非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管探析

摘要：隨著我國(guó)金融體制改革的不斷深入，非銀行金融機(jī)構(gòu)得到了較大發(fā)展，但我國(guó)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管尚存在諸多問(wèn)題。本文對(duì)如何完善非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：非銀行金融機(jī)構(gòu)；外匯；監(jiān)管

Abstract：Since the financial system reform is deepening， nonbanking financial institutions in China develop quickly. But there are still many problems existing in the foreign exchange operations in nonbanking financial institutions. This article talks about the improvement of supervision in nonbanking financial institutions' foreign exchange operation.

Key Words：nonbanking financial institutions，oreign exchange，supervision

中圖分類號(hào)： F830文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B文章編號(hào)：1674-2265（2010）12-0034-03

非銀行金融機(jī)構(gòu)主要包括存款類機(jī)構(gòu)（如企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、汽車金融公司），證券類機(jī)構(gòu)（如證券公司、基金管理公司、信托公司），保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)以及其他類機(jī)構(gòu)（如金融租賃公司等）。作為我國(guó)金融體系的有機(jī)組成部分，非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)方式靈活、業(yè)務(wù)種類繁多、服務(wù)范圍廣泛，在外匯資金融通方面發(fā)揮著重要作用。但與此同時(shí)，我國(guó)非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展時(shí)間普遍較短，相關(guān)法制建設(shè)滯后，行業(yè)自律管理尚不健全，隱藏的外匯風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。因此，加強(qiáng)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管十分必要。

一、非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范疇

根據(jù)《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》，非銀行金融機(jī)構(gòu)可以經(jīng)營(yíng)外匯信托存款、外匯信托放款等16種外匯業(yè)務(wù)。保險(xiǎn)公司外匯業(yè)務(wù)主要包括外匯保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和自身外匯收支業(yè)務(wù)。證券公司外匯業(yè)務(wù)包括外幣有價(jià)證券的經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)、外幣資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、外匯同業(yè)拆借業(yè)務(wù)等，其中，絕大多數(shù)證券公司以外幣有價(jià)證券的經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)（即B股經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)）為主。自1992年B股市場(chǎng)建立后，境內(nèi)外投資者通過(guò)境內(nèi)證券公司，以美元（上海）和港元（深圳）計(jì)價(jià)交易境內(nèi)公司股票。企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司可以開(kāi)展即期結(jié)售匯業(yè)務(wù)。

（二）現(xiàn)行的外匯監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理的法規(guī)依據(jù)主要有2008年修訂并頒布的《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》、1993年頒布的《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》以及補(bǔ)充規(guī)定、《保險(xiǎn)外匯業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》（2002年）、《保險(xiǎn)業(yè)務(wù)外匯管理操作規(guī)程》（2003年）、《保險(xiǎn)外匯資金境外運(yùn)用管理辦法》等。在分業(yè)監(jiān)管的模式下，我國(guó)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管的職責(zé)，分別由外管局、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)行使?？傮w來(lái)說(shuō)，外匯管理部門對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的外匯管理主要包括相關(guān)外匯業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理、開(kāi)展外匯業(yè)務(wù)所涉及到的賬戶及匯兌管理等方面。

二、非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管中存在的問(wèn)題

（一）金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)給非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管帶來(lái)了挑戰(zhàn)

始于1994年的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)監(jiān)管體制，有效抑制了國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)軌時(shí)期不成熟金融市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制中的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，但從長(zhǎng)期看，金融體系發(fā)展遵循市場(chǎng)化規(guī)律，因而具有綜合經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)。目前，中國(guó)金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)發(fā)展已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)，銀、證、保在相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的融合都有了較大進(jìn)展。

在綜合經(jīng)營(yíng)的條件下，仍是分業(yè)監(jiān)管模式，市場(chǎng)準(zhǔn)入、合規(guī)性監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的職責(zé)被割裂行使，形成了多頭監(jiān)管和監(jiān)管空白并存的局面，降低了監(jiān)管效率。目前，外匯局要求中資金融機(jī)構(gòu)報(bào)送外匯資產(chǎn)負(fù)債表，即包括證券、保險(xiǎn)在內(nèi)的非銀行金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)均應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整報(bào)送。此外，在《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》中，要求向外匯局報(bào)送客戶的外匯收支及賬戶變動(dòng)情況，但是，向外管部門報(bào)送的報(bào)表資料僅僅是一些簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和外匯賬戶備案情況。由于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和外匯收支風(fēng)險(xiǎn)不能截然分離，靠這些業(yè)務(wù)信息進(jìn)行日常監(jiān)管，很難了解到外匯業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)狀況，更談不上達(dá)到防控風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)穩(wěn)定的金融監(jiān)管目標(biāo)。

