中國無居民海島開發的歷史進程與趨勢研究

王 琪，許文燕

（中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100）

1 前 言

1.1 研究背景

2009年《中華人民共和國海島保護法》頒布實施，提出了“科學規劃、保護優先、合理開發、永續利用”的原則，為海洋經濟的發展提供了國家層面的法律保障，并確立了無居民海島的開發秩序，引導其向規劃先行、生態優先的合理模式發展。在此影響下，我國于2011年4月公布了首批可開發無居民海島名錄，引起了社會廣泛關注，許多民間資本紛紛涌向這176個無居民海島。由于是第一次公布，因而諸多投資者和公眾都以為這是我國無居民海島開發的起始點。其實不然，經研究考證，我國開發無居民海島的歷史最早可追溯到新石器時代，在這幾千年的發展過程中，我國無居民海島開發活動在對象、主體、方式等各方面都在不斷變化演進。

縱觀目前的理論成果，我國學者多以20世紀90年代后期為研究起點，對無居民海島的研究多集中于海島價值、開發現狀、完善對策等方面，甚少提及無居民海島開發歷史，也未站在歷史的角度審視我國目前的開發狀態，很難對未來發展方向做出準確預測。這導致我國現代開發研究脫離歷史實際，忽視生產力、政治環境、社會文化等各方面的影響。為此，我們需要對幾千年來的開發歷史進行分析，找出不同時代中我國無居民海島開發的特征。

本文立足于系統性與整體性角度，對無居民海島開發的歷史內涵予以界定，按照時間順序，結合各時代環境和海島特性，重新梳理我國無居民海島的開發進程，找出其管理主體、開發方式、機構設置的演變過程，從歷史沿革中找到政府職能轉變的痕跡和現存管理問題的淵源，為現代無居民海島的開發與管理創新提供經驗借鑒，也為新公布的176個可開發無居民海島的有效利用提供有益啟示，推動我國海洋戰略的實施。

1.2 相關概念界定

人類歷史是由具體的社會實踐所構成的，研究不同歷史時期的無居民海島開發行為，對于促進我國海洋事業的發展具有重要意義。但科學的研究是建立在明晰的概念基礎上的，研究無居民海島開發進程必須首先明確何為“無居民海島開發”，否則無法將其與其他人類活動區別開來，更談不上歷史梳理的準確性和有效性。目前對“無居民海島”已有法學定義，但未將其置于歷史范疇；“無居民海島開發”這一概念則一直處于模糊狀態，從未提及其內涵。因而需要從歷史角度，對無居民海島的基本劃分依據——有無居民戶籍，進行深入研究，認識其屬性特征。在此基礎上，對“無居民海島開發”的外延進行界定，明確歷史上哪些人類活動屬于開發行為。

1.2.1 無居民海島

根據我國2009年頒布的《中華人民共和國海島保護法》中的定義，無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。此法中的“海島”是指四面環海水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域。

因此，我國無居民海島開發的對象包括國家管轄海域中所有在正常情況下永久位于高潮水位之上的島、礁、灘，分為沿岸島、近岸島和遠岸島三類。同時，根據此定義可見，有無“戶籍”是我國劃分有居民海島和無居民海島的基本依據，而我國戶籍制度初見端倪于夏商時期，始建于春秋、戰國之交，在這幾千年的戶籍改革中，我國人口不斷流動，其戶籍地也隨之由中原向沿海地區，乃至無人海島拓展，因而“無居民海島”是一個動態的歷史概念，是隨戶籍變化而改變的，一旦有戶籍登記，它便成為了有居民海島。

1.2.2 無居民海島開發

開發，根據《現代漢語詞典》中的定義為：以荒地、礦山、森林、水力等自然資源為對象進行勞動，以達到利用的目的[1]。因而，無居民海島開發是指單位或個人以國家管轄范圍內的無居民海島及其周圍海域為對象，通過一定的手段進行投資、使用、勞動以產生成果、取得收益的活動。

