淺析不起訴公開審查制度

摘要:不起訴公開審查是指人民檢察院在審查起訴時欲對一定范圍內的案件作出不起訴決定前，公開審查過程，充分聽取相關機關和有關訴訟參與人的意見，從而為正確作出決定提供重要參考的程序。不起訴公開審查既是公訴改革的重要舉措，也是檢務公開的內容之一，它不僅規范了不起訴案件公開審查的程序，保證了不起訴決定的公正性，同時又保障了當事人的合法權利。將對不起訴公開審查制度的法律依據、現實依據及存在的弊端進行分析。

關鍵詞:不起訴;公開審查;法律依據;弊端

中圖分類號:DF718.1文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)21-0053-02

為了貫徹落實2000年全國檢察機關公訴改革會議的精神，進一步推動公訴改革的深入進行，促進公訴工作的規范化建設，最高人民檢察院公訴廳于2001年3月5日印發了《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規則(試行)》，從而確立了不起訴案件公開審查制度。

一、不起訴公開審查的法律依據

檢察機關作為司法機關，其行為必須依法進行。高檢院公訴廳之所以規定不起訴公開審查，其法律依據主要有以下兩個方面:

1.我國憲法第129條規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。那么檢察機關在審查起訴階段如何行使法律監督權?我國的刑事訴訟構造在起訴和審判之間沒有預審法庭來防止不當起訴和濫用追訴權，因此檢察機關必然對偵查活動與結果有審查監督的權限，以此保證刑事追訴的公正性和準確性，防止將無罪的人或依法不應追究刑事責任的人，以及指控犯罪證據不足的人提交審判，保障公民的權益，那么審查起訴就是檢察機關行使法律監督權的應有之義。而審查起訴的功能之一就是案件過濾，適時終結部分不應起訴和不必起訴的案件，提高訴訟效率，所以審查起訴中包括對不起訴的審查。同時法律并沒有對審查起訴的方式進行限制，因而檢察機關有權視情況決定是否公開，這并未違反有關法律的精神。

2.我國刑事訴訟法第139條規定，人民檢察院審查案件，應當訊問犯罪嫌疑人，聽取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意見。由此可見，無論檢察機關對犯罪嫌疑人作出起訴與否的決定，該聽取相關當事人意見的程序都是必須進行的。現在檢察機關進行的改革試點是以不起訴公開審查為契機將刑事訴訟法第139條具體化，使其更具可操作性。之所以選擇可能作出不起訴決定的部分案件進行公開審查，是因為不起訴決定對于被不起訴人來說會使他的訴訟地位不穩定，如果有新的證據可以另行起訴，使被不起訴人成為被告人。對于被害人來說，他可能對不起訴決定產生不滿情緒。那么，我們在作出決定之前提供一個機會充分聽取各方的意見，并且將其過程公開，在一定程度上能化解上述問題。

二、不起訴公開審查的意義

1.有利于加強訴訟監督和訴訟民主

我國憲法賦予檢察機關法律監督職權，其通過審查起訴對公訴案件的偵查活動進行監督，那么誰來監督被監督者呢?最好的解決方法就是將其向社會公開，由人民監督。公開是保障訴訟民主性和公正性的重要措施。我們將審查起訴的過程向社會公開，允許公民旁聽，新聞記者采訪，首先它有利于公民對審查起訴活動的監督，增加司法活動的透明度。偵查活動是否合法，檢察人員的審查起訴活動等都展示在社會公眾面前，都要接受人民群眾和社會輿論的監督。這將促使檢察人員提高自身業務水平，增強工作責任心，注意廉潔自律，嚴格依法辦案。其次，有利于有利害關系的訴訟參與人參與到決定自己利益的程序中，檢察機關要廣泛聽取利害關系人的意見，一方面體現了訴訟民主，另一方面也使公正不僅得以實現，而且是以看得見的方式實現。因為只有參與，利害關系人才能擺脫僅僅作為一種客體被動地承受別人意志的命運，才能作為一個積極的道德主體通過具體行為促使程序產生符合自己真實意愿的結果，從而使參與者確信自己受到了公正的待遇。

2.有利于保障被害人、犯罪嫌疑人的合法權益

首先，不起訴公開審查作為司法聽證的一種方式，其基本功能之一就是事實調查，通過利害關系人的陳述，有利于決定機關認清事實，并以此為基礎上作出合理合法的決定，從而充分保障有關人員的合法權益。其次。不起訴公開審查為偵查機關、被害人及其代理人、犯罪嫌疑人及其辯護人提供了一個充分表達意見的機會，使他們積極參與到程序中，這樣他們就有機會獲知程序的進程，決定結果的內容以及決定據以形成的理由和根據，在此過程中就能有的放矢的維護自身的合法權益。第三，刑事訴訟法規定被害人對檢察機關的不起訴決定的救濟手段是向上一級檢察機關申訴或向法院提起自訴;被不起訴人對檢察機關的不起訴決定的救濟手段是向上一級檢察機關申訴，這些救濟手段都是事后進行，實行起來較為麻煩，并且成效較小(比如被害人向法院提起自訴，其舉證能力較之偵查機關要微弱得多，那么其自訴能被法院受理的可能性極小)。如果在作出不起訴決定前有一個機會充分的陳述自己的意見，那么對于被害人和犯罪嫌疑人來說其投入的訴訟成本就會少一些，既避免了纏訟，又可能使偵查機關或檢察機關在一定條件下及時補充偵查，進一步查明案情。第四，雖然刑事訴訟法將審查起訴時聽取有關訴訟參與人意見規定為法定程序，但可操作性不強。現在我們把聽取意見的程序具體化、制度化為不起訴公開審查程序，那么檢察機關在聽取相關人員的意見時就會更慎重、認真，從另一個角度看即是維護被害人、犯罪嫌疑人的合法權益。

