我國高等教育財政撥款機制改革的趨向

摘要：我國高等教育發展正從單純注重數量擴張轉向注重質量和效益，教育資源的合理配置和有效使用問題越來越受到人們的關注，為了提高我國高等教育財政撥款的科學性及效率，本文在深入分析我國現行高等教育撥款機制存在問題的基礎上，探討我國高等教育財政撥款機制改革的趨向。

關鍵詞：高等教育；財政撥款；機制改革

自1999年我國高校規模的急速擴張，在短時間內完成了高等教育精英化向大眾化階段的過渡。高校招生規模的迅速增長、生均教育成本的不斷提高與我國高等教育公共撥款支出的增長緩慢、高等教育財政相對不足的矛盾日漸突出。在有限的財政資源情況下如何提高資源的利用率，公眾問責呼聲日益興起，外界開始審視我國高等教育撥款機制存在的問題。

1、我國現行的高等教育撥款機制存在的問題

1.1財政壓力巨大，高等教育經費不足

1993 年《中國教育改革和發展綱要》明確規定，在20世紀末，國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例要達到4%。從具體執行情況來看， 無論是中央財政還是大部分省市區財政都沒有達到這一標準， 高等教育投入嚴重不足。

1.1.1高等教育經費總量持續增長，財政性教育經費增長緩慢

自1999年—2006年，我國的高等教育經費總量和財政性教育經費也一直保持增長勢頭。但財政性教育經費的增長速度要明顯落后于高等教育經費總量的增長速度。具體見表1。

從表中可以看出，1999年以來，我國高等教育經費總量處于迅速增長的狀態，特別是1999年，高等教育經費總量增長率高達61.28%。財政性高等教育經費總量也一直保持逐年增長的勢頭。1999—2006年，財政性教育經費在高等教育經費總量中占據主要部分，政府依然是高等教育的主要投資者，但所占比重呈逐年下降的趨勢。這說明，我國在不斷增加政府財政對高等教育撥款的同時，高等教育投資呈現多元化狀態，并且其他渠道的投資速度要高于國家財政性撥款增長的速度。高等教育財政性經費在高校經費來源構成中比例偏低，還不到一半。

1.1.2高等教育財政性經費占GDP比重過低，增長緩慢

國家財政性教育經費占GDP的比例反映了政府對教育事業的投資力度和重視程度。下面我們分別從衡量教育經費的兩個相對量指標：高等教育經費占GDP的比重和財政性高等教育經費占財政支出的比重來進行分析。具體見表2。

1999-2006年，我國高等教育財政性經費占GDP的比重略有上升，一直徘徊在0.52%-0.65%之間，增幅速度緩慢。財政性經費占財政支出的比重卻時升時降，一直處于3.22%-3.58%之間，近幾年還有下降的趨勢。

1.1.3撥款模式缺乏科學合理性

中國高等教育財政的撥款依據，長期以來始終沒能與教育成本等相關指標掛鉤。1949年至1985年，高等教育財政撥款的依據是“基數加發展”，政府按各高校的規模大小及日常開支需求核定一個撥款基數，以后各財政年度的經費開支預算便在上年基數上，按財政狀況增減本年度的經費數。1985年至今，因高等教育財政體制發生重大改革，與此相適應的撥款機制也有明顯的變化：由“基數加發展”改為“綜合定額加專項補助”。1985年以前的撥款依據，實施起來較為簡便，但沒有考慮生均成本和規模效益。因此不易克服撥款中的盲目性和制止不正當的開支行為。此后雖然采用了新的撥款模式，但由于新模式所依據的“生均成本指標”是前一年的決算數而非符合本年實際的成本額，因此仍反映不出當年物價波動對生均成本增減的影響，也不能準確地反映財政性教育經費的使用效率。在當前中國高等教育經費十分緊張的情況下，合理高效地使用教育資金，提高資金使用效率就顯得非常重要，因此中國的高等教育撥款依據有待合理科學的改革。

1.2 財政性教育經費事權、財權不統一

中國財政性教育經費的預算管理，長期處于事權和財權分離的狀態，教育經費的預算未能單獨立項。政府的教育行政部門主管教育事業，而教育事業經費撥款和教育基建投資則分別由政府的財政部門和計劃部門負責，屬于國家預算科目中的二級科目“款”級，所以在預算表格的匯總歸類時，教育財政預算總額要與文化、科學、衛生部門的預算匯總成整個財政事業費預算中的“類”級和財政基本建設費預算中的“類”級。1999年財政部將教育事業費升格為“類”級，但教育基本建設費仍設在“款”級科目中。由于財政性教育經費的財權、事權不統一以及教育經費預算等級較低而造成一系列問題：一是教育經費預算數量相對彈性較大，缺乏透明度；二是教育發展和政府對教育的撥款脫節；三是教育部門無權行使有效的宏觀管理權與調控權，造成教育資源浪費。因此，事權和財權的分離是中國的教育財政預算管理中的一大弊病，還有待改革。

