教育產權理論對民辦高校運作的啟示

湯保梅

(黃河科技學院校長辦公室，鄭州450063)

一、相關概念的界定

對于教育產權的界定，不同研究角度的描述是各有側重的。法學意義上的教育產權有廣義和狹義之分，狹義的教育產權即學校產權。學校產權是在國家教育方針指導下，學校為履行教育職能而形成的一種財產權利。它經由國家法律所認可，具有法律的權威性和強制性，是依法確立并受法律保護的權利。［1］經濟學視角下，對教育產權的普遍理解是:教育產權就是擁有已舉辦的教育機構財產的權利，即人們圍繞特定的教育財產而結成的權利關系;［2］經濟學意義上的教育產權可定義為教育產業的參與者對稀缺的教育資源及其經營收益各自享有的包括物權和人身權在內的排他性權利集合;［3］教育產權是參與教育活動的組織和個人圍繞教育財產而形成的一組權利關系。［4］

就經濟層面而言，教育是建立在公共經濟基礎(不是公有經濟，公有經濟是公共經濟的重要組成部分)之上的一項社會事業的系統工程。以公共經濟為基礎、多種經濟成分混合而成，是教育經濟的一個顯著特點。公共經濟學理論認為，產權源于稀缺性，沒有稀缺性就沒有產權。產權是經濟所有制關系的法律表現形式。建立在公共經濟基礎上的教育產權，是由于教育資源的稀缺性派生而來。

基于以上理由，筆者將教育產權理解為是教育主體對教育客體所擁有的所有、占有、使用、支配、收益和處置等權利。簡言之，就是在教育資源的配置過程中，教育產權主體圍繞教育產權客體形成的權、責、利關系。和一般的產權所包含的內容類似，教育產權也包括兩個方面，一是教育主體對教育客體如何處置的權力，二是該主體通過對該客體采取這種處置能夠產生相應的效果。教育產權也可理解為教育權益，教育產權主體的各項權利和職能是通過利益主體(投資教育者和教職員工)來實現的。教育產權客體包括有形教育資產和無形教育資產，有形資產是指辦學物質條件，包括土地、建筑、教學設施等硬件;無形教育資產是指該教育機構在辦學過程中的學校風氣、教育特色以及由此形成的教學經驗和教育思想，還包括由整個辦學過程凝聚成的良好的社會效應等。同時，教育產權客體還包括學校教育資源配置過程中形成的債權和債務。

二、教育產權的特征

(一)教育產權的排他性

黃少安認為:“所謂產權的排他性，實質上是產權主體的對外排斥性或對特定權利的壟斷性”。［5］教育產權同樣具有排他性，排他性是教育產權的首要屬性。教育產權的排他屬性意味著必須要對教育財產和產權主體的權、責、利進行清晰明確的界定，如果界定不清，教育產權就無法排他，產權的界定和激勵功能也難以發揮作用，因此，教育主體就很難盡責。

(二)教育產權的有限性

產權的有限性包括兩方面意思:一是指任何產權的有限性，主體權利必須有數量和范圍的限制，二是產權存在實現程度的有限性，主體的權利運行只能在一定條件下行使，產權只能在相對意義上和程度內實現。

國家的經濟社會發展水平、社會運行的成熟程度、教育發展的程度和教育法規政策等基本上勾勒出教育產權的有限輪廓。教育與國家主權、社會發展密切聯系，國家通過制訂教育發展的各項標準對教育實施控制，這些標準包括師資標準、學校設置標準、課程設置標準等等。我國教育法規定教育不以營利為目的，即對教育產權的收益權的限度進行粗線條的勾勒，學校尤其是民辦高校的資產收益是受到限制的有限收益。與其他企業產權相比較，教育產權是不充分性產權，這更體現了其產權的有限性。而這種有限性對于主體在經濟方面受益的限制恰恰保證了主體在育人方面收益的放大。

(三)教育產權的可交易性

產權的交易是產權在不同主體之間的轉手和讓渡。交易是人類經濟活動的基本組成部分，可以劃分為買賣的、管理的和限額的交易，也是產權在不同主體間轉移的三種方式。產權的可交易性既是產權的重要屬性，也是產權發生作用或實現其功能的內在條件，只有排他的、邊際清晰并可計量的產權才可能具有可交易性。產權是否用于交易，既取決于主體的需要和資源配置的狀況，也取決于社會市場意識的有無。