無居民海島開發的具體內涵分為廣義和狹義兩種，廣義是指一切使用無居民海島及其資源的行為，包括國防用島、公務用島、教學科研用島、防災減災用島、基礎測繪和氣象觀測用島等公益性行為，以及旅游娛樂、交通運輸、工業、倉儲、農林牧業、漁業等經營性行為。當然，我國古代人民借船舶、舟楫等交通工具，遷徙、登陸到無居民海島上進行的漁獵、拾貝、曬鹽、航海中轉等原始利用行為也屬于廣義的無居民海島開發。狹義的無居民海島開發專指經營性行為，它是以進行商業性生產為前提的用島活動，包括古代的漁鹽交換、海上貿易和現代的旅游、工業開采、空間倉儲等各種以盈利為目的的使用行為，而將其所排除的科研、教育、監測等非經營性行為歸為無居民海島利用。

本文采用廣義的無居民海島開發概念，涵蓋范圍較廣，以便將歷史進程中的諸多標志性事件納入其中，用歷史主線予以連結，了解不同時代下我國無居民海島開發活動的特征，總結出無居民海島開發的歷史趨勢。

2 我國無居民海島開發的歷史進程

由以上的概念界定可以看出，我國廣義的無居民海島開發行為既可遠溯及最原始的貝類采拾和漁獵行為，也涵蓋了現代的生態旅游、空間倉儲、助航導航等，可謂內容繁多、歷史悠久。因而按照時間順序和發展特征，可將無居民海島開發進程分為古代（新石器時代至清朝末年）、近現代（1848年至1949年）、當代（1949年至今）三個階段，對每個階段的開發內容分別予以梳理。

2.1 古代無居民海島開發（新石器時代至清朝末年）

我國古代無居民海島開發以貝類采拾和漁業捕撈為主，其中海島漁業資源的開發占主導地位，它是在貝類采拾的實踐中萌芽和發展起來的。

新石器時代的貝類采拾，掀開了我國無居民海島開發的第一頁。據記載，新石器時代早期，由于人類生產能力極低，食物稀少，居住于沿海地區的原始人，主要靠采拾沿岸灘涂及陸連島上豐富的貝類為食。經考古證明，我國北起遼寧、南至海南沿海地帶的貝丘遺址就是當時留下來的貝殼堆，在這些沿海地帶中發現貝丘遺址最多的當推遼東半島、長山群島、山東半島及廟島群島等海島，這是我國無居民海島開發的最早例證。那些不計其數的貝丘人，是第一批意識到無居民海島價值并將其為己所用的人。而且，當時已出現最原始的航海工具——舟楫，據《周易》中記載：“伏羲氏刳木為舟，剡本為楫，舟楫之利，以濟不通，致遠天下”[2]。同時，伏羲還結繩為網，教會了人們最原始的漁獵方法，“舟楫之利”將“漁獵之法”通過部落遷徙不斷向沿海擴展，使人類活動范圍延伸至極少數沿岸無居民海島。據考證，早在6 000年前，我國長海縣就有人在島上漁獵耕耘，繁衍生息。

隨著生產工具的改進和人類需求的逐步增加，無居民海島的漁業捕撈技術不斷發展。夏商時期，我國跨入青銅器時代，漁具也由骨制發展至銅制，河南偃師二里頭出土的3 500年前的銅魚鉤，結實銳利，鉤形可隨意制作，其功能明顯優于骨制釣鉤。同時，漁船也迅速發展，舟楫被廣泛運用到陸海交通和捕魚活動中，周武王時期還設有“蒼兕”一職，專門負責管理舟楫事務，《尚書·說命上》中記載“王置諸其左右，命之曰：若濟巨川，用汝作舟楫”。漁具、漁船的進步，將無居民海島開發對象不斷拓展，所開發的陸連島嶼數量逐漸增多，島上資源也開始受到重視。在商周時期，一些無居民海島被作為屬地分封給諸侯開發管理，沿海島嶼上采集而來的海產品也成為諸侯向中原進貢的主要物品之一。