2、我國高等教育財政撥款機制改革的趨向

2.1提高高等教育質量

保障質量是近些年來我國高等教育面臨的一個重要問題，如何建立有效的質量保障機制，是國內眾多研究者關注的課題。英國高等教育質量保障機制經過20余年的發展，已經形成了一套比較完善的制度和運行程序。因此，在建立和完善我國高等教育質量保障機制時，英國質量保障機制改革過程中所取得的經驗和教訓值得我們借鑒。具體來說，主要有以下三個方面:

第一，建立專門的、系統化的科研評估機制。我國在教學質量評估方面已經建立了比較完善的評估制度，并且對高等院校的教學質量進行了連續的、系統化的評估，但在科研評估方面，雖然在對高等院校的評估中會涉及到科研質量，但卻沒有專門的、系統化的科研質量水平評估，因而這方面還需要我們進一步完善。

第二，通過教學與科研評估促進院校內部質量保障系統的建立與完善。質量評估與審核的一個重要目的就是促進院校內部建立一套完善而又有效的內部質量保障系統。高等院校的質量主要由其自身保證，外部質量評估只是對其內部質量保障系統的評估，看其是否具備并真正運用了內部質量保障系統來保證其教育質量。這樣做一方面可以避免外部質量評估對高等院校自身事務進行不必要的干預，尊重高等院校內部事務的自主權，同時又可以保證政府對高等院校在質量方面的控制。

第三，增強評估指標體系的連續性。這樣將更有利于對不同年份的評估結果進行比較，發現高等院校各個方面質量的變化趨勢，從而使高等院校進行針對性的改革。

2.2提高高等教育資源的配置效率和使用效率

資源配置與利用是高等教育管理中的一個重要問題，如何使高等教育資源得到合理、有效的配置與利用是各國高等教育管理部門所要解決的一個難題。英國上世紀70年代末以來，政府在新公共管理思想的指導下，大幅削減高等院校的公共財政撥款，與此同時，對高等教育的資源配置機制進行改革，一方面鼓勵高校拓寬收入來源渠道，利用知識和技術通過市場交易機制獲取經費收入，另一方面，英國政府對原來的一次性總項撥款機制進行改革，將教學與科研經費分開劃撥并先后在教學與科研撥款中引入市場競爭機制，同時還將撥款與評估審核結果掛鉤，使高等院校以其教學、科研質量及較低的生均成本等來競爭教學與科研經費。根據英國高等教育撥款機制改革過程中所取得的經驗教訓，本文結合我國的實際情況提出如下建議:

第一、在高等教育撥款中引入有限競爭機制。撥款作為政府對高等教育進行宏觀控制的一個非常重要手段，通過改革撥款機制和具體撥款方法，提高高等教育資源的使用效率。例如，在科研事業費的撥款中引入有限競爭機制，使科研質量較好的院校獲得更多的科研事業費，一方面提高科研事業費的使用效率，另一方面也有利于提高科研成果的質量。

第二、加強評估對教學與科研撥款的影響。我國自1994年開始對高等教育實行本科教學評估，大學本科教學評估對于提高本科教學質量起到了至關重要的作用。然而，如何充分利用高等院校的評估結果，提高資源配置效率，我國在目前并沒有進行嘗試。對此，根據英國高等教育在資源配置機制改革過程中獲得的經驗，將政府撥款與教學、科研評估結果結合起來，根據評估結果進行高等院校的經費分配，這樣既可以提高經費的使用效益，又可以引導政府撥款的使用方向。但是在采用這一措施時，需要把握好“度”，否則可能會產生不利的影響。

第三、鼓勵并促進高等院?？蒲谐晒拈_發與轉化，提高這部分資金在高校經費收入中的比例。我國在產學研合作方面雖然己經取得很多成績，但是這部分收入在高等院校的總收入中所占比例還不高。因而在這方面還有待進一步加強。

