城鄉建設用地“增減掛鉤”的分離均衡及其金融介入:臨沂案例

摘要：本文在對城鄉建設用地增減掛鉤的背景、內涵進行分析的基礎上，對臨沂市增減掛鉤的實踐模式進行了總結，分析了運作過程中的分離均衡，并對金融機構創新融資方式，支持城鄉建設用地增減掛鉤的情況進行了分析、研究，指出當前運作中的局限性并提出相關政策建議，以期對后續工作有所借鑒。

關鍵詞：建設用地；分離均衡；金融介入

Abstract：This paper summarizes the practical modes and analyses the separating equilibrium link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas. Firstly analyses the case of Linyi city，on the basis of background and content analysis of link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas. Secondly，researches the financial institutions innovative financing mode to achieve the financial support harmony with link the increase and decrease of the eland for construction use in both urban and rural areas. Finally，pointes out the current limitations of link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas and pointes out the related suggestions which provides the follow-up ideas and learn to future practice.

Key Words：link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas，separating equilibrium，financial intervention

中圖分類號：F830文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2010）12-0054-05

一、城鄉建設用地“增減掛鉤”政策的歷史背景

隨著經濟的高速發展，我國城鎮化進程大大加快，而小城鎮是主要發展形式。隨著小城鎮土地使用制度改革在全國各地的全面推廣，大量土地特別是耕地被占用。小城鎮的擴張與耕地保護之間在短期內出現了尖銳的矛盾。在發達地區，土地已經成為比資金、技術、人才更為緊缺的資源。各大城市都出現了建設用地不足的緊張局面。比如上海，當前已經把2020年以前的建設用地指標接近透支完畢。在難以大規模征用耕地的情況下，農村建設用地卻存在富裕現象，尤其是宅基地集約化利用程度很低。據統計，目前全國農村建設用地的總量約為2.7億畝，5倍于城鎮建設用地，但分布較為零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放，亟待通過特定政策加以集約、整合和再利用。大力推進農村土地整治，實施城鄉建設用地增減掛鉤工作恰逢其時。

隨著城市土地價格生成機制的日臻完善和國家對城鄉建設用地流轉制度改革政策的出臺，農村建設用地流轉、城鄉建設用地統籌已經成為目前解決我國城市發展工業用地需求瓶頸、支持地方經濟發展的重要手段。城鄉建設用地統籌、流轉，可以在總量不變的前提下實現建設用地的結構優化，更有效地配置城鄉土地資源，城鄉建設用地增減掛鉤就是在這樣的背景下提出的。城鄉建設用地增減掛鉤（下文簡稱：“增減掛鉤”），是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標（見圖1）。

增減掛鉤模式的提出，創新了我國土地資源市場上的現有的交易方式，通過不斷挖掘農村建設用地利用潛力，有效緩解城鎮建設用地供需矛盾，促進城鎮建設用地的集約節約利用。對于統籌城鄉綜合配套改革和社會主義新農村建設，推進城市化空間拓展，改善農村居民生產生活條件以及提高土地集約和節約利用水平都具有一定的現實意義。

二、臨沂市城鄉建設用地“增減掛鉤”的實踐與思考

山東省臨沂市是一座高速發展的內陸城市，是全國第三大商品集散地。進入21世紀以來，臨沂市經濟發展進入快車道，區位優勢明顯、社會經濟發展良好，各類人才大量涌入，城市人口快速增加，城市建設用地的需求增長迅速。隨著臨沂市的經濟發展日益迅速，新農村建設用地需求十分迫切，土地資源市場上的制度創新——“增減掛鉤”模式為臨沂市解決新農村建設土地資源整合難題提供了重要啟發。

