基于信息整合與人員下沉的城市管理創新研究

□ 高恩新

一、城市管理需求與網格化的興起

長期以來，各級政府、各職能部門尤其是貼近社會的基層政府與職能機構往往被動“應對”市民對整潔、有序、舒適和便利的城市生活訴求，但在管理過程中因跨部門、跨機構、跨區域管理事務較多，導致協調困難、效率低下，成為民眾投訴的重點。“網格化”理念為解決資源共享、信息整合、快速解決問題提供了思路。網格化是指依托統一的城市管理以及數字化的平臺，將城市管理轄區按照一定的標準劃分成為單元網格。通過加強對單元網格的部件和事件巡查，建立一種發現問題、快速處置和結果監督互相分離的城市管理體系。對于政府來說，網格化管理主要優勢在于能夠主動發現問題，及時處理，加強政府對城市的管理能力和處理速度，將問題解決在居民投訴之前。①楊藝文：《網格化城管模式的應用與拓展》，《建設科技》，2009年第21期。自2004年，北京市東城區城市管理探索網格化模式以來，網格化城市管理已經成為各個大中城市推進城市管理改革的主要方向，全國地級以上城市基本上都采用了這套城市管理系統。上海市浦東新區被國務院列為社會管理創新試點城區，在學習和借鑒北京東城區的基礎上，也在探索有浦東特色的社會管理與社會服務網格化模式。本文試圖通過北京市對東城區、上海市浦東新區網格化城市管理系統發展、演化與創新過程的研究，探討兩地網格化社會管理體制創新的異同。

二、網格化社會管理理念

公共管理創新應該從結構上打破傳統部門或者機構自認為擁有某一社會事務管理的“獨占權力”，改變傳統的部門劃分、按照職責和規范行動的“被動狀態”，通過“扁平化”將更多的非部門機關和半政府組織整合進公共管理過程。①蓋伊·彼得斯：《政府未來治理模式》，北京：中國人民大學出版社，2001年第95頁。如何利用信息技術整合與公共事務關聯的各種機構、信息資源、組織資源實現社會管理和公共服務流程再造已經成為行政管理改革的潮流。

（1）打破部門邊界的機構整合理念

在對傳統官僚制模式反思的基礎上，新公共管理另辟蹊徑，引入私營企業管理的方法和技術，提出通過分權管理、市場化運作、競爭機制以及專業化來提高效率。但新公共管理導致的服務過程的碎片化、不同機構對服務項目競爭沖突、機構間缺乏溝通導致無力解決復雜事務、需要作出反應時各自為政等問題，已經引起了學者的關注。②Perri Six.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［M］.New York：Palgrave，2002：48即使在新公共管理的實踐地，英國前首相布萊爾已經注意到新公共管理在政府間、部門間存在的“碎片化”問題，曾在1997年提出“協同政府”的概念，啟動一些改革項目整合“碎片化”的政府。這些整合項目包括啟動社區反貧困的目標，它將所有相關的政府干預活動（住房、就業、經濟多樣化、交通、社會服務、教育、職業培訓等）集中到一起，重塑專業運作和投資項目。③竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008年，第10期。這種公共管理整合的視角，?？怂乖凇罢w性治理理論”中進行了較充分的闡述。希克斯認為，政府整體性運作核心在于有效地處理公眾最關心的一些問題，因此必須將公眾（顧客）、政策與機構有效地結合起來。政府不僅僅按照政策目標來決定如何運作，還必須考慮公眾目標（特定的需要和幫助）、機構目標（對特定利益的偏好）。只有充分地考慮這些目標，才能有助于政策間、機構間、機構與公眾之間的整合性運作。整合的程度越高，凝聚力就越大，各自為政的機會就越小，連接也就越緊密。整合性政府提出重新審視政府內的傳統目標、機構間職能劃分以及辦事規則，注重依靠目標來整合政策過程、參與機構以及執行過程。④Perri Six.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［M］.New York：Palgrave，2002：48因此，在整體性政府結構中，公共事務的處理更多體現出打破條線劃分的格局、建立以屬地、問題、項目為核心的治理結構，將公共管理資源投放在屬地、問題、項目“現場”，從而提升治理效能。