到春秋戰國時期，對無居民海島的開發更成為了諸侯國的主要經濟活動，魚類捕撈向離岸無居民海島發展，從而結束了只局限在陸連海島區域開發的歷史。據《管子·禁藏篇》中記載“漁人之入海，海深萬仞，就彼逆流，乘危百里，宿夜不出者，利在水也”，當時許多致力于發展漁業的無居民海島，后來都成為了富庶之地并開始有常住居民，例如春秋時期的舟山群島就因此被越國首設為“甬東”。“瀝心于山海而國家富”，春秋戰國時的燕、楚、越等諸侯國，都十分重視無居民海島開發，欲借此富國強兵，在這些諸侯國中數齊國海洋事業發展最為迅猛。地處今日山東沿海的齊國，具有豐富的無居民海島資源，而且善于開發和利用，尤其是管仲桓公時代，把齊國稱為“海王之國”，意為海洋大國，頒布了“官山海”的開發政策，由諸侯統一組織開發無居民海島資源，使齊國“通色鹽之利，國以殷富，士氣騰滿，日益富強”[3]。

及至秦漢，我國的航海技術已較為成熟，所開發海島越來越遠，同時由于封建國家體系的出現，無居民海島開發上升到國家層面，采取政府主導的方式進行。秦始皇時期曾派徐福東渡，出尋“蓬萊”、“瀛州”和“方丈”三神山，由國家之力探尋無居民海島，并親臨過芝罘島、養馬島、齋堂島、秦山島等無居民海島；漢武帝時，為獲取無居民海島上的漁鹽之利，實行鹽鐵官營，由政府專設官員對無居民海島的資源進行開采、控制。其后，為適應封建中央集權的需要，對無居民海島開發進行管理的行政機構雛形開始出現。隋朝時，設置三省六部中的水部司掌舟津、漁業、漕運，九寺五監中的都水監掌川澤津梁之政令[4]，這兩者都是當時海島開發管理的機構，看似職掌有重復之處，實則不然，因為六部是負責行政，九寺五監負責具體事務，是“尚書制段，諸卿奉成”的海島行政管理體系，九寺五監接受六部的指導。經歷隋末農民大起義之后建立的唐王朝，在唐高宗時疆域“地東極海”，勢力范圍已經東至日本海，開始運用戶籍制度將無居民海島納入地方管轄區域。唐朝時曾實行“徙閩民于合州”（即雷州半島）等方式，將諸多子民向無居民海島遷移定居，然后由中央政權進行建制，將無居民海島劃分為州縣。例如公元738年，在浙東沿海設立翁山縣，下轄富都、安期、蓬萊三鄉，這也是舟山群島第一次建立縣治[5]。唐宋兩代，因倡行海運、開放門戶，成為我國古代海運及海上貿易最發達的時期之一，無居民海島的航運中轉功能得到大幅度開發，并使許多較遠的沿岸島出現了人類活動的跡象。

元朝時的無居民海島開發除延續唐宋時的海運貿易之外，還帶有明顯的軍民共治色彩，朝廷在沿海包括海島地區設立衛所，由軍民共同開發無居民海島，并由衛所對開發活動進行管理。明朝時由于行業的增多和所管事務的增加，設立四司分管政治經濟，其中的虞衡司典山澤采捕、陶冶之事，都水司典川澤、陂池、橋道、舟車、織造、券契、衡量之事[4]，兩司共同管理無居民海島漁獵、開發事宜，此種設置近似于隋朝時的兩部門分管制，但又有所區別，隋朝時是上下兩級管理，而這里是平行兩司共治。明朝永樂年間，鄭和下西洋，將開發范圍推至更遠的南海群島，通過其隨員所著的《星槎星覽》、《瀛涯勝覽》、《西洋番國志》以及《鄭和航海圖》可見，它們對西沙、南沙群島的海域、島礁分布及地理特征作了詳細描述，為南海無居民海島的漁業開發以及后來的“下南洋”歷史遷移提供了重要依據。明朝末年，由于受東南倭患、海盜等海疆問題影響，無居民海島開發活動逐步受限。清朝統治者入主中原后，“清承明制”，傾力關注廣袤的陸域疆土，而非波濤洶涌的東南海疆，呈現濃重的“重陸輕海”思想。為與隔海相望的鄭成功集團相抗衡，清王朝以海洋防御為基本政策取向，先后厲行“禁海”、“遷界”措施，試圖以此斷絕其經濟來源。順治十三年（1656年），清廷公開頒布《申嚴海禁敕諭》，敕諭沿海各省督撫及文武各官“嚴禁商民船只私自出海。有將一切糧食、貨物等項與逆賊（指鄭氏集團）貿易者……即將貿易之人，不論官民俱行奏聞處斬，貨物人官”，阻塞了無居民海島與大陸的貨物交易，使許多海島失去陸域依靠。順治十八年（1661年）鄭成功占據臺灣后，清廷又頒布“遷界”令：“遷沿海居民，以垣為界，三十里以外，悉墟其地”[6]。受此政令影響，康熙年間我國先后三次大規模遷界移民，范圍遍及山東、江蘇、浙江、福建、廣東五省沿海，使部分已開發無居民海島再度成為荒島，開發進程基本中斷。

