基層央行領導干部履職審計的現狀與思考

人民銀行領導干部履職審計是人民銀行總行于2005年開始實施的，是對人民銀行領導干部履行內部管理職責情況的綜合監督、檢查和評價。其主要目的是為彌補全面審計和離任審計的不足，使審計關口前移，由過去的事后審計轉變為事中審計，體現了“人與事結合”、“權利義務與責任結合”，拓展了審計領域和空間，較之以單純業務活動為重點的其他審計，履職審計將審計內容拓展為復合的管理活動，具有管理審計的特點。通過5年來的審計探索，領導干部履職審計工作已經得到了各級行領導和有關部門的認可，領導干部履行職責審計已經成為人民銀行內審部門最主要的工作形式之一，并已逐漸成為人民銀行內部監督體系中的一個重要環節。但隨著人民銀行職能的不斷強化和適應內審工作轉型的要求，如何加強基層央行領導干部履職審計工作亟待進一步探討。

一、基層央行領導干部履行職責審計現狀

（一）履職審計內容設計科學、完整，日趨全面、完善

履職審計評價既是履職審計的一個方法手段，又是履職審計的目的之一。根據《中國人民銀行領導干部履行職責審計方法（試行）》（簡稱《辦法》，下同）規定，各級行在履職審計過程中，認真貫徹執行，并結合各自實際，制定了《領導干部履職審計評價實施辦法》，不僅把履職審計界定在領導干部的“業務管理職責”上，還在設計履職審計內容中充分考慮央行職能、業務范圍的不斷發展變化，及時調整補充審計內容。在更廣的視野里加大對各級領導干部執行和落實金融調控政策、對地方金融生態環境的調研和評估、建設信用體系、維護地方金融穩定和金融秩序、創新金融事務、支持地方經濟發展等方面的審計評價。經過幾年的審計實踐，履職審計內容設計已趨于全面、科學，為進一步搞好領導干部履職審計奠定了基礎。

（二）引入績效審計理念，把握領導干部履職審計重點

根據領導干部履職審計的特點，審計不但要重視業務的合規性，還要重點審計、評價領導干部在履職績效和內控管理方面的內容，探索領導干部履職審計與績效審計、內控審計的有機結合，尤其是在對領導干部履職審計評價中積累了一些成功的經驗和做法。在履職審計報告中，充分利用審計調查取證的各種信息，認真總結分析領導干部履職對象的基本情況，作出客觀、公正的評價，針對存在問題進行綜合分析，并提出有針對性、建設性的審計意見和建議。

（三）創新審計手段和方法，突出履職效果綜合評價

雖然履職審計檢查內容和檢查方式和全面審計類似，但審計的重點是領導干部履職作為情況，突出了對領導干部履職效果的評價。為強化履職效能，提高審計實效，在實施履職審計中，設計制作了履職審計調查問卷，按班子成員、中層干部、一般員工等三個不同層次進行調查。同時，還根據審計對象的不同，設計不同的審計調查問卷，如對縣支行行長開展履職審計中，通過走訪地方政府、有關金融機構，了解基層央行在領導實施貨幣政策、優化區域金融生態環境、維護轄區金融穩定、改善金融服務、發揮“小而有為”作用等方面的情況以及存在的問題和建議；在對中心支行國庫部門負責人實施履職審計中，通過發放測評表，對履職對象任職狀況進行現場測評，并擴大征求意見范圍，針對其主要服務對象向財政、稅務、代理銀行、預算用款單位和退庫企業發放調查問卷，提高了審計評價的客觀性。

（四）強化履職問責，促進了整改有效落實

履職審計區別于其他審計的最大特點，就是將問題與責任掛鉤，對審計發現的問題，分別落實“一把手”、分管領導、部門負責人和經辦人員的責任，其目的是增強懲戒和警示效應，督促領導干部和工作人員依法認真履行職責，對存在問題進行積極、徹底的整改。進而有效促進各級行領導班子履職能力不斷增強、責任意識明顯提高、各項規章制度和“一崗雙責”進一步落實，助推履職審計成果轉化。

