農村信用社組織再造與治理優化的探討

摘要：目前，農村信用社在省級聯社管理下縣一級法人為主體的組織形式已經不適應經濟“一體化”發展的需要，面臨法人治理低效、成本與風險管理能力弱、發展規模與贏利能力受限等一系列難題。本文從山東情況出發，在分析區域經濟特征和農信社省一級法人的比較優勢基礎上，提出在山東省這類城鄉差別逐步縮小、農村經濟相對發達的地區，外部經濟環境的變化要求農村信用社實現更高層次的改革，組建農村信用社省一級法人的內外部條件已經基本具備，并就改革的路徑進行了初步探討。

關鍵詞：農村信用社改革；省聯社；一級法人；股份制

Abstract：At present， the legal organization of RCCs (rural credit cooperatives) which the county legal is in the management of province rural credit association has not adapted to the needs of economic integration development. There are a series of problems such as the low efficiency of corporate governance，the weak ability of risk management and cost control，the limit of development scale and financial profitability. Based on the analysis of the situation and characteristics of Shandong Province’s economy， and the advantage of provincial level of rural credit cooperatives， it is proposed that in some provincial areas such as Shandong Province， in which the comparative advantage of urban and rural differences has reduced，and the rural economy has relatively developed，the external economic environment is changing. It has the requirement of rural credit cooperatives reform，the internal and external conditions of realizing a high level legal form of RCCs such as provincial level has been met. At last，there are some discusses and suggestions of the reformatory path.

Key Words：rural credit cooperatives reform，provincial rural credit cooperatives，provincial Legal，joint-stock system

中圖分類號：F830.61文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2010）12-0077-04

一、引言

我國農村信用社自50年代成立以來，經歷了數次變革，尤其是1996年農村信用社與農行脫鉤以后，圍繞農村信用社組織形式與法人治理的改革進程加快，先后采取了清理整頓、增資擴股、按照合作制規范由人民銀行、銀監會托管（行業管理）等改革方式；2003年后，在人民銀行專項票據資金支持下，進一步增資擴股，按照“分類處置”原則，實行了由省政府負責制下的省聯社管理、縣級法人分類改革模式，進一步完善法人治理，并逐步形成了商業金融的發展方式。對山東省而言，這一時期全省城市化和工業化進程加速，城鄉差別明顯縮小，“三農”經濟得以快速發展，農村信用社改革也因此搭上了經濟上升周期的“快車”。盡管改革取得了一定成效，然而無論是行業托管還是省聯社行政管理改革模式，都未在農村信用社法人治理有效性方面有所突破，沒有從根本上確立適合農村信用社發展的組織形式，規模擴張掩蓋了體制弊病，農村信用社仍面臨組織形式和法人治理改革的難題。

二、有效的組織形式是農村信用社法人治理的根本保障

現代經濟社會中，企業的實質是在委托——代理關系下，通過一系列制度安排來構建治理機制，用以支配若干在企業中有重大利害關系的團體—出資人、債權人、經理人員、職工等之間的關系，并從這種聯盟中實現經濟利益的一類組織形式。由于委托—代理關系下企業內在的權利制衡要求和治理成本不同，由此產生了組織形式選擇問題，企業具體組織形式的不同對企業治理結構、約束與激勵機制以及相對應的治理成本均產生重要影響。合理的組織形式選擇，方能構建有效的企業治理機制，協調各方利益與權力關系，以保證企業的決策和經營效率。從農村信用社形成和演變過程看，始終沒有構建合理完整的委托—代理關系，“內部人控制”和外部治理干預問題始終沒有得到有效解決。綜合上述理論和農村信用社改革發展的實踐發現，組織形式是影響農村信用社治理的根本。通過組織再造，建立科學合理的組織形式是農村信用社治理優化和效率提高的有效途徑。

