美國金融監管改革法案評述及其對我國的啟示

摘要：本文通過對金融監管主要理論的回顧，說明了美國金融監管政策的演進與當時主流經濟學流派的觀點密切相關。危機過后，美國對原有金融監管制度進行了改革，美國金融監管改革法案的通過勢必將對國際金融監管體系產生重要影響。我國要以此次美國金融監管改革為契機，認真審視、反思我國的金融監管體系，在立足于本國金融發展環境的前提下，借鑒、吸收美國金融監管改革的成功經驗，為國內金融業的持續健康發展創造穩定的環境。

關鍵詞：金融；監管；啟示

Abstract：The original policy of American financial regulation which based on the neo-liberalism theory made the highly leveraged financial derivatives expand boundlessly，which triggered the global financial crisis finally. After that，the federal government reformed its original financial regulation system. The pass of the Bill will make significant effect to the global financial regulation system in the future. We must make good use of this opportunity to reexamine and start reflection on our own financial regulation system seriously. We need to learn from American financial regulation reform and draw on their experience. Basing ourselves on the practice of domestic financial environment，we would create sound and stable environment for the sustainable development of domestic financial industry.

Key Words：finance，financial regulation，enlightenment

中圖分類號：F830文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2010）12-0026-04

2010年7月15日，美國參議院表決通過了新的金融監管改革法案，即《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》。該法案是自1933年全球經濟大蕭條之后美國通過《格拉斯—斯蒂格爾法案》以來最重要的金融監管改革法案，因此該法案必將成為世界金融史上又一個里程碑事件。鑒于美國在國際金融體系中的重要地位，新金融監管改革方案的實施勢必將對其他國家和地區未來的金融監管改革和重組產生深遠的影響。

一、金融監管理論的演變

自二十世紀30年代經濟大蕭條以來，美國各項經濟政策的出臺都可看作凱恩斯學派與新古典經濟學派之間抗衡的過程。以不同時期主流經濟學觀點為支撐的金融監管理論對該時期金融監管體系的建立、監管政策的制定起到了重要的導向作用。

（一）二十世紀30年代至70年代的金融監管理論

二十世紀30年代的經濟大蕭條動搖了古典經濟學所提倡的“經濟自由主義”的統治地位，經濟學家發現“看不見的手”并不是無所不能，現實經濟的發展越來越表明市場的不完全性是客觀存在的。

1. 負外部性監管理論。該理論認為，當金融成為經濟發展的重要因素時，放任金融機構的自由競爭和完全依賴自律管理，無法保證消除負外部性效應。政府采取稅收或管制等措施矯正負外部效應非常必要。金融體系負外部性是導致金融市場失靈的主要原因，而實行金融監管是解決問題的關鍵。

2. 金融不穩定假說。海曼·明斯基認為，自“大蕭條”以來，雖然經濟周期沒有消失，但是另一個大蕭條也沒出現。這是由于政府運用反周期的赤字和盈余政策來約束有效需求上限，以及中央銀行以最后貸款人的身份確定資產價格下限。正是這種“上限與下限”的制度安排發揮了作用，防止了債務膨脹。因此，金融體系內部的不穩定性是引發金融風險的根本原因，政府的干預與監管可以有效降低金融系統內部的脆弱性。

3.信息不對稱監管理論。該理論認為金融領域普遍存在著信息不對稱現象，如存款人與銀行、銀行與貸款人之間的信息不對稱，并由此產生了“檸檬問題”，即金融市場中的逆向選擇與道德風險造成金融市場失靈。斯蒂格勒（Stigler，1961）指出，在信息不對稱環境下，金融機構往往處于相對劣勢，面臨金融效率降低和金融風險并存的局面。政府的外部監管能夠逐步提高信息的完備程度，降低風險、減少金融損失。金融監管是醫治信息不對稱導致金融體系失效的良藥。

二十世紀30年代至70年代是凱恩斯主義在西方主流經濟學領域的繁榮期。受此影響，美國政府在這一時期加強了對金融市場的干預，相繼出臺了一系列嚴厲的法律、法規，如《格拉斯——斯蒂格爾法案》、《聯邦儲蓄制度Q條例》、《1934年證券交易法》和《銀行控股公司法》等法案，美國的金融體系進入了一段穩定的繁榮期。

（二）二十世紀70年代至次貸危機爆發前

二十世紀70年代，美國經濟陷入了“滯漲”的怪圈，凱恩斯主義無法解釋并解決這一經濟難題。在這種環境下，新古典經濟學派逐漸占據了理論上風，他們強烈要求政府減少對市場的干預，金融自由化的呼聲越來越高。