（2）借助數字技術實現管理流程再造

打破部門邊界，實現新的整合型政府離不開信息技術的支持，因為任何一項整合的過程都必須借助于信息共享與互動。機構、公眾、執法人員可以借助于互動信息交換平臺表達各自的需求，再根據需求與相互間的協議安排各自的行動。這種互動的信息機制有助于自動向有關機構下達信息指令，督促他們更好地對公眾需求作出反饋。因此，整合性公共管理亟需一套新的信息共享與互動技術支持，以便滿足整合過程對更多的溝通、協調、監督與反饋的需求。?？怂拐J為，這種信息共享與互動的交換機制必須滿足以下幾個要求：建立新的信息分類系統，更好地處理各種管理與服務信息；為那些涉及多個部門運作的信息預留空間，以便協調跨部門事務；當不能都按照分類信息進行整合時，管理者必須容忍不確定性，以便能夠靈活回應需求。登利維在《數字時代的治理》一書中，提出如何將信息技術整合入公共服務的流程中。他主張，通過基于數據庫信息平臺流程再造，將各種服務整合在一起，實現集中受理、集中處理，避免各種重復解決問題的現象。這種基于數據庫平臺的政府服務集中處理模式打破了傳統的各個部門掌握自己的一套信息系統的現象，一方面既提高了信息有效使用的可能性，另一方面通過集中的數據庫可以減少不同機構在收集信息上的各種成本。⑤Patrick Dunlevey，Helen Margetts.Digital Era Governance：ITCorporations，the State，and E－Government［M］.New York：Oxford University Press，2006基于數據庫平臺的信息整合，解釋了為什么集中信息處理、反饋能夠有效地降低成本、提升效能。

網格化社會管理模式創新正是中國城市管理改革在整合性政府、基于信息技術的流程再造理念指導下進行的一種新探索。網格化社會管理模式最核心的理念主要包括：（1）對城市管理對象、服務內容實現精細化、數字化，通過對特定城區劃分不同網格單元，實現任何一項管理和服務任務的精確定位；（2）自主建立信息互動平臺，將公眾、執行機構、人員、監督部門以及政策部門連接在一起，實現信息實時采集、實時傳遞、實時處置、實時監督與反饋；（3）建立信息分類管理，優化處理流程，一般按照部件管理與事件管理的分類設計處理流程，包括信息收集、案卷建立、任務派遣、任務處理、處理反饋、核實結案和綜合評價等環節；（4）實現信息采集、層級政府指揮中心、職能部門具體執行的分離，將監督與執行分開，提升監督與評價的有效性；（5）建立層級政府之間的分工，在每一個層級政府內設立一個指揮中心（負責派發任務），注重服務下移、指揮中心下移，監督與評價上移。整體上看，網格化社會管理模式注重以數字為基礎的精細化管理、以流程優化與信息整合為框架的快速解決問題以及執行與監督分開的科學評價體系。本文重點比較作為網格化發源地的北京東城區以及作為國家社會管理體制改革與創新試點城區的浦東新區在網格化社會管理探索的異同。

三、基于信息整合的流程創新——北京市東城區的實踐

隨著城市化進程的推進，城市管理面臨的一系列的難題?！?個大蓋帽管不住1個草帽”的現象形象地描繪了基層人員沒有執法權、職能部門又難以直接接觸基層的問題，導致“有責無權、權小責大”的尷尬局面。①郭超：《北京城區試點網格化管理，發案率全市最低》，新京報，2011年3月3日。為了解決這一問題，自2004年開始，北京市東城區城市管理部門集合了一套信息技術、地理編碼、網格地圖技術，創設了一套“萬米單元網格”的城市管理新模式。根據東城區的整體行政規劃，將所轄區域分為以每1萬平方米為基本單位，形成1593個管理單元，由350名城市管理監督員實施全時段監控。每一個1萬平方米的地理空間被稱為“網格”，將每一個網格單元內的部件進行編號，輸入管理中心信息終端，實現精細化管理。城市管理監督員在自己的責任“網格”內，不間斷巡查特定“部件”即城市各個物理空間和基礎設施，發現有需要城市管理執法處理的問題，及時通過城管通系統向指揮中心和監督中心傳遞處置需求。指揮中心接到報告的相關信息（時間、地點編號、簡要情況）后，根據需求統一協調執法處置力量到達部件位置處置。處置結束后，網格責任人再通過城管通信息系統向城市管理監督評價中心返回處理結果，與此同時指揮中心也會反饋處置信息，由監督評價中心負責“結案”。這套基于城市部件數字化與“城管通”通信系統、結合責任單位（網格）、責任人（每個網格配置的城市管理監督員）、執法隊伍（根據指揮中心指令統一處理相關部件問題）的城市管理系統從2004年一直運行到2009年。從效果來看，五年間城市管理結案率達到97.65%，辦理結案平均時間由過去一周提高到6.5小時，每月處理的各類城市管理問題視為采用該管理模式之前的6倍。②楊藝文：《網格化城管模式的應用與拓展》，《建設科技》，2009年第21期。（圖一東城區城市管理網格化模式示意圖2004－2009）