2.2 近現代無居民海島開發（1840年至1949年）

遷界、禁海讓我國付出了沉重的歷史代價，海洋事業出現停滯甚至倒退，國力日漸衰弱，最終被帝國主義的“堅船利炮”驚醒。1840年，鴉片戰爭爆發，叩開了清政府閉關鎖國的大門，從此中國陷入了近百年的動蕩中，無居民海島權益不斷受到侵犯。在近代諸多不平等條約中涉及無居民海島的有：《中英南京條約》中割讓香港本島及其所屬的部分無居民海島；《中俄北京條約》割讓烏蘇里江以東包括庫頁島在內約40萬km2領土；中日《馬關條約》將遼東半島、臺灣全島及其附屬島嶼、澎湖列島割讓給日本，通過《中德膠澳租界條約》德國搶占膠州灣，劃山東為勢力范圍；《中法廣州灣租借條約》使法國強租廣州灣，包括麻斜、坡頭、特呈島、南三島和海頭、赤坎、東頭山島、東海島，并在硇洲島設置淡水區、建造燈塔；中日“二十一條”規定：所有中國沿海港灣及島嶼，概不讓與或租與（日本以外的）他國。這一系列喪權辱國的條約，不僅使我國失去了無居民海島開發的自主權，甚至喪失了大片海洋國土。同時，由于清末各派政治勢力輪流上臺，忙于爭權奪利，無心進行政務調整，無居民海島基本只處于權屬管轄階段，只有少量民間開發行為。1868年《中國海指南》記載了我國漁民在南沙群島的一些開發活動，鄭和群礁有“海南漁民，以捕取海參，貝殼為活，各島都有其足跡，亦有久居礁間者，海南每歲有小船駛往島上。攜米糧及其他必需品，與漁民交換參貝。船于每年十二月或一月離海南，至第一次西南風起時返”[7]。民國建立以后，我國的海外遠洋航運雖仍然處于外國勢力的控制之下，但是由于強加于民間航運業的封建束縛有所削弱，同時一戰期間，西方列強忙于在歐洲爭奪，暫時放松了對中國的侵略，為我國近代無居民海島開發提供了一個空前有利的環境和條件[8]。在民族資本和海外華僑的推動下，海外航線不斷增多，無居民海島資源逐步得到恢復利用。日本《海南群島概況》記載，中業島有漁民“栽種之甘薯”，“昔日有中華民國漁民居住于此島，并種植椰子、木瓜、番薯和蔬菜等”，這說明已有部分漁民開始回到無居民海島進行栽種養殖了。當時的臨時政權也曾為引導這些開發活動，設置相應部門進行管理，例如南京臨時政府時的實業部就負責管理漁林牧獵事務，北洋政府時期也曾立工商部掌管漁業、農業、水利、牧業、工務。由于時局特殊，為保障無居民海島開發的安全性，當局也投入了一定的人力維持海上治安。以浙江為例，民國24年（1935年），國民政府在浙江建立由省政府所轄的“浙江省漁業管理委員會”，下設寧波、臺州、溫州等地區漁業警察局，負責浙江沿海島嶼管理[9]。其后抗日戰爭爆發，由于日軍侵略我國，人心恐慌，社會混亂，海上盜匪橫行，無居民海島開發活動被迫中止。抗戰勝利后，國民黨在1946年政治協商會議中對“黨政府系統”進行改組，仿照美國行政院體制，設立涉及海島開發的農林部、交通部以及資源委員會。然而，在帝國主義壓迫和國民黨政府的腐敗統治下，我國無居民海島開發一直難以得到真正的發展，也從未建立專門的海洋或海島管理機構。

