整體政府改革：日本的實踐經驗及啟示

□ 蔣敏娟

20世紀90年代中后期，隨著人們對新公共管理實踐的批判和反思，整體政府作為西方國家政府管理的一個新標簽和新理念，重新進入人們的新視野，成為很多發達國家學術研究的熱門領域和政府改革的熱門實踐。整體政府意味著這樣一種政府改革的治理模式，即在公共政策和公共服務的過程中，采用交互的、協作的一體化的管理方式與技術，促使各種公共管理主體（政府、社會組織、私人組織以及政府內部各層級與各部門等）在共同的管理活動中協調一致，達到功能整合，并有效利用稀缺資源，為公民提供無縫隙服務的思想和行動的總和。①曾維和：《價值重構、制度安排與功能整合——超越新公共管理的三種理論視角》，《學術界》，2009年第1期。

1999年，英國政府發表了《現代化政府白皮書》，把整體政府確定為今后幾年政府現代化計劃的主題之一。該書從政策制定、改革服務供給、信息技術運用和公務員管理等方面提出了實施“整體政府”的具體對策，為英國政府勾勒出一個“整體政府”的發展藍圖。繼英國之后，“整體政府”改革迅速地成為一種國際性的改革思潮，不僅在被稱為改革先鋒的英國、美國、澳大利亞和新西蘭這些盎格魯—撒克遜國家非常明顯，還發生在法國、德國、荷蘭等。正如 Tom Christensen與 Per Legreid所言：“西方各國政府改革的重點已從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向整體政府?！雹贑hristensen and Christensen T.and P.Legreid.Re balancing the State：Reregulation and the Reassertion of the Centre.InT.Christensen and P.Legreid（eds.），Autonomy and Regulation.Coping with agencies in themodern state.Cheltenham：Edward Elgar（forthcoming）.2006，P36－47.與英美等國家全面、系統、連續、激進的改革相比，日本的行政改革盡管具有非連續性、漸進性和零碎性的特點，但或多或少也是以“整體政府”為取向的。從某種程度上來說，重塑一個整合的、協調的、行動一致的政府是20世紀90年代日本行政改革的一個重要目標。本文擬選日本作為分析的對象，對其“整體政府”改革實踐做一概述，以期對我國行政改革及跨部門協同機制的構建與完善提供某些借鑒。

一、日本整體政府改革的動因

20世紀90年代中后期，隨著日本經濟、財政和政治環境系統的變化，日本在戰后確定的條塊分割的行政體制顯示出了嚴重的弊端。各省廳嚴格的分工及職責明確的行政體系在戰后相當長的一段時間確實發揮了積極的效果。但是隨著后工業社會的來臨，社會公共事務變動的速率急速提升，公眾的需求也愈發的多元化，分割管理模式的弊端也日漸突出。政府部門各自為政，互相扯皮、推諉的事情時常發生，各省廳間除了由原總理進行有限的協調外，彼此之間很少開展協調。各部門在工作中不是相互補臺，而是相互拆臺，在省廳間存在著一堵看不見的藩籬。這其中最突出的例子就是1995年初的阪神大地震期間，為了搶救更多寶貴的生命，外務省聯系了瑞士富有經驗的救援隊。但是農林水產省卻以檢疫為由，不讓對方的專用犬入境，無端地貽誤了寶貴的時間，人為地加大了人員損失①吳寄南：《新世紀日本的行政改革》，時事出版社，2003年版第50頁。。

可以說，原先的行政體系由于條塊分割和官僚的自我膨脹已經產生了嚴重的功能障礙。政策計劃部門拘泥和受制于所掌管的分內業務；執行部門則效率低下且忽視公眾的利益；決策過程缺乏透明度，且沒有政策評估和反饋機制，各省廳條塊分明，只要是自己管轄的業務其他部門根本無緣置喙，形成了一個個“獨立王國”，從而造成整個行政體系的協調功能明顯下降。政府的效率低下，行動遲緩和互相推諉的行為將政府的信譽降到了谷底，挽回政府的信譽已經刻不容緩。