圖一 東城區城市管理網格化模式示意圖2004－2009

2010年，隨著中央政法委對維護社會穩定的需求增加，提出社會矛盾化解、社會管理創新和公正廉潔執法三項任務，社會管理創新成為重點工作。北京東城區城市管理部門“萬米網格管理模式”全面升級，形成“網格化社會服務管理模式”。③田磊：《網格化的東城區》，《南風窗》，2011年，第8期。原來的城市管理中心升級為社會管理服務中心，從區、街道、社區、網格形成了四級管理體系。全區重新劃分為589個網格，每一個網格配備了7類人員：網格管理員（社區主任或者居委會書記擔任）、網格警員（派出所民警下沉到網格）、網格助理員（公開招聘）、網格督導員、網格支部書記、網格司法人員、網格消防人員。網格管理員負責了解社情民意，網格助理員主要負責信息收集和問題排查等工作，網格警員負責網格內的社會治安維持工作，網格督導員主要承擔環境監督整治、網格支部書記負責排查和化解社會矛盾，網格司法人員主要承擔落實社區矯正和安置幫教人員、管理流動人口等工作，網格消防員則負責網格內消防安全工作日常巡查。按照東城區的規劃，到2015年要實現“天上有云（云計算中心）、地上有格（社會管理網格）、中間有網（互聯網）”的新型社會管理體系。新型網格化社會服務管理的組織層級可以概括為：“三級平臺”，即區社會服務管理綜合指揮中心、街道社會服務管理綜合指揮分中心、社區社會服務管理綜合工作站；“四個層級”，即區級、街道級、社區級、網格級。①郭超：《北京城區試點網格化管理，發案率全市最低》，新京報，2011年3月3日。居委會、黨支部、黨員、社會組織、各級政府及其職能部門都能夠在“社會管理網格”中找到自己的位置。每一個“社會管理網格”里擁有7大類、32小類、170項信息、2043項指標的信息數據庫。這些信息不僅僅覆蓋了網格內的“部件”，而且涉及到網格內的“事件”和“人員”，實現“人進戶”、“戶進房”、“房進網格”、“網格進圖”的精細化管理。每一棟居民樓的“樓長”要負責采集10+X信息②10+X信息是指10項固定信息，包括本樓門戶籍人數、常住人數、流動人口等，X是指群眾訴求、安全隱患等特殊信息。，通過家中統一配備的機頂盒數字統一接受或者上傳相關信息。信息經過網格平臺會上傳到社區、街道和區相關職能部門，然后根據網格化總體職能分工和處置程序，由相應指揮中心下派任務，具體處理相關問題。（圖二）

圖二 2010年北京東城區網格化社會管理體制結構圖

2004年至今，北京東城區從城市管理網格化模式向社會管理網格化模式的轉變，內在邏輯包含兩點：其一，維護社會秩序是這套網格化管理模式的核心目標，這一點也與東城區特殊的政治地理位置有關；其二，這套系統借助地理空間、事件的數字化、精細化，通過信息技術整合處置流程，提高了發現問題的前置效益、有助于防范社會矛盾和問題擴大化。其三，在網格化社會管理層級結構中，對基礎的結構主要依賴于7類人員對責任網格的巡查，但這種對人員的大規模需求會受制于現有的城市管理給隊伍規模限制，要么需要擴大隊伍、增加財政支出，要么難以實現有效的網格內信息全覆蓋，降低網格管理的效率。特別是網格內7類人員的配備，必然受制于現有的行政編制而無法完全實現“全部到位”。從北京東城的實踐來看，其選取的策略是擴大“隊伍”，在公開招聘網格助理員的同時，將很多黨組織、黨員以及居民自治機構的負責人納入網格責任主體內，化解這套管理系統對人員的巨大需求。

