中國民間組織監督管理機制的現狀與重塑

摘 要: 在社會轉型時期，隨著多元格局的日漸明朗，以公民社會為存在基礎的民間組織越來越受到關注，而政府對民間組織的現行監督管理機制的缺陷逐漸暴露出來，阻礙了民間組織的健康發展。文章通過對民間組織現行監督管理機制現狀與缺陷的分析，提出新機制重塑的必要性，旨在為盡快完善民間組織監督管理機制提供參考。

關鍵詞: 中國民間組織監督管理體制 現狀 重塑

一、監督管理機制的現狀

(一)我國民間組織監督管理機制的現狀

目前學術界論及民間組織的監督管理，可謂“仁者見仁，智者見智”。如有的學者從民間組織的設立和國家權力之間的互動關系將民間組織的成立形式分為三個類型:許可制、部分許可制和放任制。也有學者從民間組織成立程序角度將其分為預防制和追懲制。從我國現行有關民間組織的立法文本來看，政府對民間組織的監管機制為嚴格的許可登記制度、雙重管理體制及分級管理制度相結合，滲透著事先監督與事后監督，但政府對民間組織成立后事后監督不力。盡管立法規定了對民間組織的監管條款，但規定模糊籠統，不易操作，而且操作起來易導致政府自由裁量權濫用。因而現行立法文本規制幾乎全然無效。

在我國，作為民間組織存在基礎的公民社會的發展尚處幼稚期，傳統的國家主義影響仍然存在，社會大變革時期國家角色轉換與市場經濟運作都不同程度地存在缺陷，必然給民間組織的發展帶來一定影響，可以說中國的民間組織發展正處于一種“瓶頸”狀態——面臨著自身發展初級階段的種種困境，以及國家法規政策的不合理規制的雙重壓力。

(二)現行民間組織監督管理體制的缺陷

1.目前的許可登記制度和雙重管理機制規定登記部門和業務主管部門共同作為民間組織的管理機關，根據《社會團體登記管理條例》及《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定，民間組織的成立必須經業務主管部門的審批，再經相應登記管理部門審查合格后方予登記成立。其弊端在于民間組織成立要求完全的雙重許可過于苛刻，在培育發展上，民間組織找不到業務主管部門而使發展受限制，而找到的管得又太多，影響了發展的自主性與民間性，或者因為利益關系而推諉，民間組織仍然無法得到許可而不得不非法存在或者不成立。

另外，雙重許可和雙重監管機制對擬設立的民間組織進行許可審批和登記時采取嚴格的實質審查，未經審查或者未經登記而以民間組織身份活動的為非法民間組織，必然被取締。

2.從國務院制定并頒行的《社會團體登記管理條例》及《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的內容來看，國家對民間組織的發展采取限制競爭的態度，把它的成立發展限定在登記機關和主管業務部門所在的行政管轄區內，實際上實行中央和地方分級管理，而這種管理恰恰在縱向上限制了中央和地方，以及各級地方的民間組織之間的競爭。同時還禁止部分民間組織設立分支機構，限制部分民間組織設立地域性的分支機構。這些規定都限制甚至否定了民間組織的競爭。

3.盡管政府對民間組織的準入監管得極為嚴格，但民間組織日常活動的監督上卻伴隨著放任主義。理論上，對民間組織的監管在范圍上應該是全方位的，包括從成立到實際活動的全程，都需要合理的監管，既不嚴“統”而“死”，又不寬“放”而“亂”，達到相對平衡。但實踐中，由于過于注重民間組織源頭上的非法性遏止，認為在準入上把好關最為重要，因而對一些成立合法的民間組織，成立后進行非法活動卻不能及時有效地加以監控，表明現有機制的效率和實效上的缺陷。

