民間組織發展中的社會資本與治理網絡——以浙江商會為研究對象

□ 張 超 吳春梅

有關社會資本的研究已顯示出社會資本與民間組織之間的內在聯系，但研究視角多集中在公民社會、信任合作、民主政治等方面，對社會資本與民間組織之間的內在邏輯本身反而關注甚少，對“民間組織發展中社會資本與治理網絡之間的內在邏輯關系”的回答正是本文研究的邏輯起點和終極目標。本文嘗試在理論契合研究的基礎上，選取浙江商會作為研究個案，從社會資本轉型角度考察民間組織治理網絡優化問題。作為一種具有鮮明民間特質的“自下而上”的民間組織，浙江商會（行業協會）正面臨治理模式轉型，其發展形態和演進路徑具有典型意義。我們在前期理論和經驗研究的基礎上提出如下假設：人格依附型社會資本是浙江商會成長期治理網絡的主要形態，并造成了當前浙江商會的治理困局；要實現其治理網絡優化，浙江商會社會資本應從傳統封閉的人格依附走向現代開放的制度嵌入。

一、社會資本與治理網絡：基于民間組織的理論契合

戰略意義上的社會資本投資需要民間組織的支持。社會資本自20世紀90年代以來作為一種重要的理論解釋框架和經驗分析工具逐漸成為社會學、經濟學、政治學等眾多學科關注的焦點，福山、普特南等學者甚至將投資社會資本上升到了國家競爭力和國家戰略的高度。“社會資本對社會的繁榮以及所謂的競爭力至關重要，但是它的最重要的影響力不在經濟生活中，而在社會和政治生活方面。”①［美］弗朗西斯·福山：《信任：社會美德與創造經濟繁榮》，彭志華譯，海南出版社2001年版，第354頁。“社會資本研究方法能夠幫助我們制定新的發展戰略。例如，目前流行的在原蘇東國家加強市場經濟和民主制度建設的建議幾乎只注重金融資本和人力資本中存在的缺陷（因此要提出貸款和技術援助）。然而，在這些國家中社會資本存在的問題至少也和前兩者一樣令人震驚。從什么地方入手鼓勵‘社會資本形成’呢?引入英國的客運管理局或者基瓦尼斯俱樂部這樣的管理方式似乎有點靠不住，但是，為什么不耐心地重新建設本地的公民組織呢?”②羅伯特·普特南：《繁榮的社群——社會資本與公共生活》，李惠斌、楊雪冬主編《社會資本與社會發展》，社會科學文獻出版社2000年版，第161頁。社會資本存在于廣泛的社會關系和網絡結構中，而社會組織（家庭、社區、行會和商會、俱樂部和協會等）是社會關系和社會網絡結構的主要載體。因此，社會組織特別是民間組織被認為是社會資本的釀造場，鼓勵民間組織的發展就等于投資社會資本。③燕繼榮：《民主：社會資本與中國民間組織的發展》，《學習與探索》2009年第1期。

社會資本內涵的變遷顯示出社會資本可以嵌入民間組織的研究之中。第一個對社會資本進行系統研究的是法國社會學家布迪厄，在他看來，作為體制化關系網絡的社會資本存在于特定的工作關系、群體關系和組織關系中。美國社會學家科爾曼認為，作為結構資源的社會資本存在于人際關系結構之中。林南則從社會網絡的角度對社會資本作了一個操作化的定義，即社會資本是“行動者在行動中獲取和使用的嵌入在社會網絡中的資源”。④［美］林南：《社會資本——關于社會結構和行動的理論》，張磊譯，世紀出版集團，上海人民出版社2005年版，第24頁。真正使社會資本概念流行起來的是美國哈佛大學的著名學者普特南，他開始將社會資本與社會組織結合起來，將社會資本界定為“社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。”⑤Putnan、Robert D.，Tuning In，Tuning Out：The Strange Disappearance of Social Capital in America，Political Science and Politic，1995，vol.28，no.20，p195.他認為在公民參與網絡中，商業聯系根植于社區和家庭結構，這一結構通過各種方式對破壞人們信任關系的人或行為進行懲罰而得到強化。這種公民精神及公民參與所體現的就是社會資本，是經濟發展與有效率的政府出現的前提條件。