四、基于執法下沉的組織創新——浦東的實踐

上海市網格化管理信息系統是在學習了北京東城區的經驗之后，于2005年4月開始著手興建。③江綿康：《網格化在數字城管中的實踐》，《建設科技》，2009年，第21期。浦東新區網格化城市管理系統基本上是上海版的“北京模式”，即按照“三級平臺，四級派單”的總體架構設計?！叭壠脚_”即“區平臺、功能區域平臺、街鎮平臺”，“四級派單”即街鎮派遣為一級派單，功能區域平臺派遣為二級派單、新區平臺派遣為三級派單，新區監察委派遣為四級派單。網格監督員通過“城管通”這種專用信息工具，對現場信息進行快速采集并及時傳送到監督中心，中心接線員與值班長收到信息后，立即上報呼叫中心，呼叫中心大廳的屏幕上隨時可以按照類別搜索到相關地點的信息。（圖三浦東新區網格化城市管理系統運行圖）

注：本圖來源于上海市浦東新區網格化城市信息系統。

圖三 浦東新區網格化城市管理系統運行圖

根據新區的統一部署，X街道①因網格化社會管理相關工作尚處于試點過程，故以X街道指代試點單位。構建了“七位一體”的街道網格化管理格局—街道網格化綜合管理中心。從實際運行情況看，街道網格化綜合管理平臺在運行的過程中存在以下幾個問題：由于不同街道地理要素不同，網格無法實現全覆蓋；在處理各類問題時，處于一線的巡查人員缺乏執法權，只能將問題通過信息系統上報；指揮中心向有關職能部門派單后，職能部門工作人員到達現場，發現這一問題可能需要多部門協調，難以單獨處理。特別是涉及到社會穩定、社會安全方面的問題，牽扯到許多職能部門，并非一家可以快速解決。運行過程中特別是運行初期處置力量跟不上、與管理要求脫節的現象比較突出。

隨著浦東新區行政管理改革對屬地管理、以塊為主、管理下沉的強調，如何整合行政系統和社會資源，共同推進網格化社會管理體制創新成為加強社會建設的重要工作和主要思路。特別是強調“前端處置”，避免各類問題因不能及時得到解決演變成較復雜的社會問題，必須要探索一線執法機構擁有執法權的問題。浦東新區在3個街鎮實施試點，試圖在傳統基于信息技術推進業務流程再造的基礎上，創新網格化社會管理模式。在一個社區內通常有幾十個的網格，僅僅依靠社區網格化管理指揮中心派單協調各種力量處置問題并不能解決以下問題：信息傳遞過程帶來的時間滯后惡化問題影響；一線執法力量不能有效整合，難以執法；社會日常事務管理例如小區內部綠化、物業保安等被忽視，難以有效整合進網格化管理中來；所轄網格太多，難以實現全覆蓋信息收集與問題處置等。

針對這種現狀，X街道作為新區推進網格化社會管理的試點街道之一，探索通過執法力量下沉、建立網格化城市管理工作站的方式，充實一線執法主體，將信息發現與問題處置整合在一起，實現無縫隙連接，提高發現與處置問題效能。在社區網格化管理工作站中，每個工作站大約覆蓋5個左右的網格單元。每個工作站包括三種力量：其一，傳統的城市管理力量，如市容、協管、衛生作業單位等；其二，居民區社會管理力量整合進工作站，包括居委會、物業管理公司、房管辦等機構；其三，設立聯巡聯處隊伍，將公安、工商、食品與藥監、安監、社保、交巡警等執法力量整合在一起。這些力量集中在社區網格化管理工作站中，實現了各條線管理力量下沉，形成統一指揮、分類管理、實體運作、前端處置的社區網格化綜合管理服務體系。（圖四X街道網格化社會管理工作站模式運行圖）