從統計指標來看，2008年，臨沂市建設用地總面積33.3萬公頃，其中農村建設用地面積18.6萬公頃，占建設用地總面積的56.01%。從人均占有建設用地看，2008年，臨沂市農村居民點總面積為17.3萬公頃，農村人口540.59萬人，雙棲人口60萬人，農村居民點人均占地288平方米，高于國家《村鎮規劃標準》（GB50188-93）規定的用地控制指標上限值。與此同時，臨沂市經濟社會取得長足進步，為新農村建設用地整理提供了動力與財政支持。統計局數據顯示，2008年全市經濟總量已達到1958.2億元，全市地方財政收入80.2億元；臨沂市農民人均純收入達到5383元，同比增長14%，農民生活水平有了很大的提高，建設新農村愿望逐漸增強。近年來臨沂市的城鎮化率以每年3個百分點的速度提高，大約每年有20萬人轉為城鎮居民，按人均用地100平方米計算，需建設用地3萬畝。不管是基于城鎮人口的預測，還是基于升級規劃控制指標分解，臨沂市城鎮建設用地存在巨大的缺口，供地壓力較大。在新增建設用地指標有限的情況下，增減掛鉤成為化解用地壓力最為直接的手段。

（一）“增減掛鉤”帶動的土地整理模式

臨沂市被確定為第一批掛鉤試點單位以來，按照“統籌規劃、因地制宜、資金整合、補償到位”的原則，實施“增減掛鉤”工作，帶動了農村居民點整理和舊村改造。總結起來主要有四種模式：

1. 小城鎮集聚型。此類型主要涉及鄉鎮駐地及周邊村莊，一般按照小城鎮總體規劃，逐步集中改造成為小城鎮集聚型社區。如臨沂市河東區湯河鎮西洽溝社區，于2008年5月份開工建設，以西洽溝村為中心，集中東洽溝、中洽溝等五個村，社區總占地不到300畝，容納居民1227戶5000人，節約土地2000余畝。規劃建設居民樓30棟，老年房48套，配套文化廣場、休閑長廊、景觀石渠和相應體育器材，整理復墾后的土地用于種植花卉和柳條。

2. 新農村社區型。對中心村和一些經濟基礎較好的村莊，一般按照農村新型社區的標準，統一組織建設集中居住區，同步配套建設基礎設施和公共服務設施，并將擬撤并村莊的農戶吸引進來。如莒南縣相溝鎮三義社區，該社區通過六個村合并，推行“大村莊制”，現有居民2300余戶，6200多人。舊村占地151.4畝，舊房200多戶，安置60戶，占地24.65畝，凈增新耕地126.75畝，用以引進農產品加工項目，發展現代農業。

3. 整村搬遷型。整村搬遷主要涉及弱小村莊或偏遠村莊和“空心村”兩種類型村莊：如沂水縣高橋鎮小甕山村。小甕山村位于高橋鎮駐地北1公里，全村共有居民562戶，總人口1800人，改造項目立項總面積366畝，拆遷房屋3800間，安置村民378戶，新增耕地342畝，扣除安置占地86畝，凈增耕地256畝。

4. 原址改造型。對于原村占地面積大，土地閑置率高的空心村，通過對村內危舊房進行翻建和遷建，最大限度減少閑置土地。如莒南縣相邸鄉高莊村和西甘霖村。改造工程占地約143畝，舊房160多戶，新耕地116畝。

總結以上四種不同類型，新建房采取了平房、小康樓和單元樓等形式對農戶進行重新安置，給與農民一定補貼，同時增加了農村耕地。

（二）“增減掛鉤”下的分離均衡

但增減掛鉤模式在建設用地性質、空間和時間上是均衡分離的。

1. 土地要素由農村到城市的空間轉移。通過綜合設計掛鉤專項規劃，推進農村土地整治，統籌實施居民點歸并、基礎設施配套、農田綜合整治和產業布局優化調整，利用掛鉤周轉指標，可減少利用年度建設用地計劃指標，將有限的年度建設用地計劃指標用于急需使用的重點項目上，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，使農民居住向中心村鎮集中，耕地向適度規模經營集中，產業向園區集中。