基于信任的社會資本轉型是指由傳統封閉的人格依附型社會資本向現代開放的制度嵌入型社會資本的轉型，社會資本在多元參與、平等合作、權力分享等現代治理理念的驅動下加快了進入治理網絡視閾的步伐。諸多學者認同從社會關系網絡角度對社會資本進行定義，普遍認同定義社會資本的四個關鍵詞：“信任”、“合作”、“資源”和“社會網絡”，都強調社會資本對于其所有者的收益性和重要意義。因此，社會資本的概念至少包括以下幾個基本要素：社會資本是一種社會關系網絡；這種關系網絡的核心是信任以及建立在信任基礎上的合作；行動者可以通過有目的的行動從這種關系網絡中來動員和獲取稀缺資源；行動者獲取這些資源的機會和能力決定了其獲得的收益。由此可見，社會資本是指行動者建立的社會信任網絡，行動者通過這個網絡獲取稀缺資源并由此獲益。社會資本的數量取決于社會信任網絡的規模和數量，其質量取決于行動者從中獲取資源的機會和能力，其基本性質和核心要素是社會信任。從信任角度出發，我們可以將社會資本劃分為人格依附型社會資本和制度嵌入型社會資本兩種類型，前者代表傳統封閉的社會資本，建立在人格信任（如傳統“熟人社會”基礎上的信任）基礎之上；后者代表現代開放的社會資本，建立在制度信任基礎之上，強調人們之間橫向的“弱關系”（weak tie），正是這種“弱關系”為現代社會中的社會整合和治理網絡奠定了強大而持久的社會關系網絡支持。

民間組織發展中社會資本與治理網絡的契合具有可能性和可行性。民間組織社會資本是民間組織內部及外部、個人及組織之間建立的社會信任網絡，民間組織通過有目的的行動從網絡中動員和獲取自身發展所需的各種資源和支持。將民間組織社會資本和民間組織治理網絡這兩個概念放在一起進行比較分析，發現二者具有內在統一性。民間組織社會資本是以網絡狀態存在的，通過內外個人、組織之間的社會信任關系形成網絡化的聯結，從而保持組織、人際間的即時、高度彈性化的相互聯通以及資源、能力的動態整合與協作。①李超玲等：《非政府組織社會資本：概念、特征及其相關問題研究》，《江漢論壇》2007年第4期。而民間組織治理網絡則是民間組織、組織成員、政府部門等組織內外各個治理主體為了實現對民間組織的共同管理、協調相互之間的利益沖突，通過持續的互動而形成的溝通和對話網絡。民間組織治理必須通過其社會資本進行運作，社會資本是其治理網絡的表現形態。進一步說，民間組織治理網絡優化的過程也是其社會資本轉型的過程，即從人格依附走向制度嵌入的過程。浙江商會的治理優化同樣遵循著這樣一個演進邏輯，經由這個演進邏輯，我們可以清晰地把握浙江商會的演變態勢以及未來發展的路徑選擇。