為了鞏固剛剛從社會黨手中奪回的執政權，時任日本首相的橋本龍太郎，1996年在日本俱樂部發表演說時指出，“最近屢屢發生由于各政府部門缺乏協調，而必須由中央發揮領導作用的事例，例如阪神大地震后的搶險救災等問題的處理等都是如此。為消除行政條塊分割的積弊，本人深感行政體系必須是高度靈活機動的，中央的領導作用必須加強?！睘榇耍瑯虮緝乳w采取了一系列措施，把“整體政府”的理念應用到行政改革中，強化了政治主體與行政之間的協同以及跨部門之間的協同，以將政府打造成一個“擁有卓越協同力”的政府。根據OECD的報告，協同政府或者整體政府的的制度設計應包括兩類：“結構性協同機制”（structuralmechanisms）和“程序性協同機制”（proceduralmechanisms）。②OECD Public Management Service/Public Management Committee（PUMA/MPM），Government Coherence：the Role of the Centre of Government，2000.6－7.結構性協同機制側重協同的組織載體，即為實現跨部門協同而設計的結構性安排。程序性協同機制則側重于實現協同的程序性安排和技術手段。從總體上說，日本的整體政府改革實踐也涉及這兩個層面，為此本文第二部分將對這兩個層面的內容分別進行闡述。

二、日本整體政府改革的實踐經驗

（一）整體政府改革中的結構性機制安排

1、機構重組推行“大部制”改革

為了克服“部門主義”，從20世紀90年代末開始，日本橋本內閣對政府機構進行了“大部制”模式的改革?！按蟛恐啤备母锏氖滓繕司褪且按蚱片F存的職能相關省廳中的組織藩籬”③Masahiro Horie and Yuko Kaneko，“Reinventing Japanese Government”，paper presented to the Seminar on“Administration Reform in Asia”，Beijing，China，July 14－15，2000.，解決行政管理體制領域中長期存在的政出多門、機構重疊、職能交叉、權責脫節、互相扯皮等問題。通過將具有相同或相近功能的機構進行重組實現“職能的有機統一”。重組的原則包括：依據政策課題、施政目標與任務，重新按相同或相近職能組合部門，并重視部門的統合性與整體性；利益相反與性質不同（如經濟發展與環境保護）的業務要盡量放在不同部門；部門之間在規模與權限方面要盡量保持平衡。按照這個原則，日本將原總務廳、自治省、郵政省合并為總務省，將建設省、運輸省、國土廳、北海道開發廳合并為國土交通廳，將厚生省、勞動省改組合并為厚生勞動省，將文部省與科學技術廳合并為教育科學技術省。改革后的日本政府機構比原先減少10個，一府22省的日本政府機構從2001年1月開始縮編為一府11省。2007年1月9日防衛廳升級為防衛?、軓垏澹骸度辗佬l廳今換牌“防衛省”安倍將出席》，新華網，2007年1月9日。。日本政府成為1府12省，成為西方發達國家中部級結構最少的國家。

通過大部制改革，把分散在各個部門的相似或相同的職能進行橫向上的同類合并，將部門間的沖突轉化為部門內部的沖突，并通過設立政治性的省廳副大臣、強化部門首長的權限來控制新組建的大部門，化解內部沖突，從而加強了對部門的控制和內部的協調，提升了管理效率。

2、建立多層次的中央省廳間協調機制

在重組大部門制的基礎上，日本還配套建立了三個層次的中央省廳間協調機制：一是在首相的直接領導下，由內閣官房（相當于我國的國務院辦公廳）主導的部門協調，為最高協調機制。改革后的內閣官房由原來的綜合協調部門變為一個綜合戰略部門，其綜合戰略能力得以強化，從而明確了其在決策層面的整合與協調功能；二是由首相就特定政策問題任命的“特命內閣大臣”主持召開相關閣僚聯合會議，協調省廳間的問題；三是省廳部門間的直接協調機制。日本明確規定了各省廳在制定政策時必須與有關省廳進行協商，并詳細規定了有關協商的程序。一般特定政策問題由該政策的主要負責部門擁有協調權，其他部門參與、配合。通過建立自上而下的多層次的中央省廳間協調機制，最大程度上保證了不同層級對應不同協調方式和內容，提高了協調的針對性。見圖1：