2. 土地交易主體的城鄉分離。農村整理出來的土地，首先要復墾為耕地；其次滿足農民建房、村莊基礎設施和公共服務配套設施建設；再次留足發展非農產業用地；最后運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，將農村節余的建設用地指標調劑到城鎮使用。這樣，土地交易主體由農村居民過渡到城市建設用地使用者，在此過程中，還需要經歷許多中間環節。目前，臨沂通過增減掛鉤已拆遷舊房25260戶，新建住宅14834戶，復墾耕地13560余畝，提供用地指標12717畝。

3. “先安置后拆舊、先拆舊后使用”所形成的跨時間的土地交易。增減掛鉤指標和周轉資金的操作流程與資金要素產生分離，即周轉資金在某個增減掛鉤項目上的投入要經歷投入建設符合規劃的拆遷戶新住房、拆遷農村危舊住房、進行土地整理（恢復為集體所有的耕地、備用集體用地和集體建設用地）、有權部門驗收后，騰出經整理為耕地的對應指標在鄉鎮、縣和市區內交易（指標優先在本區域內交易，有結余才交易到上一個層級）。增減掛鉤指標雖跨越較長時間維度，但卻能保障耕地占補平衡，保障農民權益，保障區域的發展利益，實現了指標在空間上的均衡目標。

分離性的交易只是暫時的過程，均衡才是最終的結果。農村土地轉化為城市建設用地，土地性質、交易主體、交易環節等方面出現短暫分離，土地整理空閑出來的土地資源通過復墾重新達到耕種要求，承包給農民種植，農村土地資源達到總量上的均衡，進而實現了土地性質和交易主體的均衡。

（二）“增減掛鉤”市場交易安排

土地交易是在土地市場上完成以土地權利為交易客體的、且受土地交易制度制約的一種交易行為，它是土地市場的核心內容。具體來說，土地交易由三個要素組成:一是交易的主體，即從事交易的人（個人、單位、政府或企業等）；二是交易的客體，即用于交易的對象或標的物，外在表現為土地，實質內涵是土地權利；三是交易的行為，也即交易主體之間發生的實質性的交易活動，一般是以貨幣為媒介的交換，表現為土地交易價格的大小。

為確保臨沂市增減掛鉤工作的順利推進，保證增減掛鉤周轉金的資金安全，臨沂市探索建立了完善的市場交易框架。制度保證、政府調控、價格機制構成了土地交易市場框架的主體。市場中的制度是保證土地公開、公平、公正交易的前提；政府的調控行為是交易制度得以落實的保障；價格是交易的核心表現，是反映土地市場交易最顯著的指標。

1. 臨沂市政府出臺了《城鎮建設用地增加與農村建設用地增減掛鉤試行辦法》、《土地利用總體規劃》、《土地開發整理專項規劃》和《農村住房建設增減掛鉤指標和周轉資金管理辦法的通知》等，從制度上確定了增減掛鉤各方的權利義務和責任及住房建設增減掛鉤指標和周轉資金管理，確立了市場秩序，理順了交易環節。

2. 政府主導、多部門聯動，基層運作，共同確保增減掛鉤工作順利推進。國土資源局、建設局負責建設增減掛鉤項目審查把關及組織項目實施；財政局負責周轉資金的財務和會計監督；審計局負責增減掛鉤項目建設資金合法合規使用和管理的檢查和審計；國資委負責有關融資公司資產的監督管理。有關縣區成立了增減掛鉤工作領導小組，對該項工作實行統一領導，及時協調解決掛鉤試點中出現的矛盾和問題。