二、人格依附：浙江商會傳統社會資本與治理網絡困局

在成長初期，浙江商會的治理網絡幾乎無一例外地建立在熟人之間的人格信任基礎之上，雖然作為一種制度變遷的結果，浙江商會的創立和成長是浙江商人自身需求誘致型制度變遷與政府主導型制度變遷共同作用的結果，制度化合作在其中發揮了重要作用，但由人格信任而形成的人格依附型社會資本一直占據主導地位。目前為止，絕大部分浙江商會還是建立在地緣或鄉緣基礎之上，組織內部成員相互交往和增強信任的主要手段是關系運作，對組織以外的成員而言更多表現為封閉性和排外性，這也給浙江商會社會資本的整合和進一步增值設置了障礙。以溫州商會為例，一些學者曾經指出，溫州模式是一種建立在“三緣（血緣、親緣、鄉緣）關系”之上的經濟發展模式。溫州人通過商會組織建立起了一張遍布全國各地乃至國外的關系網，他們在這張充滿了“家鄉味”和“人情味”的關系網中建立起了信任、合作和互惠關系。在這種封閉性的關系網中，所建立起來的信任關系是特殊信任而非普遍信任，其社會資本也必然是封閉性的。可以說，溫州商會的成功運作在很大程度上應歸因于其獲得了溫州人的家族觀念、人情意識以及鄉土觀念等本土組織資源和文化傳統的強力支撐。而對于非溫州籍的企業家以及溫州商會之外的其他商會而言，溫州商會組織的這種“三緣關系”網絡恰恰導致了溫州商會的封閉性和排外性的另一面相，其與公民社會對于民間組織的開放性和公共性的要求顯然是背道而馳的。②陳剩勇、汪錦軍、馬斌：《組織化、自主治理與民主——浙江溫州民間商會研究》，中國社會科學出版社2004年版，第250頁。人格依附型社會資本首先出現在浙江商會內部，進而擴展到浙江商會外部，最終造成了浙江商會帶有普遍性的內外部治理網絡困局，其主要表現如下：

1、浙江商會內部運作呈現出人格化和精英化特點

民間商會的內部規范是其內部信任和互惠關系建立的前提，直接影響其從關系網絡中獲取資源的能力。對于商會來講，健全的內部制度應包括會長分工制度、理事會工作制度、秘書處工作制度、財務管理制度、行業規約、委員會工作制度以及人力資源管理制度等。從已有調查資料來看，浙江商會內部制度健全的數量極少，很多商會即使建立了內部規范制度，但實際執行力度不足。陳剩勇等對溫州商會的調查表明，僅有29.7％和21.9％的溫州商會建立了委員會工作制度和人才招聘制度，更有少數商會由于內部財務管理的混亂，成立才一年多，就有一半會員退會③陳剩勇、汪錦軍、馬斌：《組織化、自主治理與民主——浙江溫州民間商會研究》，中國社會科學出版社2004年版，第148頁。。內部規范制度化的不足也導致了民間商會對其內部成員的制約作用十分有限，不少商會對于組織成員的違規行為缺乏必要的制裁，其中不乏有商會向政府部門為其成員的違規行為“說情”的現象。有學者指出，“社會資本的結果是共同獲益，不僅是網絡內的成員共同獲益，網絡外的成員也不會因此受到損害……因而，不能把所有的關系或網絡都稱為社會資本，不好的網絡，對社會發展起阻礙作用，就不是社會資本，而這種現象正是社會資本匱乏的表現。”④卜長莉：《社會資本和社會和諧》，社會科學文獻出版社2005年版，第75頁。由此可見，商會內部規范運作的非制度化直接影響了商會從其社會信任網絡中獲取資源的機會和能力，嚴重制約商會的可持續發展。與內部制度不健全相伴而生的是商會對領導人的過度依賴，精英人物的創新精神、奉獻精神和活動能力無論是在商會的創立還是日常運作過程中都發揮著舉足輕重的作用。正如安頓·斯蒂所說，“在一個制度缺乏或制度化程度低的社會里，精英之間所形成的非正式的權力網絡對于民主化來說就特別重要。”①陳剩勇、汪錦軍、馬斌：《組織化、自主治理與民主——浙江溫州民間商會研究》，中國社會科學出版社2004年版，第254頁。精英人物利用其正式或非正式的關系網絡在為商會爭取政府資源和社會合法性等方面起著決定性的作用，但商會運作的人格化和精英化往往會給商會的可持續發展帶來潛在的風險，導致商會內部的民主管理制度形同虛設。

