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黑河流域生態治理的基本措施及對策

2010-12-31 00:00:00李積蘭,劉維平
學理論·下 2010年7期

摘要:黑河是中國僅次于塔里木河的第二大內陸河,流域生態環境狀況直接關系著青海、甘肅、內蒙古三省區部分區域的穩定與發展。長期以來,在自然因素和人為因素作用下,生態環境呈惡化趨勢,不利于和諧社會的建立。從流域長期穩定發展出發,近年來,相繼啟動了多項生態治理工程,使流域局部地區生態環境有了明顯改善,特別是中游地區用水觀念發生了根本性改變,農業結構調整促進了經濟社會發展,源頭水源林實現了面積和蓄積雙增長。目前,流域生態環境建設仍然存在上游林牧矛盾突出、灌木林恢復進展緩慢、中游水資源短缺危機加劇、下游額濟納荒漠綠洲生態建設任務艱巨等問題。因此,要在區域水平上建立和諧社會,需要進一步提高水資源承載力,協調林牧矛盾,建立生態農牧業區,加快城鎮化進程,提高人口素質。

關鍵詞:黑河;生態治理;綜合治理

中圖分類號:K291/297文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)21-0130-05

黑河屬河西內陸河流域,是僅次于塔里木河的第二大內陸河,地處河西走廊和祁連山中段。為了進一步加強黑河源頭流域水資源的保護、管理和合理利用,促進源頭流域生態環境的良性循環和經濟社會的可持續發展,根據祁連縣委、縣人民政府的安排,2009年10月10日至14日,青海省祁連縣組成由縣政府辦公室、發改委、城建局、水務局、旅游局、縣文聯等部門負責人和專業人員參加的黑河流域考察組,在縣人民政府主要負責同志的帶領下,從黑河上游沿河對流域生態保護、水資源利用等情況進行了考察。這次考察途經甘肅省張掖、臨澤、高臺、金塔等地,詳細考察分析了黑河中游地區水資源利用和生態治理保護現狀,掌握了大量有價值的綜合信息,又專程前往酒泉衛生發射中心——東風基地,對基地的生態環境狀況、水資源利用情況進行了考察,聽取了基地相關負責同志及相關單位對黑河流域的保護、開發、利用現狀及規劃情況的介紹,后又進入內蒙古自治區額濟納旗境內,察看了東居延海水域和居延三角洲生態恢復情況。在返回途中進入甘肅省金塔縣境內,對黑河西部水系托勒河末端——鴛鴦池水庫進行了考察。考察中,相關人員詳細了解了黑河流域的生態保護、水土保持、河道整治、水資源利用等情況,為做好今后黑河上游生態環境治理、保持水土涵養等工作奠定了基礎。

黑河流域尤其是上、中游流域生態治理與恢復,對東風基地的影響極為明顯,認真做好黑河上、中游地區的流域生態治理,保障黑河徑流量,是保障國防建設的一項重要舉措,意義極為重大。

一、黑河流域生態治理的措施和做法

(一)黑河流域生態經濟治理綜述

黑河流域是中國西北干旱地區重要的內陸河流域之一,近年來,由于日益嚴重的生態環境惡化所引發的一系列生態經濟問題,已逐漸成為國內外學者關注的一個熱點研發領域。研究表明,黑河流域由于水資源矛盾引發的生態經濟問題,與人類經濟活動有密不可分的關系。從直接原因上來講,人類不合理的經濟活動是造成生態環境惡化的主要原因;從根本原因上來講,農牧區粗放的經濟增長方式,非理智的經濟發展模式與制度安排才是問題的根源。因此,應用生態經濟學的原理與方法,研究黑河流域生態系統協調發展的模式與對策,不僅可以為黑河流域的生態建設和經濟發展提供理論依據,也是對中國西北干旱區內陸河流域研究的有益補充。

