住房公積金制度的社會適應性及改革路徑

摘要：住房公積金制度發揮住房保障作用的前提是為住房困難者提供金融支持，但在我國現行的組織制度和勞動力市場制度框架下，公積金的保障作用存在很大局限性，需要采取多元化的政策手段，確保公積金制度發揮公平的住房保障功能。

關鍵詞：公積金；住房保障；改革

公積金制度是我國城市社會的一種住房金融制度，制度的目標就是提高住房消費能力，主要用途為提取買房、住房貸款和歸還住房貸款。住房公積金的繳納通過工資扣除，工作單位給予匹配。職工個人繳納的公積金是個人長期儲蓄的住房基金；單位繳存的公積金是單位對職工由住房實物分配向貨幣分配的一種轉化。兩者都歸職工個人所有，不能移作他用[1]。公積金制度實施是以工作單位為載體，其制度設置與特定的社會組織狀況相適應。隨著體制的轉型和社會結構的分化，公積金制度賴以發揮作用的組織基礎發生變化，因而其保障功能也難免產生錯位，在轉型經濟和社會背景下，公積金制度的社會適應性值得考問，相關政策的完善也尤為必要。

1、公積金制度運作過程中存在的問題

住房公積金制度的建立是以我國傳統的收入分配制度為基礎的，在現實操作層面主要針對有正式職業的人員，繳納的方式是從工資中扣除，按照1:1的比例再輔以單位匹配，最終構成每月公積金的繳納額。公積金的繳納在很大程度上是以計劃經濟時代的單位體制為基礎的。然而，市場化改革必然會打破原來的組織結構和收入分配方式，從而替代以新的結構和新的方式。因此，基于以往制度條件的公積金制度在實踐的過程中也存在著一系列的問題。主要表現在以下幾個方面：

1.1住房公積金的覆蓋率越來越低。隨著單位體制的改革，勞動力市場形成制度性分割。宏觀勞動力市場區分為兩大部分，一部分是原來就業模式的延續，另一部分是市場化就業模式的興起。相應地，就業組織區分為體制內組織和體制外組織。體制內組織在接納就業、工資福利發放和社會保障等方面基本上沿用傳統體制的做法，變革是有限的，而體制外組織則完全按照市場化的模式運作。體制內組織與體制外組織之間存在著流動的壁壘，總體上體現出單向流動的趨勢，即體制內就業人員可以流動到體制外組織就業，而體制外組織成員則很難流動到體制內組織。這種單向的流動模式基本上反映出市場化改革的取向。由此勞動力市場在宏觀上形成體制內勞動力市場與體制外勞動力市場的分割[2]。我國城市勞動力市場的發展規律是體制內勞動力市場的就業人數逐步減少，而體制外就業人數持續增加。體制外就業中包含很大一部分非正規就業，這些職業者中很大的比例沒有公積金賬戶。再者，在改革的過程中，一些企業因為效益不好而關停并轉，員工的公積金賬戶有的被單位封存，有的長期不在繳存，導致這些企業職工的公積金權益不能得到有效的保護。雖然國家規定就業單位必須為員工繳納公積金，但在實踐當中缺少必要的法律保障，各地方的公積金管理中心缺乏有效的執法手段，對于企業沒有強制力。

2009年7月對山東省濟南和青島兩市356戶低收入家庭的調查顯示：公積金覆蓋率低，半數被訪者認為公積金沒用。調查的對象中，失業和無業占較大比例，以及部分靈活就業的人群，數據顯示被訪者中88.2%的住戶沒有獨立的住房公積金賬戶，住房公積金福利性沒有體現。交互性分析，有53.8%的企業員工擁有獨立公積金賬戶。機關事業單位擁有獨立公積金占42.9%，失業無業、個體經營等被訪者中，鮮有獨立住房公積金賬戶。

1.2住房公積金對低收入家庭的保障作用有限。現有城市中的低收入者大都缺少正式的職業，因此公積金對他們家庭的住房保障發揮的作用非常有限。針對低收入家庭的問卷調查顯示，有57%的住戶認為住房公積金沒有作用，還有17.7%的住戶認為作用不大，只有25.3%的住戶認為住房公積金有作用。訪談中了解到，在企業繳存公積金的被訪者中普遍認為公積金的作用不大，其主要原因是繳存額度低，總量有限，認領手續麻煩。如果不是用公積金貸款買房，大多在退休時一次性領回。并且公積金繳存比例與單位性質和效益密切相關，許多低收入家庭成員為業績一般或較差的企業職工，公積金交存一般按照最低標準，公積金的積累額度非常有限。