二、民間組織監督管理機制的重塑的必要性

誠然，中國世紀性結構變遷中，由于民間自治力量的分散和不成熟，因此以民間組織為代表的公民社會的發展必然需要一個強有力的政府來主導。有學者指出:中國社會結構的重塑過程是一個政府主動推動過程。但這個強力政府可能民主亦可能專制，對民間組織的管理可能是推動亦可能是阻礙。除了前文分析的缺陷，致使民間組織的發展受到嚴重限制的角度考察，來探討改革這種監管機制并重新構建較為適合的新機制的必要性外，我國民間組織自身的治理一開始便帶有病態，而現行的制度性弊端更加劇了病情，使之處于發展的尷尬境地，同時也使民間組織的服務性功能遠未達到應有程度。因此就增強自治自律能力進而提高服務等功能來看，也有必要構建新機制。

首先，理論意義上，民間組織具有很強的自治性，但實踐中中國民間組織的自治還存在某種“亞健康”的情形，如上文中提到的一系列掛靠政府的帶有濃厚“二政府”色彩的民間組織，其活動過于依賴政府，尤其在財政上，許多民間組織都是靠政府撥款來維持的。事實上，現在社會上的資源如此豐富，只要提高自身的籌資能力，解決發展和提供服務的財政經費并不是一個最大的難題，但這個不是最大難題的難題恰恰難倒了許多民間組織。這恰恰說明現在的民間組織能力不足、缺乏自治理念。為什么這樣呢?首先是民間組織發展滯后;其次，在政府層面，基于多數民主和保證社會秩序安定的考慮實行嚴格監管，雖有可以原宥的初衷，但無疑加劇了民間組織的病情，阻滯了它們獨立自治的前進步伐，因此這種監管機制必然要被摒棄。

其次，在傳統的國家主義政治理念支配下，以自發的習慣性的民間力量為核心的公民社會，一直處在被國家兼并的狀態，但并不可能消滅它作為與國家互動的一元的存在，它只是隱藏于全能國家背后在民間發揮影響，因而中國的轉型與其說是在外界(西方社會實踐和理論)的影響和政府的強力推動下進行，不如說是中國公民社會自發積聚的力量爆發的迫切需要，隨著國家主義的政治理念的改變，以及市場經濟的迅猛發展，它便從國家集權中解放出來，開始積極發展。公民社會體系在一定程度上可以憑借本身內在的機制和方法(如輿論、風俗習慣)來解決部分簡單的社會問題，但隨著社會發展，社會關系的日益復雜，需要一個將公民社會的自發性上升到自覺性高度的力量——民間組織正是順應發展規律的理性的選擇——來解決問題。現代社會多樣化，單純政府提供服務既缺少必需的補充和必要的競爭，又不可能遍及整個社會，因此民間組織作為公益的一個代表，一定意義上能夠彌補政府提供公共服務的不足，當下政府實行的監管機制排除大部分可以很好地發揮服務性功能的民間組織，也會導致多數民主對少數群體的“專制”，而且也只是一定程度一定時期內維護了多數的利益，因為任何利益獲得都是相對的，長遠地看，長期忽略和壓抑，可能政府暫時又無力及時維護少數的、弱勢的群體權益，必然引起不滿及不滿的發泄，不排除對多數民主反對的可能，那么政府維護社會安定的美好設想便可能成為空想。

由此可見，重塑現行監管機制是增強民間組織發展實力、改善乃至解決我國民間組織發展困境的必要之舉。

三、結語

新制度的重塑對于民間組織的發展，能夠較好地避免政府管理上“一統就死、一放就亂”式的惡性循環。一個相對合理的制度的建構能推動適合社會發展事物的發展，民主實行得越好，自由就越大，自由越大，必然性就越大，這就形成了社會發展的良性循環。因此松綁民間組織的束縛對社會進步的推動，相對來說也是一個有益的舉措。同時也應該意識到，轉型期的社會變革的推進，使得多元化格局下的社會控制不再是簡單的門檻限制或者推動發展就能夠奏效的，有效的管理包含一個自律與他律的配合，更多地強調過程控制、制度約束、社會規范和組織自律，民間組織的健康發展是多方面因素合力作用的結合。

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