2.3 當代無居民海島開發（1949年至今）

1949年建國后，我國仍處于帝國主義和反動勢力的包圍、封鎖之中，臺灣的國民黨當局又叫囂要“反攻大陸”，因而從解放初期到20世紀70年代，我國無居民海島的開發重點一直放在海防建設上，以軍事利用為主。采用封閉或半封閉式的基本開發模式，不對外開放，而是以岸為依托，由軍民共同將許多具有重要軍事價值的無居民海島開發成為“不沉的航空母艦”。如當時建設的長山群島、廟島群島、舟山群島、萬山群島、南海諸島以及其他一些無居民海島，如今已是各種不同級別的陸軍要塞、海軍基地、水警區、巡防區、觀通站、導航臺站、指揮哨所等。無居民海島海防建設結束了自鴉片戰爭以來，我國有島無守、有海難防的恥辱歷史。

但在這二三十年中，我國眾多無居民海島里只有少數近岸島和具有特殊價值的海島得到了開發利用，而另外一些資源較為豐富的島嶼則長期處于“誰占有、誰開發、誰使用”的混亂狀態。改革開放以來，伴隨著東部沿海地區對外開放的深入，國家開始重視無居民海島的經濟建設，黨中央多位領導人先后視察海島開發工作，并由國家經委發布了“關于進一步開發建設海島的意見”。1988年，由國家科委、國家計委、國家海洋局、農業部、總參謀部共同組成全國海島資源綜合調查領導小組，對我國管轄范圍內所有海島的環境要素、自然資源以及開發狀況等做全方位調查。此項調查為期8年，于1996年出版了《全國海島資源綜合調查報告》，為后續無居民海島開發奠定了堅實的基礎。20世紀90年代，在全國海島資源調查后期，國家確定了山東省長島、浙江省舟山六橫島、福建省海壇島、遼寧省長海、廣東省南澳島、廣西壯族自治區潿洲島等6個國家級開發試驗區，1999年，國家海洋局又分批建立了11個海島管理試驗點[10]。這些試驗區的建立，標志著我國無居民海島開發的全面起步，民間開發活動隨之產生。從1996年浙江普陀的蓮花島整體出售以來，我國已先后產生了數十位“島主”，深圳三門島、溫州竹嶼島、茂名放雞島等諸多無居民海島都采用出租或者合作開發的模式引入私人資本。但經營效果不佳，只有放雞島等少數獲得了成功，其他都在勉強運轉或已虧本退出，甚至有人說開發海島是一項“靠信仰吃飯”的理想主義行為，這也說明了我國當時私人開發無居民海島的困境。

2003年《無居民海島保護與利用管理規定》的出臺，首次明確提出“國家鼓勵無居民海島的合理開發利用和保護”，使無居民海島開發活動得到法律允許和規范。隨后頒布的《中華人民共和國海島保護法》則從綜合管理與保護的角度，確立了海島開發的合法程序，使其由無序走向有序。2011年4月12日，國家海洋局公布了我國第一批176個可開發無居民海島名錄，各島用途涉及旅游娛樂、交通運輸、漁業、工業、農林牧業、倉儲、可再生能源建設、公共服務、城鄉建設等多個領域，名錄一經公布，立刻引起了全社會的關注。為引導后續而來的開發熱潮，達到規劃開發的目的，國家還在此之前和之后頒布了一系列與之配套的文件，如《無居民海島使用申請審批試行辦法》、《無居民海島使用金征收使用管理辦法》、《無居民海島開發利用具體方案編制方法》等，用以規范無居民海島的開發行為，保障私人開發者的合法權益和海島的可持續發展。2011年6月10日，《南澳縣鳳嶼保護和利用規劃》在汕頭市通過了專家組評審，成為國家公布的首批可開發無居民海島名錄中第一個通過規劃審批的單島[11]，這也表明了我國現代無居民海島開發的逐漸興起。