在認真總結黑河流域已有研究成果的基礎上,結合實地調查資料和相關文獻,詳細分析黑河流域目前面臨的主要生態經濟問題具有十分重要的現實意義。借鑒產業結構演變理論和國際經驗,應用區域經濟發展階段理論的最新研究成果,對黑河流域的產業結構,空間結構和總量水平進行多角度分析,結果表明:黑河流域經濟發展總體上正處于工業化初期階段,部分地區開始向工業化中期階段過度,但黑河流域內部區域經濟發展水平存在明顯的地域差異,上游是黑河保護的主導源區,中游是黑河流域的經濟重心,下游是黑河生態經濟的最終標識區。將黑河流域的產業結構與世界發展模型的“標準結構”進行對比研究,得出的結論是:黑河流域的工業化程度滯后于經濟發展階段,農牧業和農牧區經濟在國民經濟構成中占主導地位,從而確定以農畜產品加工為核心的農牧業產業化,為今后一段時期黑河的主要發展方向。根據流域內部地域各異的資源稟賦和比較優勢,遵照主導產業的選擇原則,確立黑河流域的主導產業為集約化經營的特色畜牧業和特色農業。在此基礎上,應用系統耦合理論對黑河流域生態經濟系統耦合條件進行評價,將黑河流域生態系統耦合發展模式劃分為三個層次:農牧業耦合、農畜產品加工業耦合、系統與外部耦合,并有必要分別對各層耦合的實現過程進行詳細的理論研究。

黑河流域的產業結構分析結果表明,農牧業和農牧區經濟在黑河流域大部分地區占主導地位。農牧戶作為廣大農牧區投資、生產與消費等經濟活動的微觀行為主體,是農牧業生產中最基本的決策單元,農牧戶經營行為、經濟收入水平與生態環境之間存在著內在的相互關系。研究這一關系,就可以得出基于農牧戶經營行為的經濟發展對策和生態保護對策,為促進區域經濟增長和自然資源有效管理方面的制度安排提供一些對策建議。

(二)對黑河流域進行生態綜合治理的必要性和可行性

1.黑河流域生態綜合治理是經濟社會發展的必然要求

植被是牧業的根本,水利是農業的命脈,二者都是黑河流域國民經濟的基礎產業。黑河作為河西走廊及額濟納綠洲的母親河,是上、中、下游各地區經濟社會持續發展和展望美好明天的生命線,而黑河生態環境的治理和水資源的可持續利用是黑河流域經濟社會協調發展的關鍵。因此,如何采取積極有效的措施,保護利用好水資源,實施好黑河流域綜合治理,對于進一步恢復流域生態、完善黑河流域的水利設施,發展生態牧業和節水農業,促進流域內經濟社會尤其是中、下游地區的經濟社會發展都具有極為重要的意義。近年來,各級政府對黑河流域的綜合治理,已使局部的生態環境得到了明顯改善,但由于自然和人為等多種因素的影響,生態環境整體退化的趨勢并沒有得到有效控制,面臨的挑戰仍然比較嚴峻。可喜的是,沿岸生態環境狀況已經引起了各級政府的高度重視,并積極申請將沿岸更多的生態濕地納入自然保護區規劃范圍,已經取得了一定成績。以青海省祁連縣為例,在水利部、黃河水利委員會及黑河流域管理局的正確領導和大力支持下,源頭區草原生態保護取得了初步成效。這個縣以科學發展觀為指導,結合黑河源頭區生態建設實際,對不同區域采取相應措施,提出充分發揮工程建設在涵養水源、保持水土、增加地表徑流等方面的綜合效益,重點加強城鎮周邊河溝道的綜合防治,減輕水土流失對農牧民群眾生產生活所造成的危害,加大生態修復力度,促進林草生態的自我修復,使林草地得到合理修養;進一步提高林草植被覆蓋度,有效地擴大水源涵養林及優質草場面積的建設目標。通過水土保持生態環境建設,項目區新增草地圍欄102萬畝,種草16.18萬畝,天然林封育10萬畝,造林5.51萬畝,生態堤防工程建設9.31公里;城鎮疏流排洪涵兩條,總長度1.86公里;營盤臺布設谷坊3座;新建東方紅電站尾水入河箱式涵洞1座;新增綠地面積5 024平方米,完成鉛絲石籠護岸安裝710米;八寶河南岸修建入河涵洞2座,下河踏步6座,警示牌6座,有力地推動了生態環境,改善了地方經濟社會的發展環境。根據有關資料顯示,項目實施后,這個縣恢復林草地132.8萬畝,減少水土流失總量為66.93萬立方米,草地圍欄封育減少了牲畜對牧草的過度啃食和踐踏,草地得到合理修養,促進了草地生態的自我修復;宜林地實施人工造林和對天然林保護工程后,有效減少了裸露面積,增加了林分密度,提高林草植被覆蓋度,有效地擴大了水源涵養林面積。通過上述工程建設,在涵養水源、保持水土、減少河道侵蝕及城鎮防洪等方面發揮了良好的生態效益,推動了黑河源頭區社會經濟的協調發展。

