，利益派別經過重組和分化，投票者的數目只與集團的數目相等，已經不再與人頭相匹配，最終導致意見領袖不能形成規模，投票的結果當然缺乏公義。”④［法］盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館，1980年版，第40頁。當然，“存異”事實上成為另一種“求同”，尤其是在高度分層的社會結構體制中，各種利益主體相互傾軋和制衡，以謀求當局者自身的最高利益。因此，政府如何協商各種利益主體之間的“公約利益”顯得尤為重要，也是政治發展過程所面臨的一個基本價值判斷。①［美］卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社，2006年版，第23、24頁。

諾斯（Douglas：North）將組織定義為：“為了一些共同利益而聚合在一起，以實現特定目標的個人聯合。”②D.North，Institutions，Institutional Change and Economic Performanc，Cambridge：Cambridge University Press（1990）.因此，組織的內涵也可被闡釋為“有意識地加以協調復數以上人的組合或慣性的構成”，也即組織是利益的聯合體。因為組織生成的源動力主要來自于實現利益、目標的價值驅動。③［美］阿蘭·斯密德著、劉璨、吳水榮譯：《制度與行為經濟學》，中國人民大學出版社，2002年版，第103、104頁。因此，只要具備完善的社會和政治條件，利益的組織化是一種必然的發展趨勢。同時，培育村級公益性和互助性組織，完善公共組織自治功能，是黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對村級民主管理的重要意旨。據華中師范大學中國農村研究院“百村觀察”項目組在全國205個村莊的調查結果，在205個樣本村莊中，沒有村級合作組織的為93個，占樣本總數的46%。其中有村級合作組織的為112個，合作組織中經濟類、政治類、娛樂類組織分別為58個、42個、12個，分別占樣本總數的29%、20%、5%（如圖4所示）。調研數據透露出我國農村仍然以家庭經營為主，市場合作化經營的程度還比較低。

圖5：村莊自治合作組織類型

調研結果還顯示，當前農村的經濟類合作組織，基本涵蓋了農村經濟作物種植、家禽養殖、糧食種植、水產養殖、農機合作、貨物運輸等涉及到農產品或農副產品生產到銷售的各個方面（如圖5所示）。其中糧食種植、經濟作物、家畜養殖分別占合作組織的29%、47%和15%。因此，合作組織在農村經濟發展中發揮著越來越大的作用。因此，要積極培育多元化的具有自主性的村級組織，以此促進村民民主的全面發展。

圖6：經濟自治合作組織分類

從村民自治的治理效果來看，村級合作組織既強調了民主框架下解決社會現實問題，又凸顯了基層“合作”機制的“博弈”過程。因此，政府要對村民委員會行政放權，回歸村民自治的獨立性，且要進一步剖析村級民主的生長環境，著力于村級自治組織的多元回歸。既然單一的村民自治組織形式不利于村民自治的發展，村級自治組織要向多元化發展。④徐勇：《村民自治的深化：權利保障與社區重建——新世紀以來中國村民自治發展走向》，《學習與探索》，2005年第4期。以農村組織為載體、農民積極參與社區事務為形式的農村社區建設符合農村社會生活共同體建構的價值導向，足以促成村莊向“社會生活共同體”的價值升華，這對于“穩定壓倒一切”的中國政治發展來說，是尤為明智的選擇

（二）流動中的社區建設：村民民主能力提升的基本路徑

我國正處于城鄉人口流動的加速時期，從基層村莊的民主實踐來看，目前我國在基層政府實施的一系列民主形式和“惠民”政策都是圍繞基層村民的自身利益而開展的。村民通過村級民主的知情權、決策權和監督權而展開自我設計和發展。因此，民主政治其實就是一種治理結構，村民自治的公民參與不是村級民主提升的終極目標，更多是村莊治理的一種治理方略。因為治理的基本含義是指在一個既定的范圍內運用一定的政策或個體權威維持固有的秩序，滿足公眾的需要，這與邁克爾·巴澤雷“公民價值體現”的治理觀念不謀而合。“治理”的最高境界異于傳統官僚制范式，也即所謂的“善治”，其體現了對公民集體價值的有效和解，寓意了社會自治的新訴求。①［美］邁克爾·巴澤雷：《突破官僚制政府管理的新愿景》，中國人民大學出版社，2002年版，第3頁。從村莊治理到農村社區建設是新時期國家政權建設對農村治理轉型的客觀需要，旨在構造新型農村基層服務體制，實現城鄉社會的有機融合。同時，農村社區建設是新時期鄉村治理轉型的必然結果與制度安排。因為，現代民族國家的產生，其目標是要造就一個有明確邊界，國家行政力量對社會進行全面滲透的社會。②［英］安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，三聯書店，1998年版，第146－147頁。

目前，在各地農村社區建設的試點示范中，村民自治制度初步完善。國家財政向社會資源整合的傾斜，找到了村民自治參與民主建設的有效依托。村民政治參與主體范圍不斷擴大，使農村社區建設的參與資源得到強化。通過社區的力量，吸引各種社會組織與經濟發展組織參與經濟建設，調動了社區之外的無形力量參與到社區建設。華中師范大學“百村觀察”項目調查顯示，在樣本205個村莊中，沒有設置社區服務中心的為148個，占樣本總數的72.3%。村莊擁有兩到三個服務中心的村莊為4個，擁有一個社區中心的為49個，分別占樣本總數的23.9%和1.9%。從統計數據可以看出，農村社區中心組織程度普遍偏低，農村社區的各種服務組織為數不多，而且組織規模小，社會地位有待提高。這一方面與組織發展的時間較短有關，另一方面也受限于組織發展的環境，農民互助組織缺乏發育為正規組織的體制環境。從數據可以判斷，我國的農民互助組織還處于初始發育階段。農村社區建設的多元參與，對社會公共權力形成有效的制衡，以基層民眾現實訴求為導向的民主利益表達得到進一步彰顯，保障了基層社會的利益不受到損害。

結語

近年來，側重從鄉村社會內部著手來探究鄉村社會特質與村民自治關聯的成果日漸浮現于學界。但對村民自治的高度熱情會擠壓學術理性思考的空間，其研究也應該進入新的學術自覺。剖析國內村民自治研究的文獻和實踐，村民自治研究大體經歷了三波：第一波是上世紀90年代的合理化研究階段，這一時期研究主題包括村民自治的價值和完善村民自治的對策，但該時期純粹學理性研究較少。其宗旨是論證村民自治的合理性，為村民自治提供理論論證、賦予政治價值和理念形態，凸顯的是村民自治的研究從理念到文本；第二波是上世紀90年代以后的制度性研究，標志是1998年村委會組織法的推行，以村委會組織法為核心的制度主義研究開始盛行，但較多的研究仍然停留在價值爭論上。此時期學理性研究逐漸增多，但學理性研究也大多難逃價值束縛，凸顯的是從文本到墻頭；第三波是當前剛剛開始的適應性研究，凸顯的是村民自治如何從墻頭上升到地頭。即如何解釋和分析村民自治在進入生活和鄉土社會中的遭遇，并形成理論提升與總結成為這一時期的研究核心。對于村民自治的研究也貫穿了從殿堂到田野再到殿堂的辯證揚棄過程，村民自治制度的發展不可能一蹴而就，需要基層民眾在實踐中不斷創新和完善。□