三、農信社縣一級法人組織形式下的治理難題

當前，山東省農村信用社的主流模式是縣一級法人合作制組織形式。“一刀切”的縣法人模式顯然不利于其銀行治理的完善，主要表現在以下三個方面：

（一）縣一級法人運營達不到規模經濟的門檻

無論是從農村信用社自身發展的縱向維度還是從與區域內同業的橫向比較看，農村信用社縣一級法人治理模式難以達到合理的規模經濟水平，體現在以下兩個方面：

1. 制度成本。農信社縣一級法人運行的制度成本過高，表現為：（1）制度設立成本高。2003年以來，人民銀行通過“花錢買機制”的政策扶持，推動農村信用社改革。從山東省的情況看，先后對134家縣法人農信社發行兌付131.9億元中央銀行專項票據，以化解部分歷史遺留問題，但由于農村信用社縣一級法人的分散性特征，盡管有大量政策性資金投入，仍難以在根本上解決農村信用社資本充足率不足的狀況，政策性改革的制度設立成本高。（2）制度運行成本高。農信社縣法人體制下普遍建立了“理事會、監事會和股東大會”的內部治理框架，以期實現“四自”經營。但實際上“三會”的設置與實際運行存在背離，“內部人控制”剝奪了“三會”權利，在內部治理沒有本質變化的情況下，農村信用社并未相應獲得風險降低的額外收益，但卻因表象化的治理框架構建付出更多成本。橫向對比看，農信社縣法人管理層級的復雜化與其他商業銀行競爭者普遍實施的扁平化管理模式形成鮮明對比，管理成本遠高于其他同業機構。

2. 盈虧體制。從農信社縣一級法人經營角度看，同樣表現為低規模下的不經濟特征。從負債角度看，縣一級法人體制下，地域限制使農村信用社對縣域內資金高度依賴，自身負債來源與負債結構的調整能力有限，負債成本難以有效降低；從組織機構特征看，農信社縣法人機構分散、人員眾多，總工資負擔高于同行業，但資產、負債規模以及相應的人均指標與同行業相比卻并不占優。從盈虧平衡方面看，縣一級法人只能在縣域內的鄉鎮信用社之間調解盈虧平衡，而無法像其他銀行一樣在更大范圍內實現調解互補。因此，農信社縣一級法人無論是在負債成本、人員成本還是盈虧平衡方面，都難以與高度集約化的同業競爭者相比。

綜上所述，縣級法人管理體制下，農村信用社在成本控制、盈虧體制上表現為非規模經濟狀態，且明顯劣于同行業水平。

（二）縣一級法人的既有股東難以供給良好的治理機制

法人治理體現的是權利的相互制衡，源于委托代理關系的存在，以有效克服“內部人控制”問題。商業銀行追求治理效率的提高，取決于是否形成了有效的治理制度供給機制，而這一機制的供給者顯然應該是股東。農村信用社的法人治理改革目標是：股東通過兩個層次的委托代理關系，即股東大會與理事會的委托代理、理事會與經理層的委托代理，間接對經理層進行監督約束，形成有效治理。然而96年以來的兩輪改革，農村信用社都沒有真正吸收到可以履行職責的股東，因此其治理結構只是徒有其表，而“內部人控制”卻不斷強化，與改革目標相背離。究其原因，主要有兩點：

1. 改革實施的資產定價方法不合理，形成逆向選擇股東問題。改革之初，不論凈資產高低，均以一元作價折股。對于凈資產已經超過1元/股的信用社，由于存在投資入股者剩余，只有服從經理層意志并愿意放棄監督權的投資者，才會獲準入股，從而形成“內部人控制”。對于凈資產低于1元的信用社，投資入股就意味著損失，那么其入股動機何在?主要有三個原因：一是作為貸款戶為保住貸款被動入股，所以也就不敢行使監督權；二是為了取得貸款優先權入股，“搭便車”目標行為使得這類股東在得到貸款前不敢行使監督權，在得到貸款后不愿行使監督權；三是得到保息分紅承諾的存款化股金，因沒有資本損失風險的壓力而喪失監督約束的動力。總之，農信社縣法人增資擴股實質上是由“內部人”所掌控的逆向選擇股東行為，因而無法吸收到真正愿意和有能力約束管理層的股東。