與無居民海島開發實踐相伴隨的是我國無居民海島管理機構的變化。自1964年國家海洋局成立以來，無居民海島開發管理不斷受到重視，2008年國務院的“三定”職責中，明確賦予國家海洋局“承擔海島生態和無居民海島合法使用的責任”，并將海域管理司更名為海域和海島管理司，負責無居民海島開發中的保護與管理等工作。2010年，國家海洋局印發《關于加強海島管理組織機構建設的通知》，正式成立海島管理辦公室，下設海島綜合處、保護處和使用處。同時，國家海洋局還先后成立了國家海島開發與管理研究中心、國家海島規劃與保護研究中心和國家海島與海岸帶發展研究中心三個海島管理技術支撐單位。另外，國家海洋信息中心和國家海洋技術中心也分別成立了獨立的海島研究室[12]。在我國無居民海島開發中，各管理機構的具體職能分配為：由海洋主管部門受理使用申請，由省級以上人民政府或國務院批準。經批準后，由省級海洋主管部門或國家海洋局負責下發批準通知書、征收無居民海島使用金、辦理無居民海島使用權登記和頒布無居民海島使用權證書。在申請中還需將無居民海島開發利用具體方案委托給有資質的單位編制，資質單位由國家海洋局認定。這些機構的設置和職能的演變，說明我國無居民海島開發正在走向市場化、規范化、合理化，管理方式也在逐步創新。

3 我國無居民海島開發的趨勢

從上述開發進程可見，從新石器時代至今的6 000多年開發歷程中，我國無居民海島開發活動是隨著歷史環境的變化和生產力的提高而不斷發展，并呈現了一系列的歷史規律和趨勢，通過總結可以發現主要表現為以下三個方面。

3.1 開發對象的擴展

無居民海島作為人類開發的對象，其范圍是與人類生產力水平密切相關的，經過6 000多年的歷史開墾，我國無居民海島開發對象從陸連島到沿岸島，再到近岸島，甚至向遠岸島逐漸拓展，開發島嶼數量也在不斷增多。

新石器時代，由于人類自身能力有限，只能在沿海灘涂或經由陸連帶步行至少數陸連島上采集貝類，供食物能量攝取，以維序生存。后由于銅器、鐵器的出現，尤其是商周時舟楫之術及漁具的改進，各沿海諸侯國逐漸開始向離岸無居民海島探索，部分漁民到達少數沿岸無居民海島進行漁獵捕撈生產。春秋至秦漢時期，國家雛形初步建立，開始傾國家之力、以政令之法向山東、浙江等地的許多沿岸無居民海島進發，謀海濟國。隋唐宋元四朝，我國疆域不斷向沿海拓寬，中原農耕文化與海洋文化開始接觸、融合，亞洲各國海上貿易活動頻繁，我國居民開始向少數近岸無居民海島遷徙。明清兩朝，我國部分遠岸無居民海島被發現，但由于受閉關鎖國政策影響，無居民海島開發范圍未曾擴大，甚至一度向近岸縮小。1840年至1949年這百年動蕩中，國家無力關注無居民海島，因而開發進程基本處于停滯階段，未有所突破。直至1949年建國后，近岸、遠岸無居民海島的軍事價值得到發掘，但海島開發對象仍處于點狀分布。20世紀90年代后期海島開發試驗區的建立，使開發對象由點向面聚攏。21世紀以來，隨著各項無居民海島開發法規條例的頒布，我國無居民海島開發呈現“星星之火，可以燎原”之勢，尤其是浙東沿海、廣州灣地區，大批地方政府、私人和單位開始對無居民海島進行“島群開發”，規模化利用水平提高，許多遠岸無居民海島被逐步運用于倉儲、能源開采基地等。