圖1 日本的多層次中央省廳間協調機制

3、加強政府綜合協調中心的建設

是否具有綜合協調能力，是對行政決策中樞控制能力的一種考驗。日本在改革中加強了綜合協調中心的建設。根據日本國會1998年6月出臺的《中央省廳改革基本法》，為了強化內閣職能，加強政府的綜合協調能力，日本撤銷了總理府，新建內閣府（cabinet office）。內閣府的建立旨在強化內閣的功能，強化內閣總理的支持系統。內閣府擁有較高的地位，具有多個行政辦公機構。內閣府通過事前建議，而不是事后協調的方式強化戰略協調功能。

為了使內閣府充分地履行內閣的計劃、規劃和綜合協調的職能，內閣府設立了一些特命內閣大臣（ministers for specialmissions），特命大臣擁有對其負責的行政機構相當可觀的直接協調的權力。此外，在機構設置上，內閣府還設置了若干咨詢機構，它們分別是“經濟財政咨詢委員會”、“綜合科學技術委員會”、“中央防災委員會”以及“男女共同參與委員會”（即推動男女平等）。雖然這些機構僅具有咨詢性質，但它們都由首相兼任召集人，具有很強的協調能力。例如“中央防災委員會”作為內閣官方的輔助機構，其主要的使命是負責抗災救災方面的工作。在過去的體制中，這是由國土廳承擔的，雖然國土廳可組織救災，但它卻無權調動警察和消防隊，這使其在開展這項工作時受到很大限制。組建中央防災委員會可在緊急狀態下實現一元化領導，更有效地開展抗災救災①吳寄南：《新世紀日本的行政改革》，時事出版社，2003年版第48頁。。

通過改革，日本內閣府的綜合協調的職能大大增強了?？梢哉f在日本，內閣官房不僅統管內閣事務，而且是“最高的也是最后的協調機構”，為明確內閣對各行政部門的部門協調力度，明確內閣除擁有對大臣的任免權外，各省廳次官、局長級的干部的任免也需要經過內閣認可。這樣內閣官方綜合協調中心的地位有望名副其實②宋世明：《日本行政改革的“個性”與啟示》，《云南行政學院學報》，2001年第6期。。

（二）整體政府改革中的程序性機制安排

1、構建部際協調系統和政策評估系統

日本在組織重建的過程中，創設了有關部門間協調的系統、政策評估系統和設置針對特殊問題設立的內閣總務官層次的職位。為了應對部門主義（sectionalism），設立了專門的部際協調系統以加強各個部門之間的協調和整合。在《中央政府組織法》當中規定了固定的程序進行協調。高層的協調則由內閣府和內閣官房來做。

另外，政策評估是日本加強政策協調的一個重要手段。日本政府長期奉行官僚主導的發展模式，官僚的預算、決策比立法機構享有更大的優先權，為了更好地評價政府的政策執行效果和效益，加強政府政策執行的監控和協調，日本引入了政策評估系統。政策評估系統對政策執行前和執行后進行評估，并將評估的結果用到計劃和規劃當中。日本政府各部都有自己的政策評估部門，評估本部門制定的政策，特別重要或涉及到幾個省廳的政策，則由總務省負責專門評價。通常來說，每個機構首先自己做出評估，并將結果予以公布，然后總務省將第三部門（比如政策評估委員會和獨立行政法人）引入政策評估過程當中。評估委員會通過審查和研究政策評估計劃，政策實施情況以及向相關各部提出建議，以此來保證總務省政策評估的中立性和公正性①Head quarters for the Administration Reform of the Central Government of Japan，Central Government Reform of Japan 2001.32－33.。為了保證政策評估持續的進行，各部都制定了一個政策評估實施綱要，在綱要中闡明基本的程序和實施的步驟，并依照該綱要進行政策評估。并且每個財政年度，各部和總務省都要向社會公布一份評估報告，接受公眾的監督。政策評估系統的建立，有助于督促各省廳內部加快整合和提升公共管理的協同水平。

