地方行政區(qū)劃變遷路徑選擇

〔摘要〕 省直管縣改革是我國今后地方行政區(qū)劃改革變遷的主要方向之一，以解決國家管理機構(gòu)層次過多、市縣爭利等問題，但其中涉及的各種利益關(guān)系，改革的基礎(chǔ)條件等，都會使理論上預(yù)期的路徑選擇呈現(xiàn)出不同的特征。本文以東西部省直管縣改革為例進行比較分析，發(fā)現(xiàn)“強縣擴權(quán)”是不同區(qū)域行政區(qū)劃基于地域基礎(chǔ)條件的改革路徑選擇。

〔關(guān)鍵詞〕 中國；地方行政；強縣擴權(quán)；擴權(quán)強縣；浙江；重慶；四川

〔中圖分類號〕D523.1；D523.5 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2011）01－0051－04

制度變遷路徑的論述，新制度經(jīng)濟學代表諾斯（1990）認為 “制度矩陣（Institutional Matrix）的報酬遞增特征以及參與者的輔助性主觀模型提示我們，雖然特定的短期路徑是不可預(yù)測的，但長期的、總的方向則不僅是可預(yù)見的，還是難以逆轉(zhuǎn)的”。“但行為人的觀念在制度中所發(fā)揮的作用，要比其在技術(shù)變遷中所發(fā)揮的作用更為重要，因為意識形態(tài)信念影響著決定選擇的主觀構(gòu)建模型”。〔1〕對于制度變遷路徑來講，制度經(jīng)濟學家認為由于制度變遷的多利益主體博弈，制度變遷的最終路徑將取決于兩個因素：一是作為交易活動當事人的組織面對各種競爭壓力對改善其競爭地位的機會、條件和途徑的認知， 并通過集體學習把這種認知所形成的心智模式轉(zhuǎn)化為共同知識和信念；二是在各種組織的互動過程中， 制度變遷所表現(xiàn)出來的報酬遞增或遞減特征， 即制度演進的路徑依賴和鎖定。在不確定條件下， 制度變遷可能是交易活動的當事人之間的集體認知和學習中形成共同知識和信念的結(jié)果。由于共同知識和信念在很大程度上屬于默示性知識，制度變遷是內(nèi)生的，既不可能照搬某種已有的模式，也無法最優(yōu)化，而是一個不斷探索、模仿、試錯和創(chuàng)新的過程。

本文分析行政區(qū)劃變遷的路徑選擇。盡管減少層級提高效率，特別是理論上推崇的省直管縣的改革趨向?qū)⑹俏覈窈蟮胤叫姓^(qū)劃的改革變遷的主要方向之一，以解決國家管理機構(gòu)層次過多、市縣爭利等問題，但其中涉及的各種利益關(guān)系，改革的前提條件，特別是各地域的差異性等，都會使理論上預(yù)期的路徑選擇呈現(xiàn)出不同的特征。前面的理論及實證分析表明，我國地方行政區(qū)劃變遷將在制度供給與需求推動下逐步進行，通過強制性變遷與誘致性變遷實現(xiàn)“至上而下”或“由下到上”的制度變遷，且更顯著地體現(xiàn)為誘致性制度變遷。

以中國目前行政區(qū)劃改革的狀況來看，本文認為行政區(qū)劃變遷路徑由于推動力的差異，表現(xiàn)出圖1的路徑選擇差異。誘致性制度變遷更可能導(dǎo)致區(qū)域選擇“強縣擴權(quán)”的路徑開始實施減少層級的行政區(qū)劃改革，而強制性制度變遷則可能以行政權(quán)力的下放即“擴權(quán)”和相應(yīng)改革來促使提高行政效率，同時通過擴權(quán)激勵縣級行政組織并以此發(fā)展縣域經(jīng)濟，這即為“擴權(quán)強縣”。 在中國目前的行政區(qū)劃改革實踐中選擇的“強縣擴權(quán)”，由于改革推動力及基礎(chǔ)條件等原因，更容易取得預(yù)期的效果。而“擴權(quán)強縣”尚在政府各種激勵與壓力中逐漸探索并趨于成熟。而最終實現(xiàn)“法規(guī)形式”保證的省管縣行政管理新模式。