（二）現(xiàn)行監(jiān)管體制約束了非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的正常發(fā)展

一是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和國(guó)際收支形勢(shì)發(fā)生了很大變化，一些外匯管理政策已經(jīng)滯后于形勢(shì)的發(fā)展。很多政策制定的背景是當(dāng)時(shí)外匯資源稀缺，目的是防止逃匯、套匯。這些政策，一方面對(duì)外匯資金運(yùn)用限制過(guò)嚴(yán)，滯后于新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品的市場(chǎng)需要，難以跟上外匯金融創(chuàng)新的步伐；另一方面難以識(shí)別、防范異常資金跨境流動(dòng)，不能完全滿足監(jiān)測(cè)、預(yù)警的需要。

二是法律法規(guī)缺失且相關(guān)條款界定不明確，無(wú)法對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效管理。只有保險(xiǎn)行業(yè)在2002年發(fā)布了《保險(xiǎn)外匯業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》、2003年發(fā)布了《保險(xiǎn)業(yè)務(wù)外匯管理操作規(guī)程》等。而對(duì)證券、信托投資公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)，迄今未發(fā)布專門的外匯管理規(guī)定，一般只是通過(guò)發(fā)出部門文件的形式對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，如：《國(guó)家外匯管理局關(guān)于基金管理公司和證券公司境外證券投資外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。外管局在進(jìn)行外匯業(yè)務(wù)管理時(shí)，只能將這些文件作為辦理依據(jù)。比如：在為證券公司辦理外匯業(yè)務(wù)準(zhǔn)入時(shí)，所依據(jù)的是：《關(guān)于下發(fā)<銀行外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定>和<非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定><非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定>的補(bǔ)充規(guī)定的通知》、《關(guān)于調(diào)整非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)范圍的通知》。

（三）外匯監(jiān)管部門對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管投入較少

由于監(jiān)管能力受到相應(yīng)的資源約束以及非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)相對(duì)較少，外匯監(jiān)管部門習(xí)慣于將監(jiān)管力量更多地投入在銀行類金融機(jī)構(gòu)上，對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)較少顧及。對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管不到位，導(dǎo)致監(jiān)管部門不能識(shí)別和判斷其外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)，也不能分析其業(yè)務(wù)的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，從而無(wú)法全方位監(jiān)測(cè)跨境資金的流動(dòng)并實(shí)施預(yù)警。

三、構(gòu)建高效的非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管體系

從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)“效用理論”的一般原理出發(fā)，金融監(jiān)管所追求的兩個(gè)目標(biāo)是金融穩(wěn)定（S）和金融效率（E）。在其他成本不變的情況下，為了取得相同程度的金融穩(wěn)定和金融效率，所需支付的成本是一定的，即兩目標(biāo)的相對(duì)價(jià)格不變，所以金融監(jiān)管的效用函數(shù)為U=U（s， e）①。同時(shí)，由于一國(guó)的金融監(jiān)管能力受到相應(yīng)的資源約束，因而這些資源約束將在經(jīng)濟(jì)模型上反映為監(jiān)管預(yù)算線。這里，我們使用簡(jiǎn)單的效用模型假設(shè)，假定金融監(jiān)管的預(yù)算約束線符合一般商品預(yù)算線的性質(zhì)，即B＝PsS+PeE。顯而易見(jiàn)，追求效用最大化的金融監(jiān)管就是在既定的預(yù)算約束下，在兩個(gè)基本目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡，以實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的最優(yōu)化（見(jiàn)圖1）。

依據(jù)上述基本模型，經(jīng)過(guò)靜態(tài)比較分析，我們可以得出以下結(jié)論：一是非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)發(fā)展的原則應(yīng)是在監(jiān)管水平約束下的適度推進(jìn)；二是追求效用最大化的非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯監(jiān)管，就是在既定的預(yù)算約束下，在穩(wěn)定和效率之間進(jìn)行權(quán)衡，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的最優(yōu)化。就當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況而言，銀、證、保分業(yè)監(jiān)管框架形成時(shí)間不久，短期內(nèi)將各監(jiān)管職能再統(tǒng)一到一個(gè)機(jī)構(gòu)下不太現(xiàn)實(shí)。在這種情況下，借鑒美國(guó)監(jiān)管模式，采取功能型與機(jī)構(gòu)型監(jiān)管相結(jié)合，建立外匯局牽頭的類傘形監(jiān)管框架比較切合實(shí)際（見(jiàn)圖2）。