1.3住房公積金繳存額度差距很大，造成兩級分化。社會成員收入差距不公平折射到住房公積金，導致保障水平高低不一，而住房公積金制度本身又沒有相應的糾正機制。住房公積金作為一項法定的住房工資直接按工資收入的一定比例繳交，職工的工資收入的高低直接決定著繳交住房公積金的多少。不同行業、不同單位、不同地區的收入差距較大，兩極分化較為明顯，而住房公積金的繳納辦法，使得職工工資收入分配差距的不合理現象直接反映到住房公積金積累方面，造成高的更高、低的更低[3]。公積金繳納額主要取決于單位的效益。效益好的單位，特別是壟斷性行業的公積金可以達到最高限額，有的甚至超過最高限額，個人繳存的額度高，單位補貼的額度隨之也高，可以用公積金貸款的數額當然也高，等于單位變相為員工發放了福利。與此同時，相當部分單位無視法定義務，應建未建、應繳未繳住房公積金，特別是非公有制經濟組織執行住房公積金制度不夠理想，大量職工住房公積金賬戶因企業改制、效益下滑等原因被長期封存，住房公積金對這部分群體的住房保障沒有給予應有的照應[4]。對山東省濟南和青島兩市低收入家庭的抽樣調查顯示，月人均收入與公積金作用的Gamma系數為-0.247，sig=0.001，可見二者具有顯著的等級相關關系，即：月人均收入越低的家庭，公積金對其住房保障發揮的作用就越小。可見，在目前的社會發展階段，公積金在某種程度上形成了反向保障的趨勢。

1.4公積金繳納數額不能根據市場的變化而變化，導致其原初的政策目標難以實現。公積金提高支付能力的前提是房地產的價格保持相對較低和相對穩定。否則，如果房地產價格過高，現有的公積金的平均水平在居民購房中只能是杯水車薪；如果房地產價格不穩定，那么相對穩定的公積金繳納額就會和住房實際消費能力之間脫節。現實情況是，2004年至今的商品住房價格飛漲，政府完全不能干預房價，使這個前提又消失了。房地產商決定房價，政府在價格制定中如果不能發揮作用，那么公積金的提高幅度就很難超過房價的漲幅。顯然，房地產商是以獲得最高的利潤為價值取向的，他們的這種價值目標的實現依賴于居民的購買力。公積金如果得到提高，那么居民的購買力提高，同樣也會促使開發商將房屋的價格提高。可見，如果僅有公積金政策，而沒有對市場上房屋價格的監管，那么公積金的住房保障功能就很難有效充分發揮出來。

1.5公積金制度缺乏必要的可執行性，使用效率不高。住房公積金制度實施以來，總體資金的使用情況不容樂觀。導致公積金使用效率低的原因是多方面的，但其中一個核心原因就是制度缺乏必要的執行力。作為公積金管理機構的公積金管理中心缺少對于各類就業組織的強制力，行政執法人員配備和經費投入嚴重不足，沒有專業的執法隊伍。再加上各地公積金中心執法手段不足，相關部門對公積金執法工作的配合和支持也不夠積極，難以切實行使行政執法權[5]。再者，公積金管理機構作為政府的一個部門不像商業銀行那樣貼近百姓生活，公積金無論是現金提取還是貸款業務手續都很麻煩，程序復雜，品種少，辦理周期長，并且需要掌握一定的專業知識或者通過特定的渠道才能完成，這就大大降低了公積金的靈活性和使用效率，繁雜的手續和專業化的條款將為公積金業務的辦理筑成了較高的門檻。面對著商業銀行服務的方便快捷，許多人寧肯多付一些利息，也不用住房公積金貸款。公積金不能在購房的過程中使用，最后只是發揮了一種儲蓄養老的功能 。

2、完善公積金制度的政策建議

針對住房公積金制度在實施過程中存在的系列問題，需要在鞏固和發揮公積金制度優勢的前提下，結合我國國情和發達國家的成功經驗，進一步完善公積金政策，使其在住房保障領域發揮更大、更有效的作用。

2.1避免由于公積金繳納額的顯著差別而導致的住房保障功能的缺失。廣泛實行公積金的累進稅制改革，獲得的稅收部分用來補貼低繳納額的公積金賬戶。可以嘗試設立公積金繳納的三個部分，即個人、單位和國家三個繳納單位。國家繳納的部分主要來自于公積金自身的稅收，主要用于困難企業中被封存的公積金賬戶的解凍等工作，旨在幫助困難企業的職工解決最低的公積金儲蓄，國家在單位無力為職工繳納的情況下起到一定的替代作用。同時也發揮監督作用，當單位有能力為職工繳納公積金以后，隨即解除資助。這種監督是可以實現的，因為企業的經營利潤信息掌握在銀行手里，國家是銀行的管理者。關鍵是提高管理的系統性，并且增加相關部門的協調能力。作為為城鎮弱勢群體服務的措施，需要由城市的宏觀決策部門參與，由城市政府親自掛帥并給予政策保證才能順利實施。否則很容易造成部門之間的推諉扯皮，最終導致政策的有名無實。