二、基層央行領導干部履職審計存在的問題

（一）對被審計對象的評價結論缺乏系統、科學的標準

審計評價是履行職責審計中的一個重要環節，由于領導干部履行職責審計主要是對履職對象綜合情況實施評價，直接涉及被審計者個人的名譽和利益，不實或不當的評價，不僅對審計對象產生一定的影響，同時可能會引起審計風險。但截至目前，尚沒有一套科學、統一的評價辦法對領導干部履職審計的評價標準、規范用語等做出明確規定。由于缺乏統一標準，不同的被審計對象之間也缺乏可比性。

（二）審計方式的技術性、操作性差，實際執行難

根據《辦法》規定，履行職責審計的對象主要是單位“一把手”或部門負責人，現有的審計方式尚不能完全達到目的，主要表現在調查問卷、對象范圍代表性不強。由于領導干部履行職責審計對象主要是在任領導，不論談話或是調查問卷，多帶有一定的主觀性，一般情況下，較少主動反映被審對象存在的問題和不足；調查問卷內容設計不規范、不統一，審計參考價值受到一定影響。

（三）責任認定難，缺乏統一標準

根據《辦法》的規定，對領導干部的責任認定依據其行為的不同分直接責任、主管責任和領導責任，在實際操作中責任認定，還涉及到自主決策與集體決策以及環境等方面因素，很難界定其行為應承擔直接責任，影響到領導干部責任認定的準確性，使責任落實增加了難度。

（四）審計人員綜合素質存在不同差異，制約履職審計開展

審計人員作為開展履職審計的行為主體，其政治素質、知識結構、所采取的審計方式，直接影響審計質量與效果，這就要求審計人員不僅要掌握較豐富的宏觀經濟管理知識、政策法規及審計技巧，還要具備良好的綜合分析能力。

三、完善領導干部履行職責審計的建議

（一）積極探索領導干部履行職責審計評價工作，逐步完善履行職責評價的內容和指標體系

履行職責審計關鍵是評價，評價質量的好壞決定著審計質量。要對履職對象客觀、公正地進行評價，必須建立一套科學的履職主體評價體系，統一審計評價內容、方法和手段，從德、能、勤、績、廉、效等六個方面科學設定履職審計內容。通過完善審計評價內容，進一步拓寬審計視角，增強審計評價的全面性、客觀性，提升履職審計的有效性。

（二）建立資源共享機制，加強與人事、紀檢、巡察等部門配合，促進履職審計成果有效轉化

《辦法》規定，內審部門擬定領導干部履行職責審計計劃，要征求人事、監察部門的意見。這是對審計立項的要求。實行黨委巡視，是總分行黨委完善人民銀行黨內監督機制、加強分支機構黨組織領導班子及其成員監督的重大舉措。2010年，人民銀行總行又以《中國人民銀行黨委巡視工作辦法（試行）》對黨委巡視做了每3-5年開展一次巡視的規定，這也與領導干部履職審計周期循環制度要求相吻合。通過整合內部監督資源力量，發揮監督合力，加強對領導干部權力運行的制約和監督評價，促進領導干部履職能力提升。

（三）構建領導干部履職審計評價框架，提升領導干部履職審計評價層次

建議由人民銀行總行建立領導干部履職審計評價指標體系和評價標準，作為對領導干部履行職責情況優劣的判別依據和評價尺度。采取定性和定量相結合，定性指標包括執行國家政策指標、決策能力指標、管理能力指標和自我約束指標，其中管理能力指標又可分為組織控制能力、內控制度建設、業務管理能力；定量指標包括業務考核指標、經濟效益指標和社會效益指標。評價指標體系要定期進行修改、完善，逐步適應審計評價科學、全面、準確、客觀的要求。

（四）加強內審隊伍建設，提高審計人員素質，為有效履行央行職責提供保障

各級內審部門要拓寬培訓渠道，完善培訓手段，豐富培訓內容，探索新的學習載體和形式多樣的學習方式，支持和鼓勵并組織審計人員參加各類有助于提高政治思想素質，有利于提高業務技能和文化水平的各種學習培訓，盡可能在時間上給予保證，在費用上給予傾斜，著力創造良好的學習環境，努力營造和諧的審計環境，為內審監督職能的有效發揮提供保障。

（責任編輯 代金奎）