3. 合理確定土地交易價格，確保利益的公平分割。增減掛鉤市場交易中涉及到的價格主要有拆遷安置、土地復墾、新增建設用地土地有償使用、耕地開墾、土地出讓等諸多方面。市政府召集多部門及金融機構，根據臨沂市經濟發展狀況，考慮到區域間的差異，對各項價格進行了初步制定，在交易市場逐漸成熟時，充分發揮市場在配置中的基礎作用，形成市場價格。當前，拆遷每戶政府補償2.5萬元，安置新建一處農村住宅5萬元。新增建設用地土地有償使用費每公頃14萬元，耕地開墾費是占用耕地的建設單位履行補充地義務，對土地開發整理的投入或繳納的開墾費，耕地開墾費每公頃18萬元。隨著經濟的發展和時間的推移，政府對補償標準和比例可適當進行調整。

由于周轉資金存在時間跨度，雖然各地政府為促進掛鉤工作進展進行了多項制度創新，但資金問題依然是制約掛鉤工作進展的一個重要瓶頸。為確保增減掛鉤工作的順利推進，臨沂市創新增減掛鉤市場交易方式，通過金融介入的方式，彌補了財政資金不足，推進了臨沂市增減掛鉤工作。

三、對金融介入臨沂市“增減掛鉤”的經濟學分析

由于在增減掛鉤工作的建新區、拆舊區等每一環節都需要有資金流動，而增減掛鉤指標和周轉資金有其基本的操作流程（見圖1），即形成土地收益之后才能歸還資金，因此就造成資金周轉的時間差（一般需要3-5年的時間），從而形成資金缺口。如何解決好資金缺口問題，成為破解增減掛鉤工作難題的一個突破口。金融機構信貸支持的介入，在一定程度上解決了資金缺位問題，因此金融介入可作為財政資金不足的重要補充。從銀行自身而言，支持增減掛鉤工作也符合自身的市場定位，是開拓信貸市場的重要平臺。金融機構通過貸款方式支持掛鉤項目的實施，符合其市場定位，是金融機構的一個市場戰略切入點。

（一）“增減掛鉤”的風險及收益分析

“增減掛鉤”是分離的交易，存在很多的不確定風險。所以，在土地交易環節，必須由政府主導、基層運作，多部門聯動，政策先行、宣傳到位，科學選址、因地制宜，確保“增減掛鉤”后的建設用地有好的效益、低的風險。但分離性的交易畢竟存在許多不確定性風險，具體是：（1）體制風險。臨沂市現行的融資模式是以土地整理中心為載體進行融資、實施。考慮到將來的土地增減掛鉤模式的特殊性，貸款期內城鄉建設在經營主體、資金管理、項目管理、投資方式以及還款來源等方面的變化，將對銀行貸款的償還帶來一定影響。（2）還款風險。本項目的還款資金來源于掛鉤土地指標收益和財政預算支出。但土地指標收益實現具有不確定性，籌資可能形成一定的時間差，存在其他城鄉建設支出擠占償貸資金的可能性。（3）資金監管風險。由于土地增減掛鉤項目涉及土地、財政等部門，同時涉及市、區、鄉鎮、村、村民、施工企業等多個撥款主體，存在兩級政府和兩級財政，貸款或資金流轉環節較多，導致銀行難以監控信貸資金的使用。

農村建設用地掛鉤項目投資主要包括拆遷補助費、安置補償費和土地復墾費三大部分。規劃至2020年，全市預計將實施5113個農村居民點整理項目區，整理農村建設用地42924公頃，按照當前掛鉤資金投入標準，市轄區最低5萬元/畝，各縣最低3萬元/畝，全部投資估計253億元。其中，拆遷安置投資202億元，土地復墾投資51.5億元；近期投入139.4億元；遠期投入114億元。政府土地收入包括新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓資金用于土地開發整理部分，三項合計收入404億元，完全可以實現資金平衡。

