三種小型農田水利建設籌資模式與啟示

2007年來，湖北省安陸市探索的國家投入引導、社會投入主導、產權流轉倡導的三種小型農田建設籌資模式，拓寬了小型農田水利建設資金來源渠道，保證了小型農田水利建設的穩步推進。2009年11月，該縣經水利部和財政部批準為全國200個、湖北省17個小型農田水利建設重點縣市之一。

小型農田水利建設的三種籌資模式

在探索小型農田建設的資金來源渠道方面，安陸市主要探索了三種籌資模式。

政府投入引導模式。一是爭取中央、省級財政投入。四年來，安陸市累計爭取國家、省級財政資金1890萬元，用于小型水利工程建設。二是加大縣本級財政投入。從2008年開始，政府每年從財政單列資金100萬元以上，累計投入資金365萬元。通過中央、省級以及縣本級財政投入，先后興修小型水利512處，增加和改善灌溉面積4.2萬余畝。

社會投入主導模式。安陸市在湖北省首創“三民興水”（民主謀水利、民眾干水利、民營興水利）做法，以小型農村水利重點項目建設為依托，通過動員村級組織、企業和個人投資興辦服務型、經營型小型水利工程項目。四年來，先后有317個村級組織籌資1755萬元，通過群眾和社會籌資4265萬元，累計興修小型水利1235處，新增蓄水能力6420多萬立方米。

產權流轉倡導模式。安陸市按照“誰投資、誰經營、誰所有”的原則，通過拍賣、買斷、租賃、承包等方式，推進水利工程產權流轉制度改革。先后共拍賣了174座小型水庫，3681口塘堰和21處泵站的經營權和使用權，吸引資金7600萬元。做到了小型農田水利設施所有權與使用管理權相分離，較好落實維護責任和主體，盤活現有水利存量資產，解決長期以來水利設施投入不足，管理滯后的問題。

三種籌資模式利弊比較與效果檢驗

利弊分析

政府投入引導模式示范效應強，覆蓋面較窄。在國家不斷加大“惠農強農”的大背景下，各級財政對小型農田水利設施投入不斷增長，政府投入引導模式，對吸引社會投資、民間投資具有很強的示范效應，具有另外兩種籌資模式所不具備的優勢。但是，由于各級政府財力所限，覆蓋面較小，不能解決千差萬別的小型水利建設所需。

社會主導模式短期見效快，可持續性較差。通過各級政府廣泛動員，強力推動，能夠在較短時間里籌集較多資金，對于推動小型農田水利建設效果明顯。但該模式較政府模式而言，不具備資金來源的國家保障，較產權流轉模式而言，不具備廣泛而自愿的資金投入吸引力，因而可持續性相對較差。

產權流轉模式籌資渠道多，抗風險能力較弱。通過個人獨資辦水利、股份合作辦水利、民營辦水利、農戶合伙辦水利等四種方式，實現小型水利工程項目的所有權與經營權、使用權、收益權相分離，使小型水利的資源、存量資產、技術、資金等價值得到有效體現，較好落實維護責任和主體并解決了小型水利設施投入不足，管理滯后的問題。較之政府投入模式相比，更能實現各種要素資源的有效配置，最大限度發揮各種積極性。較之社會投入模式相比，更符合市場經濟規律。但其弊端在于，在市場發育尚不成熟的情況下，容易因不可預測因素導致利益鏈條斷裂，投資方權益難以實現，影響后續投入。

金融介入路徑與效用

一是對各級政府下撥的小型農田水利設施資金，可由金融機構發放配套貸款，發揮財政資金與信貸資金的協作功能。二是可用各級政府的小型水利計劃投資項目作質押，由金融機構發放“過橋”貸款，緩解建設資金時間上的局限。三是對實行了產權流轉的小型農田設施，可由金融機構發放使用權、收益權等質押貸款，推動產權流轉做大做強，吸引更多資金投入到小型農田水利建設上來，可從根本上解決可持續發展問題。

效果檢驗

投入力度不斷加大，小型農田水利建設效果明顯。四年來，安陸市通過三種籌資模式，先后吸引資金15875萬元投入到小型農田水利建設，累計興修、維修、管理小型水利工程25687處，累計新增蓄水能力10265萬立方米。同期，還整治渠道83.9公里，除險水庫14座，整治堤防2300米，維修泵站51處。該市抗旱能力得到明顯提高，較好解決了農民群眾最關心的小型農田水利旱季灌溉死角和雨季排澇問題。