2、浙江商會與地方政府之間的關系形態表現為依附性與非制度化

雖然浙江省民間組織管理局已于2007年底宣布全面完成行業協會與行政機關的“脫鉤”工作，②所謂脫鉤，即行業協會與行政機關在機構、財務、人員等方面的徹底分離。據統計，目前，浙江省1346個應脫鉤的行業協會全部民間化，其中743個與行政機關合署辦公的行業協會實現了機構分設，203個與行政機關會計合賬的行業協會實現了財務獨立，2703人次的兼職公務員退出了行業協會工作人員隊伍。盡量淡化民間組織的官方背景，一大批浙江商會也在努力爭取自主治理的機會和權力，但總體而言，由于浙江商會對政府部門存在著政策法律、資金、人員等諸多方面的資源依賴，其對政府部門的依附關系及其官民兩重性短時期內很難改變。部分商會更憑借其與政府部門之間的模糊關系，利用其“官”亦“民”的特殊身份盡力攫取資源和利益，游離在社會和法律的監督之外。與依附性關系相伴而生的是非制度化。目前浙江商會與地方政府最主要的日常溝通渠道是通過業務主管單位來表達自身的利益訴求，但這種溝通渠道往往是非正式的，受各個民間組織成員尤其是領導人個人活動能力影響很大，因此帶有很強的人格化色彩。這就導致了商會問題的解決因缺乏制度化的途徑而存在諸多不確定因素，那些活動能力強的商會向地方政府反映的問題很快能得到回應，而活動能力有限的商會向政府反映的問題則可能被長期擱置。陳剩勇等在研究溫州異地商會時指出，“各地政府對溫州民間商會和溫州籍企業家的種種優惠政策，還不是基于法治基礎之上的制度性安排，而政府部門為溫州商會提供的公共服務，也是建立在高層官員與私人資本的密切結合基礎上的特事特辦，與市場經濟和法治政府的要求，恰恰是南轅而北轍”。③陳剩勇、汪錦軍、馬斌：《組織化、自主治理與民主——浙江溫州民間商會研究》，中國社會科學出版社2004年版，第251頁。需要警惕的是，商會與地方政府之間關系的非制度化傾向有可能帶來社會資本的異化：商會精英人物與政府官員關系密切，在很大程度上會進一步強化政府權力與私人資本之間的結合從而成為一種新的利益共同體，最終將難以避免政府官員腐敗和商會對公共利益的侵蝕。實際上，各地浙江商會中已出現了普遍性的官商權錢交易和多起商會侵蝕公共利益現象。“一旦社會資本為‘權力本位’張目，那么，社會成員的自由和權利就會受到吞噬，等級、封閉的‘垂直’體系就會卷土重來，民主進程和法治秩序就只能是一種空中樓閣，最多也不過是‘人治’臉上的一點好看的脂粉。”④馬長山：《法治進程中的“民間治理”——民間社會組織與法治秩序關系的研究》，法律出版社2006年版，第142頁。

浙江商會這種人格依附型社會資本所依托的信任網絡中形成的重復博弈關系盡管也會對潛在的不合作行為有一定的約束力，但是由于這只是一種非正式規則的約束，缺乏強制力。隨著行業規模的擴大，商會會員的增多，外部可及資源的增多，熟人之間的人際信任也會日益疏遠和松懈，非正式規則的約束力的限度會明顯顯現出來。因為非正式規則的有效性建立在一種“軟約束”基礎之上，這種“軟約束”并不帶有強制性，更主要的是，隨著商會的發展，原有的非正式規則對于各個會員企業尤其是會長和副會長這樣的精英會員企業對于商會組織所帶來的稀缺資源（如土地）的爭奪更不具有約束力。另外，隨著商會的發展，商會的功能也發生了重大改變，會員的維權、培訓等初始使命已經完成，他們的現代化服務等新需求需要商會提供更先進的服務平臺。對于大部分會員來說，新一輪的合作顯然更需要一種正式規則的制度援助，這種制度援助不僅在于它能越提供人們行動的預期以及人與人相互交往的規則，同時也能抑制機會主義和權力的泛濫。⑤楊光飛：《從“關系合約”到“制度化合作”：民間商會內部合作機制的演進路徑——以溫州商會為例》，《中國行政管理》2007年第8期。

