略論財政政策出臺的依據和機制

中圖分類號:F123文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)21-0142-02

對國家財政事務進行決策，就產生了財政政策。財政政策是指一定的政治實體在特定的環境中，為達到預期社會分配領域的目標而制定的行動方案和行動準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。政府進行財政管理主要是應用財政政策的實踐過程，也就是通過對財政政策的出臺、執行、評估等過程進行的管理。財政政策的制定是公共財政管理的首要環節，所以我們必須認真設計、科學構建財政政策的出臺機制。

一、財政政策出臺的主體

財政政策出臺的主體主要指直接參與財政政策制定的政治權力主體，即體制內主體。規范的政策主體應具備三種屬性，即合法權威、合格權威和個人權威，它們共同構成財政政策主體的合法性。財政政策主體的合法性對財政政策系統和國家政治系統具有重要影響。全國人大常委會的財經部門應該是財政政策出臺的主管機關，國務院財政部門應該是財政政策執行的主管機關。在財政政策出臺的過程中，全國人大常委會的財經部門要組成有政府官員、執政黨及其領袖、財政機關公務員、經濟專家學者、民間利益集團、選民、在野黨、新聞媒體參與的政策出臺委員會來通過調研會、討論會和聽證會等方式對公共財政問題進行策劃。

二、財政政策出臺的依據

如果現有的財政政策沒有顯現出阻礙社會生產力、也沒有造成社會缺陷和政府失靈，就還是維持現有財政政策運行為好。財政政策應當在十年或者至少五年的時間內保持相對穩定。財政政策出臺速度過快必然帶來經濟的混亂，也必然會增加政策執行的工作壓力。要知道經濟過程中、特別是市場經濟過程中存在經濟容納量彈性。只要一個社會民族的道德風尚是積極的，盡管沒有政策的約束，經濟主體還是會盡量選擇有利于國家和民族的行為。那么，應該依據什么向導來指導財政政策的出臺呢?

首先是社會道德承受力。社會道德承受力是公民社會心理的壓力和緊張程度。如果一種社會傾向已經超出了社會道德承受力的底線，就需要針對該問題出臺相應的政策。如果是社會分配領域的問題，比如說貧富分化問題、收入差別問題，就應該出臺相應的財政政策。其次是國家意志。國家意志是一個國家、社會在經濟、軍事一定水平下，民族精神或者奮斗理念。在幾百萬年人類奮斗的歷史長河中，各民族盡管走過了困苦和曲折，但是也創造了偉大的建筑和輝煌的文明。當國家意志調整時，作為國家機器的供給部門，就應該出臺相應的財政政策。再次是彌補市場失靈和政府失靈。比如醫療保險問題、社會保障等方面，也應該出臺相應的財政政策。

財政政策的出臺是集體智慧的結晶。一條好的財政政策有時勝過千萬元的資金。中國經濟特區和沿海開放程度大的城市之所以經濟更發達，在很大程度上得歸功于改革開放的政策。出臺財政政策從思想智慧上，我們還是要依據中華民族的思想寶庫，依據現代行政管理理論，依據財政工作者的實踐經驗，依據各國成功的改革經驗。站在對人民負責任，對人類負責任，對未來負責任，對環境負責任，對世界負責任的高度通過對分配領域的財政政策的出臺，解放生產力，營造和諧社會，共筑美好地球村。

三、財政政策出臺機制

財政政策的出臺是指為了解決某個社會問題而提出的一系列可接受的財政方案或財政計劃，在財政政策分析的基礎上，進一步論證和審查備選方案基礎上，最后形成正式財政政策的過程。這個過程主要包括確定政策目標、設計備選方案、評估選擇方案和政策發布四個環節。

1.財政政策目標確定機制

財政政策目標是政策制定者期望通過政策實施所要達到的解決問題的社會效果或所要避免的消極社會影響。如何確定財政目標是對戰略性問題的發現和探索工作。目標根據任務完成的階段，可以分為終極目標和階段目標。終極目標是一種理念，在其指引下不斷設立并完成階段目標，最大限度地靠近終極目標。世界各國財政的終極目標大都是圍繞富國強兵、民族融合、安定團結、睦鄰友好而展開。但是終極目標必須通過階段目標的實現而實現。階段目標是處于現狀與終極目標之間的差異化目標。國家和民族在世界民族之林的角色定位指導財政的終極目標。明確了財政的終極目標之后，我們就要研究國情現狀，研究本國政治、經濟、社會、軍事等現狀，還要調查研究世界、人類、自然的現狀。站在國家和民族的高度找出現狀與終極目標之間的差距，才能進而探索縮短差距的途徑和路徑，分析和確認階段目標。階段目標要在掌握大量調研信息的基礎上，分類分階段進行明確。每年政策出臺部門要對本國和世界的政治、經濟、社會、軍事等方面的政策目標進行考核和評價。

政策目標可以確立政策制定的方向，可以為備選方案的設計和篩選提供依據，可以為政策執行和政策評估提供基本依據。政策目標的明確一定要關注目標的有效性。一方面，政策目標的設計正確，這是決策者的主要職責;另一方面，不同的參與者要對政策目標有所認同。防止出現兩種傾向:一種傾向是目標定完了就完了，既沒有把目標變成相應的計劃，也不能及時有效地追蹤目標實現的過程。另一種傾向是目標只是一個口號式的目標，而不是一個切實可行的“好目標”，甚至開始的時候，目標就沒定好，即在定目標的時候，就已經注定目標是完不成的。