2.黑河流域生態綜合治理是順應發展趨勢的科學選擇

進入20世紀60年代后,隨著流域人口的逐漸增加及其對自然資源的掠奪性開發,上游森林被過度砍伐,林草退化,源頭雪線上升,水源涵養大幅度下降;中游地區加強墾荒種田,發展人工綠洲,人為擴大了農業灌溉的用水量,超過了流域水資源的承載能力,擠占了下游的生產生活用水,導致下游河道斷流時間逐年延長,地下水位不斷下降、天然林草枯萎、土地沙化,具有人類活化石意義的胡楊林開始枯死,一些自古就棲息在這里的生命被迫遷徙。黑河流域生態環境的惡化,不僅直接影響下游人民的生息繁衍和區域經濟的發展,還關系到中國西北地區的整體環境變化。隨著生態意識的不斷提高和節水型社會建設的推進,人們對生態保護和水資源的認識日益加深,保護生態環境,合理利用水資源的主動性不斷增強,生態建設已成為各級政府和廣大人民群眾的自覺行動,為黑河流域綜合治理項目的實施奠定了思想基礎。至此,加快黑河流域綜合治理,維護和改善流域環境,已成為關系經濟發展、民族團結、社會安定和國防穩固的一件大事,引起了黨中央、國務院和社會各界的廣泛關注。青海省祁連縣按照“政府主導、市場推動、效益多贏、統籌規劃、綜合整治”的原則,突出水源涵養、防洪調蓄、生態保護和基礎設施建設,實施黑河退耕還林還草工程,不斷優化上游流域農牧業產業結構,改善源頭生態,建設生態防護林工程,加快建設綠色生態屏障的這一舉措,是對學習實踐科學發展觀活動的具體體現。

3.黑河流域生態綜合治理是流域可持續發展戰略的重要組成部分

可持續發展戰略,已經被作為中國今后很長一個時期所要堅持的治國方略。關于可持續發展,從橫向上說,是不能以犧牲生態環境為代價來滿足經濟發展的要求;從縱向上說,是不能以犧牲子孫后代的利益為代價來滿足當代人的經濟發展需求。國家既然堅持可持續發展戰略,就不允許生態環境繼續朝著惡化的方向發展。因此,黑河問題的核心是生態問題,而不是經濟問題,應始終把生態問題作為我們黑河綜合治理的根本出發點,離開生態問題,就失去了治理的前提。

著眼于可持續發展,正確處理生態保護與經濟發展的關系,是各級政府進行黑河流域綜合治理的重中之重。在西北干旱地區建設黑河流域生態綠洲帶,是從根本上實現高效配置流域水資源,徹底化解流域上、中、下游利益沖突,實現利益共享,保護流域生態環境,推進流域可持續發展,全面實施國務院黑河流域分水方案的重要途徑。通過對黑河流域生態經濟帶上、中、下游投入產出效益的比較分析和流域上、中、下游生態生產、生活系統發展各異及互動協調關系的分析,提出黑河流域生態經濟帶上、中、下游多維互動的協調耦合發展模式,進而提出黑河流域生態經濟帶建設與發展的主要途徑,包括推進黑河流域經濟發展一體化和集成管理公司化,大力推行全流域水資源的差異化有償使用制度,實施流域上、中、下游的水權轉讓貿易,實行規范的流域財政轉移支付制度,建立流域資源與生態環境和經濟的整合賬戶體系,實行跨行政區域河流邊界水質達標交接制度等等,無疑是推動黑河流域可持續發展的可行舉措。