2、信息獲取與服務遞送環節上的“一站式服務”

現在很多國家紛紛開始強調通過網站整合、一站式服務、呼叫中心等方式來為民眾提供整合的、無縫隙的服務，日本也不例外。1994年，村山內閣提出一項《行政信息化基本計劃》，強調各省廳建立專用的網頁，將其擁有的行政信息通過互聯網對外公布。同時將各個行政機構的局域網連接起來，進行互聯作業。2000年3月日本政府開始啟動“電子政務工程”；2001年3月，日本制定了“E－Japan戰略”在該戰略中，日本政府明確提出，要建設“電子政府，提高政府辦公效率，使任何企業和個人能在任何時候連通政府網絡。”經過近十年的發展，目前日本的電子政務發展水平已經處于世界領先地位。據統計，目前日本政府網站達1400個左右，各省廳94％的行政手續實現了電子辦公，中央省廳與地方政府辦公網絡實現了互聯，并開通了電子政府門戶網站，該網站提供所有省廳的業務資料，并可在線辦理部分行政手續，真正實現了一站式服務整合。例如，想要申請社會保障的相關用戶，只要在網上（前臺）提出申請，填寫相應的表格，表單很快自動轉到各相應部門（后臺），很塊將結果反饋回網上（前臺）。過去數周數月才能完成的手續，現在數小時或者幾分鐘就可以完成。此外，與進出口、港灣和金融廳的生命保險、傷害保險等相關的申請也可以在網上在線完成，大大減少了審批流程，為公民提供了便利，提高了公眾對公共服務提供的滿意度。

三、簡評與啟示

日本以“整體政府”為取向的行政改革雖然取得了一定的成就，但是與英美等國家相比仍有較大的差距，因為缺乏系統的改革綱領，日本的整體政府改革表現出“非連續性”、“漸進性”和“零碎性”的特點。“整體政府”在實踐上取得積極效果的同時，也存在不少漏洞和問題。

首先，從大部制的實施效果來看。一方面，日本大部制改革在很大程度上實現了改革的最初目標，尤其是加強了對官僚體制的政治領導，從小泉純一郎就任首相后，許多決策開始在首相指導下做出，部門之間也出現了良性的合作與互動。例如，原勞動省的婦女局和厚生省的兒童家庭局合并組建了“就業均等－兒童家庭局”，雙方取長補短，加強合作有效推動了母子家庭中的母親們的再就業，促進了社會穩定。另一方面，日本大部制改革也存在未能完全解決部門之間扯皮打架問題。例如合并而成的有些部門未能很好的進行優勢互補，也未能有效地進行互相補臺。習慣于舊體制下工作的政府官員并沒有跳出窠臼，雖然在同一部門內，但原先不同部門的人員依然涇渭分明。例如，在國土交通省內，原建設省和運輸省均“財大氣粗”，互不買賬。由于辦公室主任一職未能如愿以償地為原有兩家控制，于是他們就新設了“綜合政策官”和“辦公廳參事”，以此來平衡對方的影響②吳寄南：《新世紀日本的行政改革》，時事出版社，2003年版第73頁。。這樣一來，仍然是各自為政，各管各的。

其次，日本的政策評估系統也沒有發揮如期的作用。由于缺乏專門管績效預算的部門，導致績效測量無法和預算撥款聯系起來。在日本預算撥款和績效測量分別財政省和總務省管轄。財政省負責向各級行政機關編制預算撥款，總務省則從總體上管理政策評估系統。因此，財政預算撥款中往往很難有效反映政策評估的結果，從而缺少壓力和激勵作用。此外，作為第三方參與者的評估委員會成員大都是兼職的，因此其工作時間也難以得到有效保證?？梢哉f，到目前為止，日本還沒有建立起完善的跨部門協同機制，而且由于日本動蕩的政治局勢，整體政府改革能否在日本取得實質性的進展還尚難預料。