在財政政策目標確定機制的構建上，中國社會科學研究院要力圖建立像美國蘭德公司、英國劍橋大學那樣的政治經濟調研網絡機構，負責政策目標的確定，使中國財政政策目標既符合中國國情，又符合世界民族的愿望。

2.備選方案設計機制

備選方案的設計是指圍繞政策目標采取的，以實現政策目標為目的而進行的設計、謀劃、擬定解決方案的活動過程，是尋求解決政策問題的方法與途徑。國家標準部門要組織制定《財政政策方案設計規范標準》，依據國家及地方的財政方案設計規范，通過與相關當事人代表充分溝通需求及調查分析財政資源條件，負責設計財政方案。為了達到預定的財政分配目標，政策調研機構給人大財經委員會提出的財政行動方案必須至少有兩個以上，而且必須說明各方案的優劣和得失，可供人大財經委員會考慮和選擇。

備選財政政策方案設計文件應包括實踐主體、行動的方法手段、時空環境等內容。政策方案要結合國情和國際局勢，言而有物，言而有據，合情合理。方案設計文件的語言盡量少用形容詞和代詞。備選方案設計機制包括設想、分析、初選、評定、淘汰等若干環節。各個環節都要有正面和反面的兩方面論證，不要主觀引導，文過飾非，更要集思廣益，善于吸收人民群眾的意見。備選方案設計機制可以采用多渠道多種形式的形成方法。要知道愚者千慮必有一得、智者千慮必有一失，要知天下事、且問天下人。除了專業研究機構和教育學術團體可以提供備選方案外，也可以通過網絡面向社會征集備選財政政策方案，更可以把初步方案放到網絡上讓公民投票或者討論。

3.備選方案篩選機制

備選方案的篩選就是在對備選方案進行全面評估的基礎上擇優的過程。備選方案的篩選主要完成財政政策可行性研究，并確保財政政策方案能滿足預定的財政分配目標的實現。人大財經委員會要根據援引的成功案例和試點經驗報告材料進一步評估財政政策的可行性和實踐性。評估的基本內容包括方案價值、創意創新、組織再造、方案成本、方案可行性、方案效果和對方案風險進行論證評估等方面的內容。

最優方案是從備選方案中篩選出來的，如何篩選?誰參與篩選?其結果會大相徑庭。作為有選擇的社會政策問題，人們對他們所作出的判斷是否準確，既取決于經驗知識，還取決于倫理道德方面的價值觀念等。優秀的財政政策方案要具有四大標準:“第一，公平分配。多勞多得，同工同酬是財政政策方案首要解決的問題。第二，供給政府機構的運行，實現國家和社會公共需要。第三，彌補市場失靈，發揮市場職能，努力實現帕累托最優。第四，社會認同。良好的財政政策方案要符合社會普遍認同的道德規范和倫理準則”。

備選方案篩選機制要堅持科學和民主兩條路線，篩選過程盡量采用頭腦風暴法、德爾菲法等科學評價方法，并要進行試點，總結經驗教訓。科學選擇具有操作性、可行性和有效性的財政政策方案。

4.財政政策方案決策機制

財政政策方案決策就是財政政策方案的最終抉擇與合法化。財政政策方案決策階段就是在評估、論證各種備選方案的基礎上進行比較，最后選擇出最佳財政政策方案的過程。備選方案的篩選是確定最終財政政策方案的前提，最終財政政策方案的抉擇是篩選備選方案的結果。在財政政策方案決策時，我們一定要立足于國民經濟核算的數據，研究市場結構理論，加強貨幣與財政政策的配合。貨幣與財政政策的配合是保持財政政策和貨幣政策順利實施的前提。在全球經濟失衡加劇的國際背景下，一個國家的經濟問題不是簡單的總需求不足問題，而往往是結構和制度等深層次的問題，而非簡單的擴張或緊縮政策能實現，必須具體問題具體分析，找出問題的癥結，并提出貨幣和財政政策配合的方向、力度和時機，以保證政策的雙向協調和配合有序[1]。

由于當今世界上大多數國家并非獨裁的政治體制，所以，財政政策方案決策機制應該遵循集體選擇規則。在一定級別的會議上采取一致同意規則、多數抉擇原則或者贊成投票原則。一致同意規則是指參與選擇的全體成員必須一致同意選擇某個財政政策方案才能通過。多數抉擇原則即少數服從多數原則，以多數票來決定最終財政政策的出臺。贊成投票原則是由群體成員對所有他認為可以接受的方案投贊成票，得票最多的備選方案即可勝出。

財政政策方案在被決策時，必須由權力機關按照一定的法定程序予以審議和批準，才能轉化為正式的財政政策而具有合法性，才能得到社會的認可與遵循。取得了合法性的方案具備了強制力，可以頒布交付執行機關去貫徹落實。

參考文獻:

[1]曾學文.走向趨同與合作的金融調控新秩序:國際經驗與教訓.中華會計網校.[EB/OL].http://www.51kj.com.cn/shiwu/Shtml/ cksw/hyjrzq/102320919.shtml.