2. 治理人才選拔難。在股東逆向選擇之外，縣法人農信社增資擴股后的另一問題是股權結構的分散。而分散的股權結構使得股東行使監督權的成本收益不對等，股東個體的“搭便車”最優選擇行為造成集體不作為，因此需要對其治理結構進行校正。可行的方式是培育和引進合格的獨立理事（董事），但農村信用社縣一級法人體制下，縣域范圍內人才資源匱乏，難以選拔到合格的獨立董事。

總之，農信社縣一級法人體制下，由于股東選擇的逆向化及合格治理人才的匱乏，無法形成良好的治理供給機制，因此也無法解決“內部人控制”問題。

（三）縣一級法人的風險控制與分散存在障礙

農信社縣一級法人體制下，理事會和管理層對經營風險的主動和有效監督是良好治理的核心要求。然而由于縣一級法人組織形式下的產權實現并不完整，理事會、管理層等實際上已成為“內部控制人”，擁有農村信用社的“剩余索取權”。治理缺陷的存在，減低了農信社內部風險控制的有效性。同時，在農村金融市場競爭者日漸增多且集約化程度不斷提高的情況下，農村信用社仍然固守縣一級法人模式，縣域經濟的同質化特征必然導致農信社縣一級法人經營風險的同質化，難以在內部分散或向外部轉嫁。從更高層級角度觀察，一定區域內農村信用社因風險的同質化而極易形成風險疊加共振，但各縣級法人機構卻獨立開展風險甄別與防范，在風險撥備水平、風險控制能力等方面差別較大，無法通過整體互補來有效覆蓋和分散風險。

四、省聯社管理只是對縣一級法人低效治理的過渡性安排

如上所述，農村信用社縣一級法人體制改革以來，法人治理出現了一系列問題，治理機制呈低效運作狀態。問題該如何解決？在內部治理成本過高、治理條件無法改善的情況下，尋求外部治理就成為必然。省政府負責制下的省聯社行政管理模式即是沿著這樣的邏輯思路推進，從而形成對縣一級法人農信社低效率治理的局部替代和補償。

無可否認，作為一種現實選擇，省聯社“超股權”行政性管理在一定程度上實現了降低制度成本和控制風險的目的。從山東省的情況看，省聯社成立后，一方面引入行政管理，對高成本運作的股東大會、理事會等機構職能進行了實際替代，降低了決策成本等制度性成本；同時作為省級平臺發揮行業指導和服務作用，降低縣一級法人的運營成本，并創造出更大的經營空間；另一方面還對縣一級法人農信社高管人員任免、財務費用、大額貸款、自營業務開辦等實施審批控制，實施對縣法人道德風險和經營風險的管理。省聯社集行業監督、行業服務、行政管理與審批等職能于一身，發揮了一定的制度替代和補償作用。

盡管省聯社管理模式下，以“行政管理”替代“內部治理”發揮了局部效用，但也備受理論界和實踐者所詬病，其突出的問題是：“超股權”治理只是部分解決了成本和風險控制問題，但其本身缺乏法律和理論的支撐；同時還產生了剝奪股東“剩余索取權”問題，其疊加在縣法人“內部人控制”問題上，使得農信社縣一級法人治理機制進一步弱化，進而無法獲得更多負責任的外部潛在股東的信任。既有的股東也出現逃離現象，影響到其資本充足率的提高。“超股權”行政管理的介入在農村信用社資本集聚方面發揮了負向激勵作用。

因此，省聯社管理模式的改革，其基線標準仍非“通過組織再造而優化治理機制和效率”，而是試圖以外部干預來替代和補償內部人控制所產生的一系列問題。顯然，這種外部化的治理機制僅能作為過渡性的制度安排，從長期來看，仍需要通過組織再造來優化農信社內部治理，實現良性發展。