2.3實現和強化政府對高等教育的宏觀調控

2.3.1進一步加大財政的教育投入力度，同時應努力提高財政的集中度

我們知道，我國目前的公共教育投入占GDP的比重，與世界平均水平相比，差距甚大。加大財政對教育的投入已經成為了舉國的共識。但是，在增加財政對教育投入的同時，我們也應當清醒地考慮到財政的承受力，即財政在支持教育的同時，也要支持其他各行各業。造成我國目前公共教育投資比重偏低的深層次原因是財政集中度偏低，而非教育投入占財政支出的比重偏低所致。

因此，如何提高財政支出（收入）占GDP的比重才是解決這一問題的關鍵。這里不妨只提以下幾點方向性建議：（1）進一步改進財政管理，加大力度把大量預算外資金納入預算內管理，以此來增強財政部門綜合運用資金的能力，減少國家財政性資金使用上的浪費。（2）進一步加強稅收征管，提高稅收的征收率。就近幾年來看，我國稅收征管工作取得了很大的成績，稅收每年都創新高。但并不等于稅收征管己經完善，相反，目前稅收征管的漏洞依然存在，而且相當大，如個人所得稅征收上除了工資薪金、銀行利息方面征收日趨規范外，其他的各項收入形式，在征收上存在巨大漏洞己成為不爭的事實。增值稅的偷逃案例己屢見不鮮——這一切恰恰說明這一舉措的操作空間還是很大。

當然，光靠提高財政收入（稅收）手段只是問題的一個方面，另外在規范財政支出，提高財政支出效率方面，特別是教育資金的使用效率方面，還有許多工作需要完善，例如逐步推廣完善政府采購制度等方面還有許多工作要做。

2.3.2 改進撥款機制

（1）改進“綜合定額+專項補助”的單一政策撥款模式

把教師及其結構、行政管理人員和后勤服務人員、學生數以及建筑面積等納入到撥款公式中來建立多政策參數的撥款公式。這將是今后世界高等教育財政體制改革的走向之一，也是我國高等教育財政撥款改革的方向。要增加合同撥款的適用范圍和程度，尤其在科研經費的分配上。同時，可在撥款中適當引入績效指標，區分保證教學的常規撥款與提高水平的專項撥款，實行分開撥付，常規性撥款是為高校教學的正常運行提供必需的經費，所以這部分撥款應更多的體現出公平性原則，而用于高校未來發展需要的專項撥款的獲得應堅持效率優先的原則，以辦學效益高低和質量評估結果等反映績效的指標作為專項撥款的基本依據，以推動高校注重產出質量，節約經費、提高效率。

（2）建立教育財政監評系統

教育財政監評是指，對教育財政資金的運用的全過程及其所產生的后果以及與此相關的一切活動所進行的一種監控性測量與評價。進行教育監評的目的是為了使教育資源的配置和使用更加合法、合理、科學、有效和公平，是各國教育財政管理中的重要環節。

世界各國的教育財政的監管主要由各國的議會、教育監管機構以及各學校的自身監管來負責，他們分別從不同層次對教育經費進行監管。議會主要從宏觀上來監管教育經費的總體執行情況，各國的教育財政執行情況原則上都要向議會匯報，議會一般也會選派一些專家對教育財政的執行情況進行檢查和監測。

2.4建立緩沖器：大學基金委員會

從撥款機構性質來看，我國并不存在大多數發達國家所采用的專門的“中介”撥款機構，我國的撥款機構是純粹的官方部門，其人員都是政府官員，撥款的整個操作程序都要受到政府的直接干預，是政府“領導”下的撥款而非政府“指導”下的獨立運作，撥款在很大程度上屬于政府的直接運作模式。綜觀世界上大多數國家的基金制撥款模式可以發現，在處理撥款決策時這些國家通常采用一種獨特的制度安排，即在大學與政府之間設立中介組織負責撥款，其目的在于預防政府對大學實施過多的干涉，使高校真正成為面向社會自主辦學的法人實體，促使經費分配更加公平、公正、透明和有效?？梢灶A見，在我國未來的基金制撥款模式下，撥款決策同樣將由一個中介組織參與，可將其稱之為大學基金委員會。

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The Tendency of the Educational Appropriation System in China

SHUAI Xiang-zhiCHEN Jun-long

（Shandong normal universityJinan250014）

Abstract: The focus of higher education in China is being transferred from expansion to quality and effectiveness. The reasonable allocation and effective use of the education resources have aroused more and more public concern. With the deep analysis of the current appropriation mechanism in our higher education， this thesis explores the tendency of reform for the educational appropriation mechanism in China in order to enhance the scientific and efficient appropriation.

Keywords: higher education， appropriation， reform for the educational appropriation mechanism