（一）全面梳理相關(guān)法規(guī)，加強(qiáng)法制建設(shè)

一是根據(jù)現(xiàn)行非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管能力和水平，修訂完善《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》，制定對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理的原則框架。二是對(duì)已出臺(tái)非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理的相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行全面清理整合，細(xì)化操作措施，明確違規(guī)罰則。三是廣泛征集法律層面、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)層面、非銀行金融機(jī)構(gòu)層面以及相關(guān)監(jiān)管層等多方人士的意見(jiàn)，針對(duì)不同類型非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)運(yùn)作特點(diǎn)，制定專門的監(jiān)管法規(guī)制度。尤其應(yīng)加快出臺(tái)證券、信托公司等機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理辦法，加強(qiáng)對(duì)其外匯收支的合規(guī)性監(jiān)管。四是在上述外匯業(yè)務(wù)法規(guī)制定的過(guò)程中，應(yīng)明確相關(guān)行業(yè)監(jiān)管方與外匯局的職責(zé)劃分，同時(shí)也應(yīng)明確外匯局各分支局的監(jiān)管內(nèi)容和重點(diǎn)，以利于其對(duì)同級(jí)非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

（二）構(gòu)建現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合的全方位監(jiān)管體系

對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管內(nèi)容，應(yīng)全面反映其外匯資金的來(lái)源和運(yùn)用情況，主要包括非銀行金融機(jī)構(gòu)的外匯資本金數(shù)額、代客業(yè)務(wù)種類和規(guī)模、自有外匯資金投資種類和規(guī)模、購(gòu)匯支付規(guī)模及用途等。非銀行金融機(jī)構(gòu)定期將上述信息數(shù)據(jù)以報(bào)表的形式報(bào)送所在地外匯局，并將非銀行金融機(jī)構(gòu)賬戶收支納入“國(guó)家外匯管理賬戶系統(tǒng)”進(jìn)行管理。監(jiān)管人員對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的監(jiān)管報(bào)表和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、整合、分析，通過(guò)建立預(yù)警指標(biāo)，排查異常交易主體和行為。盡快出臺(tái)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管操作規(guī)程，重點(diǎn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控和動(dòng)態(tài)分析，及時(shí)預(yù)警，并相機(jī)采取監(jiān)管措施。注重非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管充分利用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的數(shù)據(jù)資源，同時(shí)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，進(jìn)而分析問(wèn)題的根源，對(duì)外匯形勢(shì)進(jìn)行研判和預(yù)警。

（三）建立健全非銀行金融機(jī)構(gòu)自律機(jī)制

建立非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，督促完善內(nèi)控管理，切實(shí)提高內(nèi)控機(jī)制的功效，為實(shí)施有效外部監(jiān)管奠定良好基礎(chǔ)。

（四）建立外匯監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度

由外匯局牽頭召集保監(jiān)、證監(jiān)、銀監(jiān)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，研究證券、保險(xiǎn)等非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管中涉及國(guó)際收支平衡、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等重大問(wèn)題。

（五）對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行外匯管理政策的情況進(jìn)行考核

參照《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法》，對(duì)所有開(kāi)辦外匯業(yè)務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)制定考核辦法?？己藘?nèi)容包括業(yè)務(wù)合規(guī)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、內(nèi)控內(nèi)管和其他四個(gè)大項(xiàng)；考核辦法應(yīng)涵蓋差錯(cuò)記錄、證據(jù)保全、差錯(cuò)確認(rèn)、考核扣分、匯總評(píng)級(jí)等方面；考核結(jié)果將影響到該機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面。

注：

①沿用效用理論的一般原理，我們假定，金融監(jiān)管所追求的兩個(gè)主要目標(biāo)（即金融穩(wěn)定和金融效率）的關(guān)系符合一般商品性質(zhì)，U=U（s， e）滿足一般效用函數(shù)。

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（責(zé)任編輯 代金奎）