抗災能力不斷提升，農村經濟實現穩步較快增長。2007～2010年間，安陸市農牧業實現了穩產、高產。其中，優質稻總產量分別達到26.6萬噸、26.7萬噸、27.6萬噸和29.1萬噸，增幅分別為1.45%、0.04%、3.4%和5.44%。在先后遭遇干旱、冰雪災害和暴雨災害等極端天氣的情況下，安陸市近四年來分別實現15.31億元、17.79億元、19.89億元和22.21億元的農業增加值，分別增長22.97%、16.19%、11.80%和11.67%，農民人均純收入分別達到3815元、4560元、5031元和5897元，分別增長19.54%、19.52%、10.33%和17.22%。

農業產業鏈條進一步拉長加粗，特色產業逐步壯大。2007～2010年，安陸市通過興修小水利增加水域面積分別達到2500畝、4100畝、5400畝和5100畝，帶動水產品產量分別達到1.7萬噸、2.1萬噸、2.9萬噸和3.7萬噸，增幅分別為16.7%、23.5%、38.1%和27.59%。新增以水產品、禽蛋為加工原料的省級以上農業產業化龍頭企業5家，其中國家級1家。國家級農業產業化龍頭企業湖北神丹公司被列為湖北省10個產值過50億元重點農產品加工企業，禾豐公司被列為湖北省50個產值過30億元重點農產品加工企業。該市農產品加工已形成13大品牌系列，190個品種的產品，其中省級精品名牌產品5個。

投資機制得到完善，小型農田水利建設實現良性運轉。安陸市不斷完善小型農田水利建設投資機制，從制度和政策上為民營水利提供保障，規范運作，兼顧各方利益，統籌協調業主與農民抗旱的水利矛盾，兼顧農業生產和水產養殖用水需要。陽光透明操作小型農田水利建設，從預算、設施、籌資、使用、決策等各環節，逐筆逐項公布于眾，讓各方了解整個工程的建設和資金使用情況，有效調動和保護好各種投資主體興修水利的積極性。四年來，社會主體投入興修小型農田水利建設資金逐年增加，分別為970萬元、1360多萬元、1930萬元和2751萬元，分別增長18.14%、40.21%、41.92%和42.54%。

相關啟示

政策引導是關鍵。2007年以來，安陸市因地制宜，針對不同時期農田水利建設的需要，連續三年以市委文件形式印發《加強小型農田水利建設的意見》，先后出臺《小型水利工程產權制度改革方案》、《民營水利管理暫行辦法》、《安陸市小型農田水利基本建設以獎代補管理辦法》等政策，鼓勵支持機關、事業單位、企業的干部職工、城鎮個人、農村能人、外來者，投資、新辦、購買小型水利設施，逐步形成了多渠道、多層次、多元化的建設小型農田水利建設投入格局。

產權流轉是重點。小型農田水利設施因點多、面廣、權屬關系復雜而難以吸引更多資金投入。安陸市推進產權流轉改革，明確投資方權利與義務，調動了各界投入積極性，較好解決投入不足問題，是對改進和加強農村小型農田水利設施投入方式的有效探索。

信貸跟進是瓶頸。金融信貸服務的缺位，對小型農田水利建設的可持續發展影響很大。目前，安陸市沒有金融機構主動介入水利建設項目。在盈利性為主的背景下，國有商業銀行鄉鎮營業網點被撤銷，沒有開展與小型農田水利建設相關的業務。農信社對各類貸款業務均實行責任追究制度，而農田水利建設項目的效益實現周期較長，抗大災、抗風險能力較差，還貸存在一定的風險，導致信貸人員不愿涉足這一領域。其他涉農金融機構如農發行、郵政儲蓄銀行在信貸政策上可行，在實踐操作上因人手短缺、經驗缺乏等原因而難以實質性介入。

金融創新是趨勢。小型農田水利設施產權流轉穩步推進，用水合作組織的發展，是農村水利建設發展的新趨勢，對金融機構開展信貸創新業務提出了現實需求。同時，小型農田水利建設的配套機制處于探索階段，“權、責、利”相統一的管護體制和機制尚不完善，客觀上需要有信貸創新產品與之配套。建議涉農金融機構借鑒土地流轉、林權質押貸款的經驗，推進“水權證”質押信貸創新制度，完善相關措施，為小型農田水利建設創造寬松的信貸資金支持環境。

機制聯動是保障。積極優化資金配置聯動，建立農業投入良性互動機制。發揮財政資金的放大效應，積極探索政府補助、參股經營、以錢養事、以獎代補、財政貼息、擔保融資等機制和方式，擴大水利建設的資金來源。發展用水合作組織，擴大信貸支持規模。積極扶持和引導農民用水者協會組織發展，讓農民用水者協會組織參與小型農田水利設施建設管理，明晰小型水利設施的經營管理責任主體，調動農民“自己的事情自己辦，自己的事情自己管”的積極性，為金融機構開展聯保互保等信貸業務，提供更為廣闊的平臺。

（作者單位：中國人民銀行孝感中心支行）