1. 政府掠奪理論。受公共選擇學派的影響，該理論認為“政治人”并非是社會公共利益的代表，而是與“經濟人”一樣追求自身效用函數的最大化。政府之所以進行金融監管，直接目標并不是其所宣稱的那樣是為了“保護存款者利益”和“保證金融體系健康和資源配置效率最優”，而是實現自身收益（政治收益和經濟收益）最大化。

2. 金融深化理論。羅納德·麥金農和愛德華·肖放棄了以成熟市場經濟國家金融體系為對象，轉而研究發展中國家的金融問題。1973年，他們在各自著作中分別提出了“金融壓制論”和“金融深化論”。他們認為，過多的金融管制，特別是對利率的過分壓制削弱了金融體系積聚金融資源的能力，損害了金融體系配置資源的功能。該理論提出的以進行自由化改革促進經濟發展的主張，對發達國家的金融改革產生了重要而深遠的影響。

3. 自由銀行制度學說。哈耶克在1978年提出了“自由銀行制度”學說。該學說信奉金融業自由經營原則，主張金融市場要向古典經濟學“看不見的手”范式回歸。該學說認為導致貨幣危機和銀行體系無效率運行的關鍵原因在于政府濫用管制權力，政府的過多干預造成了經濟的低效率，無管制的金融體系在現實經濟生活中是可行的。

新古典經濟學派的復興和新自由主義思潮的傳播，使得美國政府開始反思這個時期的金融監管政策是否過于苛刻，阻礙了經濟的發展。于是，在華爾街的游說下，美國國會相繼通過了《存款機構放松管制法案》、《金融服務現代化法案》，廢除了《格拉斯-斯蒂格爾法案》，結束了銀行、保險、證券分業經營、分業監管的歷史。寬松的監管環境點燃了金融資本攫取高額利潤的激情，孰不知一個又一個龐大金融帝國在數十年后卻成為了華爾街的夢魘。

二、美國現有金融監管體系的主要缺陷

（一）過分推崇以新自由主義思想為導向的監管理念

《格拉斯—斯蒂格爾法案》的廢除為美國金融資本徹底掃清了瘋狂擴張道路上的障礙，各式各樣的金融工具和金融衍生品不斷提高著金融資本的杠桿率。美國金融監管當局對金融創新自由化倍加推崇，并宣稱“無拘無束的自由市場才是優秀經濟的根基”。然而，金融資本的活躍掩蓋了美國實體經濟的頹勢，“喧囂的繁榮”掩飾了巨大的資產泡沫，當“最后一根稻草”壓在本已脆弱的金融鏈條的那一刻，在新自由主義旗幟掩蓋和庇護下的金融風險，最終由次貸危機引爆進而迅速演化成了全球性金融危機。

（二）監管部門職能交叉、重復，監管效率低下

受“分權制衡”思想的影響，美國現有的金融監管模式為“雙層多頭”模式。“雙層”是指聯邦政府和州政府均設有金融監管機構。以銀行業為例，聯邦政府監管機構負責對在聯邦注冊的“國民銀行”（大型銀行）進行監管，而州政府負責監管在州注冊的商業銀行。“多頭”則是指聯邦政府分別對銀行、證券、期貨和保險行業設立監管機構。例如美國證券交易委員會（SEC）對證券機構和全國性證券市場擁有排他性監管權，而期貨交易委員會（CFTC）對商品期貨的交易機構和產品擁有排他性監管權。而隨著金融混業經營和金融產品的融合，兩者在金融衍生產品、特別是金融期貨和金融期權的監管上存在監管重疊和監管沖突，降低了監管效率。

此外，監管機構過多也容易造成監管缺位，如美國證券交易委員會（SEC）只要求投資銀行向其提供連續的年度報告，并只負責監管其證券經紀業務，對其復雜的金融衍生工具和對沖基金業務基本沒有監管，而此次金融危機的導火線恰恰就是美國投資銀行的金融衍生工具業務。

三、美國新金融監管法案的主要內容

新自由主義理論在此次金融危機中進一步受到質疑和抨擊，以伯南克為首的新凱恩斯主義學派借此機會呼吁并支持美國政府早日啟動一場綜合性的金融監管改革。伯南克甚至警告，“如果不改革美國金融監管，這樣的危機還會發生”。