五、再造有利于農信社治理優化的組織形式

從全國農村信用社的改革實踐看，除省聯社管理下的縣法人合作制組織形式外，建立農村商業銀行是另一改革嘗試。其模式主要有三種：一是寧夏模式，即組建省級農村商業銀行，并對省轄范圍內其他農村信用社參股，變行業管理為參股管理。二是直轄市模式，即直轄市與縣級法人一體化，全國四個直轄市都采取了這種方式，一些副省級城市如成都、武漢等也采取了這種方式。三是有些地市正在醞釀之中的，以城區農信社整合改制為市級農村商業銀行，再參股縣級農村商業銀行的二級法人改革模式。從這些既有的改革模式和思路看，寧夏模式和直轄市模式均從組織重構角度出發，清理規范了原股東，通過產權的明晰與優化，構建了合理組織形式，解決了省聯社“超股權治理”問題，實現了“股權連結、資本說話、規則約束”下的治理優化。在地市層級組建農村商業銀行的改革思路，雖然也遵循了組織再造的原則，但卻存在層級復雜、改革半徑過低、規模優勢不突出、仍不能解決省聯社“超股權”治理等一系列問題。

回顧農村信用社改革的歷史經驗可以得出，農村信用社改革的目標是完善治理，而合理的組織形式是治理優化的核心要件。進一步推進農村信用社改革，必須正視其商業金融的本質，以組織再造和治理優化為突破，校正產權關系，提高治理和經營效率。鑒于合作制組織形式下的人合性、封閉性特征，及其股東之間在信賴基礎上的緊密型聯合，都與農村信用社商業金融的本質存在固有矛盾，因此必須棄“合作制”而另尋改革之路。而作為現代銀行業組織形式主流選擇的股份有限公司，其實質是確保商業銀行產權結構明晰，通過構建合理的股本結構推動治理架構的完善，實現對長期價值的追求和風險的有效控制。因此，股份有限公司是農村信用社作為商業銀行的適當組織形式選擇，新一輪農村信用社改革應以股份制改革為主導方向。

在確立股份化改革方向的同時，農村信用社改革的特殊性也不應被忽略。與其他商業股份制銀行模式的不同點在于，農村信用社股份化改革的過程并非逐步脫離“三農”的過程，而是通過組織再造和治理優化，更好的服務于“三農”的過程。基于“三農”經濟的弱質性，農村信用社股份化改革后仍將承擔事實上的政策性支農職責。因此還需政策性補貼和改革的配套跟進。鑒于“三農”經濟的特征和農村金融的低密度現狀，可考慮的方案為：在農村信用社股份制改革的同時，配套實施農村地區的金融混業經營改革，將農業政策性和商業性保險業務納入到農村商業銀行的業務范圍，同時輔以相應的財政政策與貨幣政策扶持。

在農村信用社股份制改革的層級和路徑選擇上，應堅持因地制宜、分類改革的思路，按照地域經濟發展規模和水平科學定位，分別、有序、穩步推進。在山東省這類農村經濟相對發達的地區，依托現有的省級管理、縣級法人經營模式基礎，改革省聯社，采取全省單一法人為主、其他形式并存且有序推進的改革模式，具有最佳的成本效率優勢。可參照其他地區的改革經驗，由省聯社聯合省內發達地區符合組建商業銀行條件的縣級法人農村信用社，以新設合并方式發起設立省級農村商業銀行股份有限公司；同時吸收具有較強管理能力和意愿的法人企業入股，適度提高企業法人投資者的股權占比。省農村商業銀行成立后，可運用市場化手段，參股省內其他縣級法人機構，優化其股權結構，推動這些縣級法人機構盡快達到改組商業銀行的條件，逐步實現全省農村信用社的整合統一。當然，省聯社的股份化改造也不僅限于內部整合模式，也可采取在清退現有股份（可將存款化股金債權化）的同時，引入新的戰略投資人而設立省級金融控股公司，再控股和參股省內其他機構的方式。具體方式的選擇仍將取決于不同改革方案的成本與效率評估。

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（責任編輯 劉西順）