整體上看，浦東新區網格化社會管理模式探索呈現幾個重要的特征：其一，網格化社會管理突破了單純的城市管理內容，將城市管理、小區日常事務管理以及社會事務管理有機地整合在一起。這種整合不僅僅體現在網格管理工作站的工作內容上，還體現在網格管理運行實體機構上，即“坐實”一線處置單位執法權問題，實現聯巡聯處，解決長期以來困擾城市管理前端處置缺乏合法性的問題。其二，從整個網格化管理探索模式的演變來看，浦東新區從依靠信息整合提高處置效率的管理模式轉向依靠管理機構、執法人員下沉的“組織創新”策略。其三，從運行過程來看，網格化管理過程改變了傳統的單一模式即收集信息、報告信息、派遣任務、處置任務、監督核查結果的模式，實現了聯巡聯處、發現與處置單位整合的要求，真正做到了管理目標、力量與結果的整合。

圖四 X街道網格化社會管理工作站模式運行圖

五、信息整合與機構下沉比較

從網格化社會管理模式探索的整體過程上看，北京市東城區與上海市浦東新區都遵循了從信息整合向流程再造轉變的邏輯?，F代信息技術如PDA、城管通系統在城市管理、社會管理的資源整合、流程再造方面起到了基礎性支撐作用。從兩地探索的進展來看，這套網格化社會管理模式超出了最初的管理內容—城市市容衛生管理，“蔓延”到社會管理的方方面面如居民區日常事務管理、社會穩控事務等。但是，通過對東城區、浦東新區網格化管理模式的梳理，本文認為二者之間除了“承續關系”之外，也存在著一些區別。其一，兩個網格化社會管理的落腳點差異。從整體上看，北京東城區網格化社會管理目標逐漸向社會安全、社會穩控以及防范突發事件的角度演變，而浦東新區網格化社會管理則逐漸向城市管理日常事務、居民區事務以及社會事務覆蓋，涉及社會安全與穩定的職能更多由社區綜治中心承擔，從而將更多的管理過程中遇到的不確定事件排除在以精細化、數字化為特征的網格化社會管理系統之外。其二，北京市東城區網格化社會管理模式注重信息整合，以力求更加快速發現問題、處置問題，但問題的處置權即執法單位并沒有有效地下沉到網格內，網格內的力量主要責任在于“發現問題”；上海市浦東新區在這一點上則采取了執法力量下沉的做法，充實網格問題發現與處置能力，通過聯巡聯處提高網格內事務管理的有效性。其三，北京市東城區網格化管理帶有明顯的“人員依賴型管理模式”的特征，即將很多人員放入“網格內”，增強獲取信息的效率；而上海市浦東新區更多強調信息來源的多元性（居民投訴、媒體報道、上級派單、網格巡查員等），將網格化管理重點放在處置力量下沉到“事件”前端上，提升處置效率。（表一 東城區、浦東新區網格化社會管理模式比較）

表一 東城區、浦東新區網格化社會管理模式比較

余論

網格化城市管理模式為更加精細化的社會管理提供重要的經驗。這種依賴于信息技術整合管理過程的模式解決了傳統城市管理中因層級過多、部門職責分工過細帶來的處置效率低下的問題。從北京東城區與上海浦東新區的實踐來看，網格化城市管理模式向更加全面、更加精細的社會管理模式轉型折射出中國城市社會管理體制創新的一般特征：即通過精細化、數字化的再造實現政府社會管理效率的改進。這種管理模式更多體現了當代中國各級政府對效率的“偏好”，認為只要對管理對象、管理過程進行精確控制就必然帶來更高的效率。在信息技術的推動下，公共管理領域的“數字化”已經成為中國地方探索社會管理模式改革的普遍潮流。但是這種對“數字化”的過度依賴客觀上會導致公共管理領域的“非理性化”，即公共管理的結果背離了公共管理的核心目標。①竺乾威：《從數目字管理向人本管理的回歸》，《中國行政管理》，2011年第3期。不論是基于信息整合的流程再造還是基于執法下沉的組織創新，網格化社會管理模式的探索必須回答：這套管理模式是否真正符合人們對“城市使生活更美好”的追求?如何平衡網格化社會管理系統對規則、秩序、確定性的追求與市民對城市生活的多樣性、舒適性和自由性的向往?這套管理系統如何將對社會秩序的強調與高效的公共服務相結合，避免建成一個僅僅依賴高科技的“治安維穩體制”而忽視了公共服務的改進?未來各地社會管理體制創新必須回答這些問題?！?/p>