總體來說，原始社會至封建王朝中期，無居民海島開發對象受生產力水平制約，主要集中于陸連島和少數近岸島；從明朝末期到民國政府時期，我國無居民海島開發的對象一直受政治影響而波動，雖已意識到部分遠岸島的價值，但開發范圍仍局限于近岸島；建國后，尤其是改革開放以來，我國無居民海島開發對象已由近岸島延伸至遠岸島，且大多數沿岸、近岸無居民海島都已受到不同程度的重視、規劃和開發。

3.2 開發主體的轉變

開發者是無居民海島開發的實踐者和拓展者，從無居民海島幾千年的歷程中可以看出，我國無居民海島開發主體經歷了從個人到國家，再由國家到多元主體的轉變過程。

原始社會時期的貝類采拾以及夏商周時期的漁獵耕耘都是個人自發行為，因而一般都是沿海居民根據個人社會分工，制作生產工具，出海至島上進行開發。從戰國時期到各封建王朝，各諸侯王意識到了無居民海島資源對于本屬地及整個國家的重要價值，以分封王國或者國家政權的名義，組織民眾進行開采利用，如官山海、鹽鐵專賣等。為加強中央集權，維持對無居民海島的控制權，各朝還設置相應的行政管理部門，如水部司、都水監等掌管川澤之事，另徙民于島、設戶籍、建縣制，增加無居民海島開發力量，運用軍民共治之法寓開發管理于一體。近代因帝國主義侵略、內戰連綿，政府對無居民海島開發的主導行為有所略怠，民間開發行為有所恢復，但終因時局動蕩無法發展。

建國后至20世紀70年代，我國無居民海島開發仍以政府為主，投入大量人力、物力建設海島防線，民間雖有采石、挖沙、季節性捕魚等活動，但都處于無序狀態，大多未經法律承認或許可。20世紀90年代以后，為適應改革開發的要求，通過沿海島嶼連接世界市場，國家逐步放寬無居民海島開發限制，并相繼頒布了《無居民海島保護與利用管理規定》、《中華人民共和國海島保護法》、《無居民海島使用申請審批試行辦法》等政策法規以及首批可開發無居民海島名錄。民間資本不斷涌向無居民海島，出現了許多“島主”，開發主體轉變為個人或單位，政府逐漸退出直接開發者行列，政府職能轉變到制度、規則的制定者和監督者上來。

開發主體由個人變為政府，再由政府轉向多元主體，既反映了社會、經濟、政治環境變化對無居民海島開發行為的歷史影響，也說明了我國無居民海島開發市場的逐步成熟。

3.3 開發方式的提升

無居民海島的具體開發方式也隨著時代而變遷，從拾貝、漁獵、曬鹽，到采礦、移民開墾、航運交通，再向駐防、工業、空間倉儲、旅游、科研、公共基礎建設等轉化，凸顯了人類開發技術的提升。

原始社會時期，人類只能徒手采拾，或用石器進行初級漁獵。春秋戰國時期，開始廣泛利用無居民海島灘涂進行曬鹽，并利用鐵制、銅制漁具進行捕撈，還出現了征收賦稅的情況。封建王朝時期，部分適宜人類居住的無居民海島出現季節性居民，他們通常以漁業生產為生，因而無居民海島周圍海域漁業養殖逐步發展，同時島上豐富的礦石資源開始被大批量運用于民房、宮殿、工事建設。當時，還將扇貝、鮑魚、珍珠等海產品及寶石作為珍貴的貢品敬獻于君王。唐宋時期以及明永樂年間，中外交流頻繁，無居民海島成為了海上航運、貿易的中轉站，部分港口出現了“黃田港北水如天，萬里風檣看賈船”的繁華景象。明清時期，因為倭患頻發及與臺灣鄭氏家族的對抗，無居民海島經濟功能萎縮，轉向軍事駐防或荒廢狀態。近代時期無居民海島開發技術無所提高，例如無居民海島漁業方面的許多漁船仍為舊式木帆船，直至抗日戰爭前才出現了機輪捕撈。