盡管還存在諸多的不足，但是不可否認的是日本通過改革建立起的初步的跨部門協同機制仍有很多經驗值得我國借鑒。

1、通過等級形式加強中央綜合協調的能力

強化內閣的權力是日本整體政府改革中的一項重要舉措。日本通過中央省廳改革大力加強了政府各部門間的橫向聯系與協調，強化了內閣的功能。日本經驗證明，要想統一各職能部門的行政決策，有效消除部門在行政權力擴大的過程中對職權、利益、項目的爭奪、有效地弱化部門利益與分割行政，有效消除部門（一般指政府組成部門）規章沖突，維護政令統一，就必須有一個綜合協調中心，就國家的大政方針進行規劃和協調，承擔最高協調的職能。但是我國目前尚無內閣府或總務廳這樣的強力協調機構，國務院辦公廳協調功能不明顯，發展改革委員會雖然可能轉化成這樣的強力協調機構，但是鑒于其自身體量龐大以及利益關系錯綜復雜，目前也難以實現轉型。因此，對于我國而言，應該考慮通過自上而下的方式，加強國務院在政治和行政方面的強勢地位，或者由總理/部長為核心組建新的協調機構，明確這些機構的綜合協調職能，確立其綜合協調中心地位，加強對各部門政策制定與執行等方面的協調。

2、積極完善大部門內部的領導體制和協調機制

2008年我國政府部門也實行了大部制改革，改革后我國政府部門組成機構的數量大大縮減。目前我國國務院組成部門有27個，同一些發展中大國相比似乎并不顯多。不過，考慮到國務院還有1個直屬特設機構、16個直屬機構、4個辦事機構、16個部委管理的國家局和多個事業單位的存在以及施政過程中現實存在的“政出多門”、“九龍治水”等問題，進一步探討大部制改革顯然是必要的。

從長遠目標看，在實施大部門體制的基礎上，將國務院組成部門的數量逐步調整到20個稍多一點，應當是比較理想的。因為按照管理學的原理，隨著行政溝通個體數目的增加，行政溝通關系會呈幾何級數增長①彭國甫：《行政組織學》，湖南師范大學出版社，1990年版第68頁。，那么反過來，較少的部門數量顯然有助于部門之間的溝通。但是，這并不是說部門數量越少越好，因為在組建大部門時，也要考慮部門之間力量和規模的平衡，大部門不宜規模太大，以致成為超越同一系列的其他部門之上的“部上之部”，那樣，反而會造成變相增加行政層級等新的行政管理問題。同時也應該注意到以部門的重新組合、部門體量的增大為表征的簡單的“物理變化”無法有效解決所有的不協調問題。部門外部的不協調很可能轉化成部門內部的矛盾和沖突。因此，在推動大部門體制改革的過程中關鍵要確立對大部門的監督和問責機制，“部門的充分授權與嚴格的問責制度是現代的大部門體制的應有之義”②朱光磊，賈義猛：《“大部門體制”不能包治百病》，《理論參考》，2008年第5期。，我國的大部制改革應盡快整合大部門的內部領導體制和協調機制，將物理變化轉變為“化學變化”，從而真正實現部門內部的融合。在這一點上，日本大部制改革通過強化政治領導，從而加強了對部門的控制和內部的協調，值得中國借鑒和參考。

3、制定多部門參與的公共管理事項績效評估制度

公共需求總是在不斷地催生新的公共管理（服務）事項，其中很多必然會涉及到兩個以上的政府部門，而必然只有一個部門是目標任務的主要責任部門，其他相關部門均處于配合地位。為了實現對次要部門的協調約束，首先應該在縱向的部門績效考核中，正式加入有關協調職責的內容，同時通過量化指標盡量將協調職責的具體內容、時限、效果等進行量化。然后，在此基礎上建立多部門共同參與的公共事項績效評估制度和體系。借鑒日本的經驗，將部門“自我評估”與“第三方評估”相結合，創造一個公平公正的評估體系。并對目標實現的績效評估和隨之而來的獎懲相對應，將評估測算結果與財政預算撥款結合起來，通過建立一個統一、普遍適用的制度，使參與部門能夠得到與之貢獻相一致的協調收益，從而解決配合部門參與協調動力不足的問題?！?/p>