以下為行政區(qū)劃變遷路徑理論框架：

之所以稱為理論模型，是因為該路徑實現(xiàn)過程中涉及很多的利益調(diào)整及相關(guān)制度調(diào)整即是長期以來形成的“路徑依賴性”，所以中國的行政區(qū)劃變遷路徑將呈現(xiàn)并不平穩(wěn)而一致的特征。

1.強縣擴權(quán)與擴權(quán)強縣

強縣擴權(quán)是典型的誘致性制度變遷的表現(xiàn)形式。一般是從較為發(fā)達開放的縣（市）并具備可行可實施的省管轄范圍，這是地域條件，但更源于經(jīng)濟快速發(fā)展與市場經(jīng)濟民營經(jīng)濟的推動，基層行政組織產(chǎn)生了較強的自主性、獨立性和效率性的要求。中國的強縣擴權(quán)是以東部發(fā)達地區(qū)開始的，并對其他發(fā)展中地區(qū)產(chǎn)生示范效應(yīng)而展開的過程。

2002年浙江在17個縣市進行試點。浙江省將313項審批權(quán)下放給紹興縣、溫嶺市、慈溪市等17個經(jīng)濟強縣(市)，把地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放給縣(市、區(qū))，不僅在財政體制上實行省管縣，而且在經(jīng)濟上也近似省直管縣。涵蓋了計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴權(quán)事項，幾乎囊括了省市兩級政府經(jīng)濟管理權(quán)限的所有方面，這種“直管”還擴展到社會管理職能，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等，重點是縣財政直接對省負責。其實，浙江省早在1992年和1997年兩次出臺對縣級擴權(quán)政策:1992年針對全省13個經(jīng)濟強縣(市)下放審批權(quán)；1997年浙江又進一步在蕭山和余杭試行部分地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限。這種改革模式成效是顯著的，使全省縣域經(jīng)濟得到發(fā)展，成為全國的排頭兵。在第五屆全國縣域經(jīng)濟基本競爭力評價中，浙江省有27個縣(市)進入全國經(jīng)濟百強縣(市)行列，居全國31個省市區(qū)之首〔2〕。

浙江省的強縣擴權(quán)實施及對應(yīng)的經(jīng)濟績效產(chǎn)生了較為顯著的示范效應(yīng)，“這一制度模式優(yōu)化了地方治理結(jié)構(gòu)”〔3〕，以此在中部、西部省不同程度地推廣開來。但在學習浙江改革的過程中，各地一方面選擇強縣擴權(quán)，同時也對一些并不發(fā)達的縣域?qū)嵤U權(quán)強縣的改革措施。

2003年12月，山東省列出了30個經(jīng)濟強縣和30個經(jīng)濟欠發(fā)達縣，分別明確采取不同的擴大經(jīng)濟自主權(quán)的政策。2004年湖北推行試點，將20個縣、市，239個事項權(quán)下放。此外，河北、江蘇、河南、安徽、廣東、江西、吉林等省份，也陸續(xù)推行了以“強縣擴權(quán)”為主要內(nèi)容的省管縣改革試點。

重慶轄19區(qū)21縣，全部實行直管，行政層級為市一區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級。重慶市實施省直管縣的過程是漸進的。重慶直轄之初，行政層次為五級，重慶的管理層次為五級，“省-地(市)-區(qū)縣-區(qū)公所(區(qū)公委)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。直轄不久，重慶便嘗試減少管理層級，十年間撤銷了萬縣市、涪陵市和黔江地區(qū)三個地市級機構(gòu)和107個區(qū)公所，行政管理層級減少為“市-區(qū)縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級，實現(xiàn)了行政管理的“扁平化”。

綜觀各地的強縣擴權(quán)與擴權(quán)強縣試點情況，大致呈現(xiàn)如下特點：

第一，賦予縣級政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級政府的行政審批權(quán)力直接下放到縣。