新中國建立初期也仍以海防建設為主，但無居民海島開發技術有了很大提高，各類導航、信息技術廣泛用于開發過程，設置了許多航標、燈塔和領海基點。20世紀90年代以來，無居民海島開發方式趨向多元化，海島價值被充分發掘，一是漁業資源開發，如浙江象山縣的菜花島的種養殖開發、西霍山島的漲網作業以及長涂東部海島的深水垂釣作業等；二是工業開發，如南沙群島的石油開采；三是空間倉儲，如西沙的永興島現已經成為我國漁民出海捕魚的中轉站及大型航運、空運的聯結點，再如惠州純洲島因其東南兩側水深條件好、西鄰惠州灣荃灣港區、北面通過跨海大橋與大亞灣石化工業區連成一片，即將開發成一個世界級的石油化工產品倉儲工業區；四是公共基礎設施開發，如浙江岱山的龜山水道潮流能開發、部分無居民海島的潮汐能、風能發電；五是生態旅游，例如廈門在火燒嶼上利用海滄大橋橋墩興建青少年科技博物館，并以島上地質學資源為基礎，發展地質觀光旅游項目。這些方式的轉變，反映了我國對無居民海島價值的不斷挖掘，也表明我國無居民海島正在向全面開發、可持續發展方向提升。

4 政策建議

從新石器時代到21世紀，我國無居民海島開發經歷了6 000多年的風雨歷程，其開發對象、開發主體、開發方式都隨著生產力的提高和政治社會環境的變化而發展，目前我國對無居民海島越來越重視，其開發利用已關系到我國海洋戰略的實現和綜合國力的提升。但從開發現狀來看，我國無居民海島還存在著諸多問題，如開發層次偏低、生態破壞嚴重，需要我們借鑒歷史的經驗，結合無居民海島特殊屬性，不斷進行完善，以促進無居民海島的有序、合理、有效開發。

4.1 加強政策支持

從我國春秋戰國以來的開發歷史可見，無居民海島的開發對一個國家的興衰有重要關系，“向海而興，背海而衰。禁海幾亡，開海則強”。新中國成立之初，也有過無居民海島開發的嘗試，如當時在浙江溫州市，200多名墾荒隊員組成的“大陳島溫州青年志愿墾荒隊”，來到被國民黨軍隊劫掠一空的大陳島重建家園，并開發了周圍無居民海島，但由于投資太大、困難重重、收益微薄而被迫停滯，當年墾荒隊員開發的羊歧島、竹嶼島等如今依然是荒島[7]。無居民海島自然條件差且無基礎設施，投入成本較高，單靠民力開發確實難以長久維系，因而需要政府保持長期有效的介入，積極進行政策扶持，維護開發者利益，保障國有資源的有效利用。

4.2 促進技術革新

無居民海島開發史反映了人類生產力的發展史，科學技術作為第一生產力，對開發層次的提高，具有重要作用。從石器到鐵器，再到青銅器、造船術，我國無居民海島開發范圍一直在隨著技術的革新而拓展。針對我國目前無居民海島開發的狀況來看，應當加強生態、信息、工程建設等方面的技術創新。運用生態學合理制定無居民海島開發與保護規劃，維持海島開發與海島生態間的平衡調節能力，做到“生態優先”；發展海島信息技術，了解我國各海域的無居民海島分布、地質地貌、人類活動、氣象災害等信息，服務于海島開發；在工程建設中，考慮無居民海島自然屬性及開發項目需要，可采取“島群”開發的方式，克服無居民海島自身封閉、狹小的限制，發揮腹地支撐作用和規模化整體效應。

4.3 進一步完善組織管理

隋唐時三省六部和九寺五監共同管理的方式，看似職責交叉，實則不然，前者負責規劃制定，后者具體行政，分工悄然。我國現在應認識到無居民海島不同于有居民海島的開發特點，“因島制宜”，進行實質性監督、授權，充分調動開發者的積極性。

以史為鏡，通過對我國無居民海島開發的歷史經驗進行回顧并運用于現代管理中，可以探尋政府海島管理的正確定位，促進我國無居民海島的合理、有效開發，推動我國海洋事業的發展。

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