（一）強化政府風險管理職能，防范系統性金融風險

此次金融監管改革方案打破了美國一直遵循的“小政府、大市場”的經濟發展理念，在聯邦儲備委員會之上設立了一個更高級別的金融穩定監管委員會。該委員會主席由財政部部長擔任，其它成員分別由負責監控和管理美國金融系統性風險的現有監管者組成。該委員會主要負責收集金融行業的各類監管信息，識別并監控系統性金融風險，協調各監管機構的關系，提高金融監管效率。該委員會可根據金融企業的財務健康狀況，強制企業重組、限制高管薪酬甚至拆分破產。

（二）加大美聯儲監管職權，打造“超級監管者”

正是格林斯潘時代的美聯儲采取的長期低利率貨幣政策，導致全球流動性過剩、資產泡沫盛行，進而引發了此次金融危機。美國新的金融監管方案不僅沒有限制美聯儲在經濟金融領域的權力，反而進一步加大了美聯儲的監管權限，使其成為美國未來金融監管最主要的防線。

新的監管法案將在美聯儲內部建立一個新的消費者金融保護署，將目前分散于美聯儲、證券交易委員會、聯邦貿易委員會等機構手中的涉及消費者權益保護的職權，統一集中到新成立的消費者金融保護署，避免政出多門而效果不彰，以解決此前存在的“系統性風險”。此外，新監管法案賦予美聯儲一項新的職能，使其能夠對未接受納稅人資金救助但陷入困境的大型金融公司進行接管和分拆，以防止此類公司的倒閉引發整個金融體系的動蕩。

（三）“打了折扣”的沃爾克法則

沃爾克法則是美聯儲前主席保羅·沃爾克在金融危機后對美國銀行業改革提出建議的簡稱，主要內容包括：限制商業銀行規模，規定單一金融機構在儲蓄存款市場上所占份額不得超過10%；限制銀行利用自身資本進行自營交易；禁止銀行擁有或資助對私募基金和對沖基金的投資，讓銀行在傳統借貸業務與高杠桿、對沖、私募等高風險投資活動之間劃出明確界線。沃爾克法則的根本目標是金融市場的“去杠桿化”，降低系統性金融風險。

然而，為了確保新的金融監管改革方案在兩院能夠順利通過，在多方壓力下，民主黨人在沃爾克法則上做出了讓步。新監管法案將“限制大型金融機構的自營交易業務，但這些銀行可小規模地投資于對沖、私募基金，這類投資規模在一級資本中所占比例最高不得超過3%”。此外，法案還規定，“減少銀行自營業務條款將在法案通過后15個月至2年時間內生效”。“打了折扣”的沃爾克法則爭取到了共和黨人的贊成票，使得新金融監管法案得以順利通過。但是，新監管法案是否可以限制、防范商業銀行金融資本過度杠桿化的風險還有待進一步檢驗。

（四）加強金融衍生品信息披露，及時掌握系統風險

為了追逐高額利潤，華爾街設計并推出了各式各樣結構復雜的金融工具，金融工具的高杠桿率成為引發此次金融危機的直接導火索。此次通過的新監管法案明確要求對場外衍生品交易市場實施全面監管，日常衍生品交易須在接受監管的交易所或電子交易系統進行并通過清算所清算；定制的掉期產品交易仍可以在場外市場進行，但相關交易必須上報至中央儲存庫，以便監管機構能更加全面地掌握整體市場形勢。

對于此次金融危機的焦點——信用違約掉期產品（CDS），新監管法案規定銀行要將CDS等高風險衍生品剝離到特定的子公司，但可保留利率掉期、外匯掉期和大宗商品等衍生產品交易；對從事衍生品交易的公司實施特別的資本比例、保證金、交易記錄和職業操守等監管要求，為防止銀行機構通過證券化產品轉移風險，要求發行人必須將至少5%的風險資產保留在其資產負債表上。

四、美國金融監管改革對我國的啟示

（一）整合國內監管資源，提高監管效率

隨著近年來國內證券、銀行、保險綜合經營的日益深化，以中信、光大、平安為代表的大型金融控股集團已初見雛形，如何處理好金融分業監管和綜合經營的關系已迫在眉睫。目前我國的“一行三會”監管模式雖然發揮了重要的作用，但也存在需完善之處。