以上是對經濟領域產權交易的分類，但這種分類對于教育產權也同樣適用，在市場經濟下，教育主體很少有可能永遠獨占教育資源，為實現自身更大的利益，是一定要進行產權交易的。教育產權也可以分為買賣的、管理的和限額的交易。買賣對外可理解為教育市場上以公平買賣為原則進行的交易，對內可理解為學校以其資源在經濟社會發展中進行有償社會服務，其實質是對教育資源的有效整合。管理的交易是學校決策層和管理層、執行層之間的產權交易。限額的交易是在社會定價定額、明確交易對象的基礎上，學校與相關組織或學生之間等進行的交易，如學校基建、學生學費等。學校與學生之間的交易的載體是知識的傳遞，這種交易不能完全用市場交易的規則來衡量。

(四)教育產權的可分解性與整體性

產權的可分解性，是指特定財產的各項產權可以分屬于不同的主體，其中包含兩方面的意義，即權能行使的可分解性和利益的可分解性。產權的現實分解取決于現實的社會經濟條件，宏觀上取決于生產力發展與生產關系的運動規律;中觀上取決于主體擁有財產的數量和質量、對產權行使能力的要求與所有者自身所具有的能力之間的相對狀況;微觀上取決于主體對產權進行的界定和度量。產權的現實分解，是在原有產權制度基礎上做出產權關系調整，是產權的再次整合。

教育產權的分解程度主要由教育發展狀況決定，當教育產權主體無法繼續理想地支配教育資源時，產權就需要進行分解，以提高教育資源配置的效率。教育產權的分解程度與國家教育管理的政策密切相關。總體上，如果教育管理實行集權的體制，其產權的分解程度就較低，如果實行分權管理的體制，其產權的分解程度就較高。

教育資源的整體性是在理解教育產權的分解時必須要考慮的，教育是以培養人為目的的社會活動，教育資源運作的終極目標是培養人，促進人的全面發展，這在客觀上決定了教育資源的整體性。完整的教育資源為促進學生全面發展提供了現實條件。

(五)教育產權的作為性

所謂產權的作為性就是產權主體在財產權利的界區內有權做該做的，有權阻止外力消極的影響并要求系統內的不同層級必須做什么等權利。產權的運作首先要有其主體的作為，否則就不可能實現產權的利益。產權是“作為性權利”。

教育產權也是作為性權利，當現實的各種條件制約了產權主體依據自己的權利從事產權活動，那么此時產權主體擁有產權的程度是有限的。產權主體的產權行為也能反映產權運作狀態的優劣，如果教育產權主體對產權不作為或者消極作為，那么教育產權的運作很可能不如人意。

三、教育產權特征在民辦高校運作中的延伸

(一)民辦高校有效運作的前提:清晰的教育產權

教育產權的界定是指對教育資產的所有、占有、使用、支配、收益等權利有清晰而明確的界定。在所有權之下，誰有權使用、支配學校的資產，誰就有權從中受益，誰就對學校資產的保值增值負責。教育產權各項權利的清晰界定和明確歸屬可以降低因權力不確定性引發的爭議，避免有利益一擁而上，有責任無人承擔的局面出現，更重要的是減少產權主體間的不確定因素，降低交易成本。如果沒有產權關系的清晰界定，在交易時往往要花費很大的收集信息成本，并增加了交易的隨意性，執行成本、監督成本等，造成高成本但實效差的結果。學校運作有效的前提是學校產權所涉及的相關主體的責、權、利清晰。清晰的教育產權界定才能清楚產權主體間的責、權、利關系，這樣才能使產權的約束、激勵和優化資源配置功能更有效地發揮作用。

民辦高校是一種特殊的教育形式和載體，需要對其教育產權進行界定。部分民辦高校多元投資主體的存在使得排他性的權利界定和保護成為其有效治理結構構建的關鍵。這種界定有利于達到不同權利主體的責任和權利對等，防止多個權利主體之間的相互侵占和侵害。首先，不同層級的教育產權主體要根據自己的權利為自己所擁有的教育產權創設清晰的環境和氛圍。其次，民辦高校的決策層不能因為自己具有決策的權利而忽視管理層和執行層的權利。第三，學校的不同層級和部門，不能因所處地位不同而通過矮化別人以獲得更多利益。第四，單一投資主體的學校要對校內的次級系統的次級產權做出有效界定，否則各子系統會出現權能運作碰撞的內耗現象。簡言之，明晰的產權界定是民辦高校有效運作的前提。對處于重新洗牌的民辦高校而言，這是需要首要思考的一個問題。

(二)民辦高校有效運作的基礎:有力的教育產權約束

教育產權的有限性和我國教育法規定的教育不以營利為目的的特性，決定了教育產權從本質上來看是一種不足性的產權，它與企業的產權相比，其在資產收益權方面是受到限制的，而這種限制必然與社會資本的盈利訴求相違背，但這就強化了教育資源的育人功能。如何既保證教育的育人目的，同時又體現一定的資產收益，這在目前民辦高校的運作中是一個必答題也是一個難題。民辦高校投資主體投入的資本將轉化為學校的資源，這些資源如何在允許的范圍內做到資產收益最大和育人效益最大?在經濟層面需要考慮資源的收益，在教育層面需要考慮教育理念的與時俱進和這些理念轉化為常態行為的張力。對民辦高校教育產權的嚴格限定還能防止產權主體中私人權能對公共權能的侵害，進而保證教育產權運作水平的提高。