二、黑河流域生態綜合治理面臨的矛盾和問題

由于黑河流域特殊的自然、地理條件,決定了生態保護和水資源開發利用的長期性、艱巨性和復雜性。隨著流域內人口不斷提高,經濟社會發展對流域生態綜合治理和水資源合理開發的要求越來越高,綜合治理任重道遠,流域內生態惡化趨勢及水資源嚴重短缺已成為制約流域經濟社會發展的主要因素。

(一)生態環境問題。生態綜合治理項目實施過程中,上游面臨的突出問題是資金投入不足,治理改善進程無法滿足水源涵養、水土保持、河道整治、濕地保護等的需要,導致經濟社會的發展與水資源的供需矛盾依然比較突出,流域生態環境的現狀與創建人與自然和諧相處的發展前景仍有很大差距。

(二)水資源問題。黑河中下游屬干旱區、尤其是下游地區水資源嚴重匱乏。實施黑河流域綜合治理,將黑河上游來水的一半下泄給下游額濟納旗,水資源供需矛盾因利益分配問題日顯突出。

(三)用水成本問題。實現對水資源的優化配置,應用市場調節水價,建立水價新機制,將會提高生態用水、農業用水、工業用水、生活用水價格,增加中、下游地區生產和生活成本。

(四)農牧區經濟發展和農牧民收入問題。就上游而言,大面積退耕還林還草,會使牧區草場載畜量和牲畜總量有所下降,而牧區集約化經營模式還不完全成熟;就中、下游而言,種植業的收入一般來就總是隨著用水量的上升而增加,用水量的嚴重不足,加之額濟納地區的退牧還林工程逐年加強,在新型產業化沒有形成規模優勢之前,一定時期內會出現農牧區經濟發展受到制約和農牧民收入增長減緩的問題。

(五)上游生態保護和治理投入嚴重不足。一是由于各種原因,黑河流域上游生態保護治理長期投入不足,欠賬多,底子薄。基礎設施薄弱。近年來,雖然國家加大了對黑河上游綜合治理的支持力度,但仍與上游地區的發展存在一定差距,與中、下游地區水資源的合理利用不相協調。二是地方財政困難,對本區域內的生態投入極為有限,群眾收入水平較低,地方籌資能力差,自籌資金嚴重不足。黑河上游生態治理受自然地理條件和市場風險的雙重制約,具有項目投資大、建設周期長、社會效益低、投資回報慢等特點,聚集社會資金的吸引力不大,加之大量易于實施的治理項目已相繼建成和實施,不易于實施的治理項目因投入不足而拖延,任務艱巨。

(六)中、下游管理體制不健全,節水力度不夠。由于現行的用水管理體制不健全,中、下游地區還沒有真正形成良性體制機制,治理工程產權不清,管理權責不明,對用水戶難以進行有效約束。節水宣傳力度不夠,節約用水意識不強,干部群眾對日益嚴重的水危機認識不足,在節約用水的同時,水資源人為浪費又很嚴重,大水串灌、漫灌、淹灌等現象時有發生。受利益驅動,近年來無計劃開荒,無節制放牧及建造人工濕地現象也十分突出,破壞了天然植被,中游地區對下游地區欠水現象日趨嚴重,并有加劇趨勢。

三、加強黑河流域生態環境保護及科學發展的基本對策

黑河流域綜合治理,是維護黑河流域生態系統平衡,保持良好自然環境,降低沙塵暴危害的重要舉措。凡事有利有弊,黑河流域生態治理也一樣,只有充分認識到治理過程中存在的問題并采取相對應的對策,才能做到趨利避害。