雖然目前“一行三會”已通過部際聯席會議制度加強了監管政策、法規間的協調，但其無法在根本上解決權力部門追求自身權力擴張的問題。在中國目前尚不完善的市場經濟體制中，權力的擴張則意味著更大的尋租空間。為了降低分業監管的協調成本，我國不妨借鑒美國金融監管的改革模式，在目前“一行三會”體制之上設立一個更高級別的金融監管委員會來平衡、調節各監管機構的職能紛爭，更好地防范、處置系統性金融風險。這樣既可以保證有效協調證券、銀行、保險業務的獨立監管職能，又可以避免部門權力過于集中而導致效率缺失。

（二）適度發展虛擬經濟，把握好金融創新尺度

現代市場經濟是實體經濟與虛擬經濟相互依存、相互作用的辯證統一體。在一定條件下，虛擬經濟對實體經濟確實有巨大的促進和推動作用，但如果虛擬經濟的發展脫離了實體經濟的發展階段和水平，那么虛擬經濟的優勢不僅不可能得到有效發揮，反而可能對實體經濟產生嚴重的危害。美國的虛擬經濟泡沫掩蓋了其實體經濟日益下滑的窘境，虛擬經濟泡沫的破裂又加速了其實體經濟的衰敗。

目前我國的金融市場還是不完全、不規范的市場，監管部門要辯證地審視“金融深化論”，避免一味地追求金融創新，特別是要把握好金融業務創新的尺度。金融創新不是以能否設計出更多、更復雜的金融工具作為成功與否的標準，而是要以能設計出滿足自身需要、防范風險的金融產品作為最終目標。在中國目前的金融環境下，監管部門應鼓勵金融機構通過金融產品創新，多開發可規避系統性風險的金融產品，積極引導金融機構通過金融創新為實體經濟的平穩、健康發展提供服務。

（三）審慎開放國內金融市場

近年來，以美國為首的西方國家不斷以“履行加入世貿組織的承諾”為借口，要求我國進一步開放國內金融市場。在這光鮮理由的背后卻隱藏著國際金融資本的一些企圖。國際金融資本希望通過發展中國家開放國內金融市場達到金融資本可自由流動，再借助其龐大的資金量和高超的金融技巧操縱該國金融、證券和外匯市場，從而謀取投機暴利。1997年東南亞經濟金融危機就是對此最好的佐證。中國經濟實力的增強引發了以美國為首的西方國家的擔憂，美國政府多次在中美經濟戰略對話中要求中國政府開放金融市場。而事實上，上世紀90年代初期，美國就通過《外資銀行監管促進法》對外資銀行進入美國設置了重重壁壘，從而保證了美國金融霸主地位的鞏固和發展。

當今世界，金融安全與國計民生息息相關。我國金融監管當局作為國家金融安全的護衛者，一定要切實履行好維護國家金融主權和利益的職責，審慎推進國內金融市場開放步伐，嚴格控制外資參股國內金融機構比例，打造一條堅不可摧的金融維穩防線。

（四）加強國際金融監管合作力度

此次金融危機證明，隨著經濟全球化的日益深化，世界上沒有任何一個國家可以在當今的金融體系中獨善其身。在此條件下，有效的金融監管體系也應當與經濟全球化、一體化這一趨勢相適應，各國金融監管部門必須責無旁貸地共同肩負起全球金融監管的職責，共同抵御系統性金融風險。

國內監管部門要積極參與全球金融監管體系建設，充分發揮我國作為最大發展中國家的話語權，加強與IMF、G20等組織在金融監管領域的合作，積極推動國際金融監管共同規則的制定與實施；國內監管部門要加強與其它國家特別是兩國間已互設營業性機構的監管當局的交流與合作力度，在信息共享、會計準則、法律制度協調等方面加強合作，建設雙邊共同應對金融危機的聯合應急機制，加強對系統性風險和順周期經濟政策的協同監管。

美國的金融監管改革驗證了金融機構與監管當局之間的“管制—創新（規避管制）—再管制—再創新”的動態博弈過程。我國的金融監管尚處于起步階段，不能照搬西方的監管體制，不能盲目聽信西方鼓吹的“金融自由化”是如何必要的論斷。我國的金融監管工作應本著“立足自身，著眼未來”的原則，根據現階段我國金融市場實際發展情況設計、制定和推行相應的監管制度體系，根據未來國家的金融發展戰略和國際金融形勢，及時調整、完善金融監管政策，把維護金融穩定作為金融監管的首要任務，充分發揮金融業對國民經濟發展的推動作用。

參考文獻：

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[2]周英.金融監管論[M].北京：中國金融出版社，2002.

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（責任編輯 代金奎）