2.2逐步使住房公積金制度覆蓋到每一個就業者。住房公積金制度應覆蓋城鎮所有在職職工，但由于執法缺少力度，部分單位仍有法不依，沒有為職工建立住房公積金。因此，一要加大住房公積金依法征繳力度，遏制住房公積金不繳和欠繳現象；二要加強執法隊伍建設，成立專業化的行政執法隊伍；三要加強同法院、工商、公安、勞動社保等部門的溝通和協作，積極參與有關職能部門組織的對企業欠薪、欠金等開展的聯合執法行動。同時，應當從實際出發，對住房公積金實行漸進式的覆蓋策略，很多個體工商戶、自由職業者、非正規就業者、進城務工農民職業流動性大，強制征繳存在很大局限。應當借鑒新加坡和巴西等國家的經驗，打破公積金區域、行業性封閉管理模式，建立全國性公積金儲貸銀行，并建立全國性資金融通、結算網絡，實行全國住房公積金運營的一體化[6]。

2.3加強公積金資金管理，促進公積金保值增值。根據《住房公積金管理條例》，住房公積金沉淀資金在政策上只能投資購買國債，而不能進行任何形式的投資。可以考慮由地方政府發行特種住房公積金債券，定向由地方住房公積金增值資金和沉淀資金購買，募集的資金主要用于地方住房保障領域，比如用于建設公共租賃住房，投入開發中低價位商品房或經濟適用住房，這樣在住房公積金和地方住房保障體系之間建立起另一個制度化的資金融通橋梁，既可使富余住房公積金發揮住房保障作用，又可通過設定合理的利率水平，使住房公積金資金得到保值增值。同時，鑒于公積金在使用過程中程序太過復雜，應當探索將公積金賬戶改變為普通銀行賬戶，居民可以在指定銀行方便快捷地辦理公積金貸款業務，增加公積金作為住房保障制度的可執行性。

2.4明確管理機構的權利和義務，保證公積金住房保障作用的發揮。從法律意義上講，住房公積金繳存人和管理中心的關系應該是委托管理和委托理財關系，根據《住房公積金管理條例》的規定，資金風險是要由管理中心承擔的。根據這兩個規定，住房公積金管理中心既要承擔資金風險，又不能合法占有投資收益，只承擔義務，不享有權利，明顯違背了我國憲法和其他法律的基本精神。要徹底改革住房公積金的決策機制與決策機構，確保住房公積金制度的長效、健康發展。決策者應當專業化、職業化，就資金的發展規劃、使用計劃進行決策，并為自己的決策負最終責任。

2.5因地制宜，發揮地方政府的積極性、主動性和創造性。在政策上不宜“一刀切”，需要因地制宜、分類指導，根據各地區實際情況采取有針對性的措施來提高住房公積金在改善本地區城鎮居民特別是中低收入居民家庭的住房條件中的資金保障作用。有效的途徑是增加公積金的增值收益，并將這些收益用于困難群體的住房保障，在這個過程中需要充分發揮地方政府的積極性、主動性和創造性。目前住房公積金增值收益用于最低收入者的廉租住房并不理想，地方財政在現有體制下又不愿意多拿錢發放職工住房補貼。住房公積金增值收益資金來源于住房公積金繳存人的住房公積金投資后的收益，應明確歸住房公積金管理機構所有。由于管理機構為非贏利機構，可以規定增值收益只能用于解決繳存人的住房問題。

參考文獻：

[1] 文林峰：城鎮住房保障[M].中國發展出版社，2007年第1版，第94-95頁。

[2] 武中哲：雙重二元分割：單位制變革中的城市勞動力市場[J].社會科學，2007年第4期。

[3] [4] [5] 張恩逸：住房公積金制度在住房保障中應發揮主導作用[J].宏觀經濟研究，2008年第6期。

[6] 王曉瑜等：住房社會保障理論與實務[M].中國經濟出版社，2006年第1版，第108頁.。

The Social Adjustability and Reform Path of Housing

Accumulation Fund System

WU Zhong-zhe1WANG Jie2

（Shandong economic institute Jinan250014）

Abstract: The precondition of housing accumulation fund system playing a role in housing security is to provide financial support for people who are at a disadvantage in housing. But in our current organizational system and labor market system framework， the accumulation fund’s role is inadequate. So it needs to take diverse policies to ensure the fair housing security function which accumulation fund system should play.

Key words: accumulation fund; housing security; reform