(三)民辦高校有效運作的措施:合適的教育產權交易類型

民辦高校內部的教育產權交易多是管理型交易，決策層通過行政命令對學校進行產權調整，從學校的存在與否到權能的具體匹配，以實現教育資源的優化配置為目的。在管理型交易中，民辦高校內部也要受一定交易原則約束，不能以自上而下的命令擠壓交易原則的張力，否則學校系統內不同層級應有的張力就會萎縮，其整體運作水平就會低下。

部分民辦高校資本的多元化決定了其教育產權交易的多元化。學校在興建校舍、購買儀器設備時能夠進行買賣交易，這屬于買賣型的交易。而學院諸多事物的管理則屬于管理型交易，如學生學費定額、教師工資、人才培養方案、辦學條件等都是受國家政策限制的，是受一定制度約束的交易。利用其管理資源、教育教學資源參與辦學的民辦高校的主要管理者以及其他投資者獲得回報則是限額的交易。

上述同時存在的幾種交易類型，決定了民辦高校的日常運作和治理是十分復雜的。如何有效的確定相關交易類型的比重及各自運作的機制，使之能相互協調，使相對分割的交易權利主體功能在特定的環境下加以整合，協同完成育人的整體性目標，則是民辦高校必須考慮的問題。

(四)民辦高校有效運作的目標:完整有效的教育產權

社會的變化很容易導致教育產權主體難以應對日益增長的教育需要，這在客觀上就要求對教育產權進行有效分解，引入不同類型的投資者，以增加產權的執行效率，提高教育產品的有效供給。民辦高校的多元投資主體就是教育產權分解的產物，它不僅為教育格局的變化做出了貢獻，更是給教育領域帶來了競爭和活力。

針對教育結果而言，教育的終極目標是為了提高人的素質，培養人的能力，實現人的自我完善和發展，在很多時候和很多場合，教育的投入是很難用經濟學的效益性規則來衡量的，它對學生所產生的影響也往往很難用經濟指標來衡量。因此，完整的教育產權不僅要考慮到各方投資人的合理回報，更要在關注經濟利益的同時，關注與人整體發展相關的無形收益和社會效益。所以，衡量一個民辦高校運作的成功與否，不是僅僅只看它規模有多大，賺了多少錢，，更是要看它培養什么樣的人，培養的這些人在社會上能干些什么，在多大程度上服務于社會，服務于民眾。完整有效的教育產權必須保證教育的經濟性和教育性的協調。

(五)民辦高校有效運作的保障:靈活低廉的產權界定技術成本

民辦高校的有效運作，離不開技術手段的支撐和保障。產權界定的技術成本直接決定民辦教育產權的運轉效率，如果教育產權界定的技術成本過高，則很難對教育產權主體進行清晰的界定，產權制度也就無法對產權的激勵機制做明確的規定。產權界定的技術成本一方面由社會總體技術水平發展狀況決定，另一方面與技術開發費用的高低和人們的重視程度有關。產權界定、保護和監督產權交易的成本直接決定了教育產權制度運行的有效性。

教育產權界定的技術隨著人們對教育產權的重視程度而發展，對教育產權清晰界定、保護和維護教育產權交易的公平、公正能激勵更多的社會資金投資教育并提高教育資源的使用效率。

《民辦教育促進法》第五十一條規定:“民辦高校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。但是，目前《促進法》及其實施條例對民辦高校取得“合理回報”的規定較為嚴厲，手續也較繁瑣。很少有學校會明確表示希望得到“合理回報”，但很多學校都在朝這個“合理回報”張開雙臂。這樣，一旦民辦高校通過正常途徑很難獲得“合理匯報”，其必然就會通過其他方式獲得，運行成本就比較高，其效益就必然低下。鑒于此，國家的政策應該更具有針對性和可操作性，使民辦高校在產權運作方面更加順利和高效。

［1］潘懋元．教育主權與教育產權關系辨析［J］．中國高等教育，2003(6)．

［2］張鐵明．教育產業論:教育與經濟增長關系的新視角［M］．廣州:廣東高等教育出版社，1998．

［3］崔玉平．高等教育制度創新的經濟學分析［M］．北京:北京師范大學出版社，2002．

［4］徐文．教育產權論［D］．武漢:華中師范大學，2004．

［5］黃少安．產權經濟學導論［M］．濟南:山東人民出版社，1995．