(一)加大科技投入,突破流域水資源瓶頸障礙,力求低耗水條件下的經濟快速增長

隨著科技發展和經濟全球化的不斷推進,需要從全球經濟和西部開發的戰略高度尋找經濟增長點,加強流域生態農牧業和特色農牧業的發展,調整產業結構和經營模式,增加科技含量,形成品牌和規模,增加經濟收益;創造條件逐步增加節水灌溉的設施農牧業,引進培育優良畜種和抗旱優質種植品種,加快干旱地區農林業、工業及家庭節水新技術、新方法、新材料和新設備研發推廣、利用,建立和完善農牧業生態環境以及工業的優化節水體系;加強城鎮化步伐,根據特色產品發展農牧型工業和第三產業,注重進行河西走廊工業與農業聯姻,有節制地科學合理安排上、中游礦產資源勘探和開發,發展高原旅游業等,這樣可以逐步提高流域水源涵養能力和水資源承載能力,有計劃地實施流域經濟生態環境的持續發展。

(二)不斷深化改革,健全各項制度

由于國家對黑河省際之間分水力度的逐步加大,黑河中游甘、臨、高三縣(區)水資源分配不合理,造成上述三縣(區)及中、下游之間灌溉需水量與可供水量之間產生尖銳的矛盾。要按照“建設節約型”社會的要求,樹立和強化全社會水資源的商品意識、節水意識和水資源優患意識。在水資源短缺、供需矛盾尖銳、生態環境形勢嚴峻的情況下,運用法律手段依法加強管理,緩解水資源的供需矛盾。當前,應當結合黑河流域的實際情況,盡快制定水資源管理和生態環境保護辦法,對黑河水資源開發利用、合理配置、水權界定、節約保護等,特別是地下水資源的開發利用,要制定具體的管理規定,依法加大對水資源管理及生態環境保護,實行城鄉水務一體化,加強對水資源的統一管理。

(三)要以科學發展的戰略眼光,嚴格黑河流域入駐企業環評審批和環境管理

全流域應執行環境保護一票否決制,杜絕污染嚴重、能耗高、治理難度大的項目落戶,尤其在項目引進時,應嚴格履行建設項目環境影響評價制,切實做到關口前移,防患于未然。

(四)要以科學管理的方法強化污染源監督管理,切實做到該出手時就出手

要對黑河流域入駐企業水污染物排放實行總量控制,凡是水污染物排放不能達到總量控制要求的企業,實行限期治理,逾期未完成治理任務的,責令其停產整頓。推動排污口規范化和在線監測工作,排污單位應按照排污口規范化的要求,設置排污口和排污標志,有條件的企業應鼓勵安裝水污染在線監測儀。對強行排污的企業要采取斷電、吊照等措施,并追究企業法人的責任。嚴格按照國家標準征收水污染物排污費,不得擅自減免。對于不執行環評、違反“四同時”制度、不能正常運轉治污設施的違法行為,要堅決查處,絕不手軟。

(五)建立城鄉節約用水保障體系

建立和完善全流域內節水配套措施和規章制度,水資源行政主管部門要依法對節約用水實行統一管理和監督,各地區、各部門要按照各自職責做好節水工作,盡快形成統一協調、健全完備的節水監督管理體系。強化農牧業節水意識,提高水資源利用效益,減少水資源耗費,加快節水技術和器具的開發生產和推廣使用。

(六)進一步優化配置水資源,控制中、下游地下水位下降和開采量

為了有效避免中、下游地區濫采地下水造成的地下水資源枯竭,確保生產井出水量充足,需要進一步優化配置水資源,必須實行地表水和地下水統一配置,在黑河中、下游沿岸科學布井,有序開采地下水。同時,加強對地下水資源的管理,規范取水許可制度,對超采區域進行限制。

黑河流域綜合治理是黑河流域歷史上面臨的一次難得的良好機遇,只要流域內各省(區)、各地區統一思想,提高認識,顧全大局,積極調整經濟結構,建立節水型社會,進一步加強生態建設,實現流域內人口、資源、環境和經濟社會協調發展,我們就能在具體工作中,做到興利除弊,以期流域內各地區社會經濟發展進入一個又好又快穩步發展的時期。