三、制度嵌入：浙江商會社會資本轉型與治理網絡優化

浙江商會治理網絡仍在很大程度上受限于其現代社會資本的不充分發育，其內部社會資本和外部社會資本均停留在傳統人格依附型社會資本階段。從治理網絡平臺、治理主體權力結構與信任、合作關系等方面考察，當前浙江商會治理網絡的優化需要加快推進其社會資本的轉型，即從傳統封閉的人格依附型社會資本走向現代開放的制度嵌入型社會資本。在轉型的關鍵時期，一些浙江商會已開始尋求制度創新。溫州、寧波等地一些發展基礎較好的商會已著手完善選舉制度和決策制度，并先后制定了會長辦公會制度、理事會制度、辦公工作制度、財務管理制度以及人才管理制度等，努力實現工作制度化和管理規范化。雖然這些制度的制定和有效執行已使得浙江商會的治理網絡出現了優化趨勢，但遠未實現社會資本轉型與治理網絡優化的目標，努力的重點方向是：

1、夯實制度嵌入的基礎，構建各參與主體平等互動的治理網絡平臺

制度嵌入是指突破以往的人格化、封閉性、非均衡性的社會資本的局限，以法律法規等正式契約為主要規范，在浙江商會的信任關系網絡中嵌入現代制度系統，培育普遍性和開放性的現代社會資本。因此，嵌入指的是網絡中的嵌入，沒有一個完善且運作良好的網絡作依托，嵌入也就無從談起。構建治理網絡平臺應從以下三方面入手。

一是確立商會與政府、企業及其他民間組織等參與主體在網絡平臺中的平等地位，使社會資本作為區別于政府和市場的一種新的資源配置方式在凝聚和動員社會網絡資源方面發揮著獨特的作用，使新型的信任、互惠和合作關系成為這個網絡平臺的核心特征。

二是構建有利于實現民間商會自主治理的制度化的對話和溝通平臺，使浙江商會、地方政府和其他治理主體都能通過這個正式渠道進行平等協商，使包括浙江商會在內的代表各個利益群體的民間組織均能通過協商式民主表達自身的利益訴求，使各種形式的新型社會資本能在平等參與和協商過程中被創造出來，“只有創造出一個各種主體進行平等對話和接觸的言語實踐和非言語實踐的場域，使用各種方式，通過各種渠道聯結起來，社會才可能不斷創造出新型的社會資本，才可能突破傳統社會資本的限制”。①張其仔：《社會資本論》，社會科學文獻出版社2002年版，第333頁。

三是構建浙江商會和地方政府之間的“合作伙伴關系”。“合作伙伴關系的含義就是政府和社團都可以自由選擇是否與對方合作，合作的方式建立在雙方共同許可之下”。②王名、劉國翰、何建宇：《中國的社團改革——從政府選擇到社會選擇》，社會科學文獻出版社2001年版，第130頁。這種合作伙伴關系是當政府和非政府組織目標相同時，所形成的信息共享，并在共同提供公共服務的過程中，既相互獨立，又相互協作，彼此信任，起到相互補充作用。伙伴關系打破了合作雙方中一方對另一方的命令或是指揮、指導，打破了基于縱向層級以及合法性權威基礎上的合作支配，而形成了一種組織資源流動與共享的網絡式結構。③王冬芳：《非政府組織與政府的合作機制：公共危機的應對之道》，中國社會出版社2009年版，第47頁。合作伙伴關系中政府可以作為主導組織，但不是對商會的支配和指揮，與“合作關系”相比更強調二者之間的平等互動和合作的自由選擇。合作伙伴關系是浙江商會治理最深厚的社會資本土壤。