3.有利于提高不起訴的準確性，保證不起訴決定的權威性和穩定性

“兼聽則明”，檢察機關通過不起訴公開審查程序，在充分聽取各方面意見的基礎上，認定案件事實時就能避免片面性、主觀性，從而正確地認定事實、準確適用法律，作出合乎案件事實的判斷和決定。正是因為檢察機關將決定過程向社會公開，主動接受制約和監督，并且把制約、監督機制前移，一定程度上彌補了法律對不起訴決定制約上的混亂，有可能填補法律上的漏洞，樹立檢察機關作為國家機關應有的權威性。在我國現行法律框架下，被害人對不起訴決定不服的，可以申訴，可以直接自訴，這是修正后的刑事訴訟法新增加的規定。此項修改意在保護被害人的合法權益，并希望用自訴權啟動審判權來制約不起訴權的不當使用，其用意善哉!但是，這樣一來，檢察機關的不起訴決定可能會因被害人行使自訴權而被推翻，而且可能刺激被害人的報復心理，促使被害人用自訴權起訴，使一些合法的、正確的、公正的不起訴決定，因自訴而被否定，弱化不起訴制度應有的法律功能。不起訴公開審查使檢察機關提前聽取各方面的意見，提前吸納相關人員的不滿情緒，將會使不起訴率準確性有所提高，那么有關人員在此后啟動其他救濟程序的幾率就會減少，從而增強檢察機關決定的權威性和穩定性。

三、不起訴公開審查的弊端

1.從訴訟經濟角度看，修正后的刑事訴訟法之所以將不起訴范圍擴大，目的之一就是分流案件，使訴訟有效率。毫無疑問我們進行不起訴公開審查，必然會加大國家在審前階段的訴訟投入，造成一定的訴訟不經濟。但對此我們可以借鑒行政聽證程序的相關做法。《行政處罰法》對行政案件聽證會程序的規定是:“對行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或營業執照，較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;……”從中我們可以得到以下啟發:1)不是所有的行政處罰案件都要經過聽證程序，聽證會要有范圍限制。2)聽證前對當事人有一個權利告知程序。3)聽證程序的啟動由當事人申請而開始。依此類推，在刑事訴訟中對于適用不起訴公開審查的案件必須有一個明確的范圍限制，對此高檢院已有相關規定:公開審查的不起訴案件應當是存在較大爭議并且在當地有較大社會影響的，經人民檢察院審查后準備作不起訴的案件。對下列案件不進行公開審查:1)案情簡單，沒有爭議的案件;2)涉及國家秘密或者個人隱私的案件;3)十四歲以上不滿十六歲未成年人犯罪的案件;十六歲以上不滿十八歲未成年人犯罪的案件，一般也不進行公開審查;4)其他沒有必要進行公開審查的案件。只是還需進一步明確以提高司法實踐的操作性。另外，為實現不起訴公開審查的最大訴訟效率，避免被害人濫用訴權，反映權利義務對等原則，在賦予某些案件被害人不起訴聽證申請權的同時，也要求其承擔一定的義務。也就是說，當享有不起訴聽證申請權的被害人經聽證表示對不起訴決定沒有異議的，那么其后續的救濟權應受到一定的限制，否則不起訴公開審查就僅能達到公開的目的，僅為公開而公開。被害人仍然可較為自由地申訴或提起自訴。這樣一來，一方面增加檢察機關的工作量，增大了司法投入，另一方面卻毫無實際效果，投入后的產出為零，那么就毫無效率可言，反而得不償失。這是一個在不起訴公開審查中值得進一步思考的問題。

2.要避免把不起訴公開審查變為法庭審判的預審階段。在進行不起訴公開審查時，形成的是類似庭審的三方結構——檢察機關(主要指審查起訴部門)主持，偵查機關或偵查部門、被害人及其代理人、犯罪嫌疑人及其辯護人參加，就案件事實、證據、適用法律及應否不起訴各自發表意見。檢察機關最終將以此為參考，依據事實和法律作出正確的決定。這種不起訴聽證與立法聽證和行政聽證以及人民法院開庭審理有所不同，后三者經過聽證作出的結論一般都關系利害關系人實體上的權利義務，而前者作出的聽證結論只具有程序上的法律效果——不起訴，終結公訴程序或提起公訴。因而檢察機關在主持聽證時一定要緊緊圍繞是否有必要起訴這一中心進行。