第二，在財政體制上相應(yīng)增加縣級財政的分享比例，增加縣級政府收入。

第三，選擇擴權(quán)試點縣時，優(yōu)先考慮綜合實力較強的縣，兼顧部分中等和貧困縣。浙江是最早實行省管縣的區(qū)域，其經(jīng)驗中，縣域經(jīng)濟的發(fā)達程度對省管縣的成功很有影響。浙江共有11個地級市轄66個縣，大致只有一些省份的1/2至1/3；二是面積較小。全省10.18萬平方公里，80%的縣位于以杭州為中心200余公里的半徑內(nèi)，即使在交通條件較差的縣，多數(shù)縣離省會的路程都在半天之內(nèi)；三是地級市實力較弱。國民收入僅占全省的23.5%，浙江經(jīng)濟的主體是縣。

目前強縣擴權(quán)實施的情況，可以描述其作用為：

第一，它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化，使之擁有更大的自主權(quán)，形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的縣，從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，實行“縣財省管”體制可以繞過地市這一級周轉(zhuǎn)和盤剝，提高了財政資金運轉(zhuǎn)效率，一定程度上緩解了縣的財政困難，強化了縣主觀上的努力程度，調(diào)動了縣發(fā)展的積極性。

第三，促進了市級政府工作職能由領(lǐng)導(dǎo)型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移，同時，為下一步行政體制改革打下了良好的基礎(chǔ)。

但強縣擴權(quán)與擴權(quán)強縣實施由于縣域的經(jīng)濟、地理、文化的差異，且推動和實施動力不一樣，對應(yīng)政策也不一樣，不一定能夠達到相同的效果。表1從減少行政管理成本，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，各層級獨立性和協(xié)調(diào)性方面描述了東部（浙江地區(qū)為例）和西部（重慶）實施強縣擴權(quán)與擴權(quán)強縣的一些特征差異。

上表說明了發(fā)達地區(qū)與發(fā)展中地區(qū)實施省管縣的差異，反映了行政區(qū)劃改革的路徑選擇是需要條件的。

由于重慶市各縣相對于浙江省各縣經(jīng)濟實力差距太大，一些貧困縣在由擴權(quán)后可能反而失去了地區(qū)的支持，貧困縣的能力不足使經(jīng)濟發(fā)展受到一定阻礙，同時原來行政管理的協(xié)調(diào)性受到破壞，特別是地域遼闊的省份，省級現(xiàn)在組織非常擔心無法承擔管轄縣帶來的壓力。浙江省若干強縣擴權(quán)的試點縣經(jīng)濟實力非常強，當去掉地級市對他們的約束后，經(jīng)濟發(fā)展得到了更大的空間，行政管理成本的節(jié)約也很明顯。因此省管縣雖然能夠在一定程度上減少行政管理成本，但是否有效運作，必須結(jié)合各區(qū)域情況特別是經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)來分析問題，另外省管縣的實施也應(yīng)該分步驟，分階段進行，選擇條件比較好的縣來進行試點，從而帶動其他縣逐步實施省管縣制度〔4〕。