2、強化制度嵌入的核心，促進內部制度嵌入與外部制度嵌入的聯動

從制度變遷角度看，浙江商會的生成，既是浙江商人出于自身的利益需求自發倡導組織實施的結果和需求誘致型制度變遷的產物，又是地方政府公共管理體制改革的結果和政府供給主導型制度變遷的產物。④孫壯珍：《異地溫州商會的生成機制——基于制度變遷理論的分析》，《商場現代化》2008年第2期。浙江商會治理網絡優化必須堅持內部制度嵌入和外部制度嵌入的聯動。內部制度嵌入是指商會內部運作的規范化和制度化，具體包括：健全商會的民主管理制度，建立民主決策機制，避免對商會精英的過度依賴；創新人力資源管理制度，充分“激活”理事會的決策和治理職能，通過有效激勵建立一支專業化人才隊伍，發揮人力資本對社會資本的支撐作用；優化商會的財務管理制度，尤其是會計制度體系；建立內部自律和外部監督相結合的監督體系，通過自律和行業約束來贏得政府、社會和成員的認可和支持，通過外部監督體系的完善來構筑立體監督網絡，不斷充實商會的“合法性”基礎。外部制度嵌入的關鍵是商會與政府之間關系的制度化。美國結構主義交換大師布勞認為，制度化的核心是在共享的中介價值觀基礎上提出一套涉及各具體交換關系的、穩定的和普遍的規范，這些規范調整各種社會單位中間接和復雜的交換關系模式。這種“穩定而具有普遍性的規范”主要來自于政府：政府系統要實現制度化運作，不斷推進有限政府、法治政府和信用政府建設，加快政府權力從社會和市場領域退出的進程；地方政府應切實加強對民間商會的政策支持和制度供給；立法機構應加快研究制定適應中國經濟社會發展需要的《商會法》或《行業協會法》，明確界定政府和民間商會之間的權力和職能邊界，從法律上壓縮私人關系運作的空間，為商會的自主治理提供法律保障；政府和社會應加大對弱勢的、草根的民間組織的支持力度，防止民間組織之間的不公平競爭以及以強欺弱現象的發生。

3、突破制度嵌入的難點，推動傳統社會資本與現代社會資本的融合

過分強調現代社會資本的重要性而忽視傳統社會資本的作用，是目前浙江商會治理研究中比較常見的誤區。制度嵌入并非是要完全拋棄傳統社會資本，相反，傳統的人格依附型的關系網絡仍是現代社會資本建立的基礎，浙江商會所擁有的人情化的關系網絡是其生成和持續發展的土壤。正如美國社會學家科爾曼所說，由于現代社會資本的諸多固有缺陷，其永遠無法完全取代傳統社會資本。因此，制度嵌入是對傳統社會資本的繼承，一方面要對商會的傳統社會關系網絡進行改造，挖掘人情化網絡中的積極成分，充分發揮“熟人社會”中的組織資源和文化傳統對人際互動各方的信任和互惠所起的支持和保障功能，將人際互動中的道德情感和倫理習俗對互動各方的監督和約束作為商會治理網絡優化的重要手段；另一方面要積極促進傳統社會資本和現代社會資本在商會治理過程中的融合，逐步實現以人格依附為基礎的“關系”治理和以制度嵌入為基礎的“契約”治理的有機結合。

四、結論與討論

以上分析表明，浙江商會發展中的社會資本與治理網絡之間具有內在的契合性，浙江商會治理網絡優化的過程也是其社會資本轉型的過程。人格依附是浙江商會成長期社會資本的主要形態，最終造成了目前的治理困局。實現浙江商會治理網絡優化的關鍵是構建制度嵌入型社會資本。自民間組織在我國興起以來，其治理研究一直是社會學、經濟學和政治學等學科關注的熱點，且研究視角呈現多元化發展態勢。本文從社會資本轉型視角分析浙江商會治理，相較于其他研究而言，主要創新之處在于重點分析了浙江商會治理網絡的演變，強調網絡平臺的構建以及現代制度化網絡與傳統人情化網絡的融合。深入考察民間組織發展中的社會資本轉型與治理網絡優化問題，需要進一步探討以下問題：一是如何借助于定量研究和模型研究，在對社會資本進行量化測量的基礎上考察民間組織的發展狀態和治理路徑?二是如何建立健全民間組織協商網絡，包括民間組織之間的協商網絡以及民間組織與政府、社會的三維協商網絡?三是如何將民間組織納入公共服務體系建設，通過制度建設和綜合性政策體系，把民間組織培育為公共服務提供的重要主體?四是如何在評估民間組織治理績效的基礎上，對民間組織進行有效監督和激勵?□