（二）金融介入“增減掛鉤”的合理性

理論上講，掛鉤貸款可能存在體制、還款和監管風險。但臨沂市用地項目的效率，以及“多渠道籌集資金、規范資金使用、嚴格資金管理和先評估后補償”的政策措施，確保了貸款的安全、各方利益的均衡分配，進而使整個交易系統能夠安全、合理運行。以全省最大項目區——蘭山區李官鎮為例，項目全部實施后，可節余建設用地指標3336畝，按往年蘭山區土地指標利用情況估算，其中60%即2001.6畝指標用于房地產開發經營性項目用地，40%即1334.4畝指標用于工業用地。按照目前臨沂土地市場價格，扣除相關費用，可用于還款的資金合計56545萬元，收益完全可以覆蓋貸款。

增減掛鉤項目還款資金來源為掛鉤節余土地指標出讓收益和臨沂市蘭山區財政預算撥款。蘭山區財政狀況良好，負債比率合理：近三年來，蘭山區平均財政收入17億元，平均年增長率為25％。地方可用財力持續增長，三年平均可用財力15億元，年均增長達21%；區域財政償債能力較強，償債規劃合理：區政府具有良好的償債意愿，根據各類負債的償還要求，制訂了較為合理的償債計劃，納入了財政預算，能夠按照合同約定，按照償還相關債務。隨著蘭山區財政收入和地方可支配財力的逐年增加，作為貸款償還來源財政支出也呈逐年增加態勢，為項目貸款的償還提供了保證。由此可見，增減掛鉤實施后，土地收益可以創造更高的收益，金融機構的面臨的風險被有效覆蓋，銀行貸款的安全性能夠得到較好的保障。

（三）目前土地“增減掛鉤”的局限性

通過增減掛鉤與農村土地綜合整治相結合，既促進了農田集中連片開發、灌溉、道路的配套，為規模經營和發展現代農業創造了條件，又促使掛鉤安置區建設用地集約、節約，改善了農民居住條件和村容村貌。但同時也必須看到，個別地方為了獲得更多的城鎮建設用地指標，逼農民“上樓”，“集中”強拆農房，獲得農民宅基地的情況也時有發生，個別地方有異化現象，甚至有的地方采取大規模取消行政編制、改村變居，打著“新農村建設”的口號，強迫農民拆房、搬遷，引發群眾性事件。

日前有關政策指出，少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉指標規模；有的地方違背農民意愿強拆強建，侵害農民利益，必須采取有利措施予以糾正。毋庸置疑，國家此次重拳出擊，對于規范農村土地整治和增減掛鉤試點工作無疑是一場“及時雨”，這不僅能讓土地管理走向正規化，防止新一輪農村“圈地運動”，更為重要的是能保護農民切身利益。

增減掛鉤是一項新生事物，沒有現成的經驗可供借鑒。實施的過程中難免會出現問題、走彎路的情況，只要及時發現問題，及時糾正前進的方向，保持清醒、理智的思路，不斷完善組織領導和工作推進機制，把各方面的力量組織調動起來，真正把這條利國利民道路走好、走實、走寬廣。

四、結論與啟示

本文主要結論如下：首先，雖然土地在由農村向城市轉移過程中，城鄉建設用地增減掛鉤存在交易主體、客體以及空間、時間的分離均衡，但只要合理運作，金融機構介入其中彌補財政資金不足的時間差，還款來源有保證并且有投資開發公司提供擔保的情況下，金融機構的貸款風險是預期、可控的。

基于上述結論，本文主要啟示如下：首先，嘗試更加靈活、多元化的運作模式，不斷完善增加掛鉤制度安排和深入開展增減掛鉤工作，為新農村建設增添了新的動力與源泉；其次，不斷拓寬融資渠道，在保持金融機構信貸支持力度的前提下，積極探索財政支持、市場運作、企業投資經營的新路子，發揮資金投資的最大效益；最后，因地制宜，與時俱進，根據城鄉建設的具體情況和運作過程中出現的新問題，要及時修正和完善市場交易安排，確保交易制度的合理、高效。

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（責任編輯 劉西順）