2.四川省實施強縣擴權(quán)及效果

作為西部重要農(nóng)業(yè)大省，四川的行政區(qū)劃改革，以政府推動的強制性變遷為主要模式，逐步實施強縣擴權(quán)輔以擴權(quán)強縣舉措。一方面以經(jīng)濟發(fā)展水平較快、地域條件較好的“強縣”作為龍頭示范擴權(quán)強縣的效果，同時選取一些較為貧困的縣域，試點“擴權(quán)”是否可以增強自主能力而促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。2007年，四川省開始了以強縣擴權(quán)為主的改革試點工作，擴權(quán)強縣僅為輔之。所選的試點縣中主要是較發(fā)達的縣，少量貧困的縣（大竹縣、仁壽縣、南部縣、射洪縣、儀隴縣、渠縣、資中縣、瀘縣、富順縣、宜賓縣、安岳縣、三臺縣、平昌縣、中江縣、岳池縣、宣漢縣、夾江縣、威遠縣、鹽邊縣19個試點縣）以擴權(quán)為核心開始對縣域行政管理進行改革。這些縣都將獲得更多行政管理權(quán)限（包括事權(quán)和財權(quán)），以期在比較短的時間內(nèi)通過給予縣級行政組織更多的激勵可以提高行政效率并增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。根據(jù)中央相關(guān)文件，四川也考慮了自身特色，那就是省內(nèi)大縣多為農(nóng)業(yè)大縣，強縣擴權(quán)要充分刺激以縣域經(jīng)濟為依托的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展后勁，這也和中央多年的一號文件精神相符。而對于像綿陽、德陽、瀘州、宜賓等市級財政實力原本就較強的地區(qū)，由于其原本就幾乎不參與所轄各縣稅收分享，同時也減少了未來對各擴權(quán)試點縣（市）的資金配套，集中精力支持非擴權(quán)行政區(qū)的發(fā)展，反而更顯活力和優(yōu)勢。雖然四川省政府明確了“擴權(quán)試點縣(市)行政區(qū)內(nèi)的事權(quán)由中央、省、試點縣(市)按事權(quán)劃分范圍分別承擔相應(yīng)的支出責任，市級原則上不承擔試點縣(市)事權(quán)范圍內(nèi)的支出責任”，但某些市委、市政府，比如綿陽，仍然把擴權(quán)縣作為全市重要的組成部分繼續(xù)給予支持，除按省政府要求將過去承擔的一些常規(guī)性的配套補助納入了對縣的補助基數(shù)外，對這兩年新增的農(nóng)房重建、提高村社干部報酬等涉及民生的事項也給予擴權(quán)縣專項補助。

省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2007年，27個擴權(quán)試點縣GDP平均增長14.5%，比擴權(quán)試點前3年快1.3個百分點。2008年，扣除重災(zāi)縣，非重災(zāi)縣GDP增長14.3%，增速比試點前3年平均增速快1個百分點。當年，擴權(quán)試點縣（扣除重災(zāi)縣）GDP增速比全省平均水平高4.8個百分點，加快發(fā)展取得初步成效。表2是四川省第一批擴權(quán)強縣試點的效果比對，從強縣擴權(quán)和擴權(quán)強縣的兩個類別分別看實施改革以來的經(jīng)濟績效。

從上表可以看出以下幾點：

第一，強縣擴權(quán)與擴權(quán)強縣是四川省地方行政區(qū)劃改革路徑的主要特征。

第二，強縣（管轄區(qū)經(jīng)濟實力排名靠前）擴權(quán)后，地方經(jīng)濟的發(fā)展有較為顯著的增長，但這種變化并不均衡，表中9個縣在第三季度就達到2007年改革開始前年度的經(jīng)濟增長指標。其余則變化較小。

第三，對管轄區(qū)經(jīng)濟實力排名靠后的實施擴權(quán)強縣后，少量的縣有顯著的增長，大多縣級經(jīng)濟體發(fā)展和2007年保持平穩(wěn)。

雖然，一個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展受到很多因素的影響，但行政管理制度的改革對縣級發(fā)展的激勵模式有較大的改變，所以一定會體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的績效上。上面的分析說明，改革需要各地的資源等基礎(chǔ)條件匹配，同時需要進一步地深入了解各地省管縣改革路徑的相關(guān)影響因素。

小結(jié)

本文分析了行政區(qū)劃變遷的路徑：強縣擴權(quán)與擴權(quán)強縣最終發(fā)展為省管縣的路徑過程。以中國部分省份的實例對當前我國改革的實施路徑特征及實施中的不同情況進行了總結(jié)比較，可以看出省管縣并非可以一步到位，其盡管可以一定程度地提高行政效率，但有前提條件，特別是外部環(huán)境。只要區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和市場發(fā)育到一定程度，行政改革的需求就會增強，就會對行政區(qū)劃層級及對應(yīng)的功能提出改革要求，也就決定了行政區(qū)劃的路徑特征。

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（責任編輯：石本惠）