四、對黑河源頭區生態保護和建設的幾點建議

為切實做好黑河源頭流域獨特的生態系統,保證整體黑河沿岸及河西走廊、額濟納等廣大地區的生態平衡,保障黑河流域經濟社會的可持續發展,作為黑河源頭區的青海省祁連縣,在生態建設和保護方面,必須堅持以下生態建設原則,即:在保護現有冰川、濕地資源的基礎上,劃定一定面積的禁止開發區和限制開發區,實施封山育林育草、禁牧和限牧,以恢復林草植被;建設生態效益補償機制,通過公共財政轉移支付體系,使黑河源頭流域生態環境保護與建設的資金得到長期、穩定、規模投入。一是統一思想認識,制定總體發展目標和基本思路。在今后黑河水資源管理和規劃中,要樹立一個根本性目標,即以生態建設和環境保護作為黑河調水的根本性目標。就黑河上游流域而言,生態目標應遠遠高于其他目標,是全流域綜合治理的重點區域。如果從發展經濟的角度講,全國的重點不會放在這里,但從生態建設的意義上講,這里是重中之重。二是實施生態移民工程。對黑河、托勒河源頭區的祁連縣野牛溝鄉、央隆鄉、峨堡鎮的牧民,在政府引導、牧民自愿的前提下,鼓勵部分牧民群眾進入城鎮定居,改變其傳統“粗放”的草地畜牧業經營模式和游牧的生活方式,從事舍飼畜牧業和二、三產業,減輕和轉移天然草場載畜量,有效保護草原生態。以規范補償、以舍飼帶補、以建設優畜品質機構補償牲畜總量減少,達到畜草平衡;同時加大牧區小城鎮建設力度,優化區域經濟結構。生態移民工程實施后,其承包草場應實施禁牧,但其草場承包權不變,并享受退牧還草飼料補助,由于以從事舍飼育肥的畜牧業為主,在飼料補助上應予以政策傾斜。三是大規模實施退牧還草、退耕還林工程。實施退牧還草、退耕還林工程,對改善祁連地區生態環境、增加牧民收入具有重要意義。建議國家加大對祁連縣廣大地區退牧還草、退耕還林工程的建設規模和投資。四是加大對祁連縣黑河生態建設工程的支持力度。建立管護站或保護區是生態環境保護行之有效的辦法之一,通過管護站和保護區的建設和管理,可以對野生動物種群及其棲息地環境、重要濕地、重要草地植被等自然生態系統進行封閉保護,為生物多樣性保護目標的實現提供良好的區域環境。因此,今后應在源頭區多設管護站和自然保護區,生態建設由國家投入或給予大力的資金支持。五是以森林植被建設為重點,開展封山育林、水源涵養林、水土保持林建設,以擴大和恢復祁連山地區的森林植被,使森林水源涵養、水土保持等生態功能顯著增強,流域生態環境得到明顯改善。六是,采取工程和生物措施治理水土流失。根據祁連山區的氣象、地質、地貌、植被、土壤和水土流失等特點,結合區域水土流失的客觀實際情況,開展以小流域為單元的水土流失綜合治理工程,控制水土流失危害,改善生產條件和人居環境。七是加快經濟結構調整步伐。經濟結構是決定一個地區經濟競爭能力和發展后勁的基礎。祁連縣一個傳統的牧業地區,牧業是優勢產業,但以牧業為主的經濟結構已不適應現在工業化、現代化的新趨勢,經濟結構調整勢在必行。祁連要利用黑河流域綜合治理的有利時機,加快工業、服務業、旅游業的發展步伐,改變牧業“一頭沉”的經濟狀況,形成較為合理的經濟結構體系,增強祁連經濟發展后勁。同時,結合城鎮化建設,吸納農村牧區勞動力進城、進廠、進三產,減少農牧區人口,增加農牧民收入。國家在政策和資金上要進一步給予扶持,促其盡快形成規模效益優勢。八是在合理利用和保護水資源的同時,尋求水資源開發的新途徑。黑河流域綜合治理項目,將黑河上游作為一個重點,開展源頭區林業工程建設和草地綜合治理,以遏制源頭區生態惡化趨勢,保證黑河水源,同時也提出適度利用地下水,緩解水資源的不足。有關專家院士提出,在干旱的西北地區,水資源短缺嚴重制約著社會經濟建設,水的開源節流是主要的解決途徑,而開源是增加可利用水資源的主導措施,開發利用地下水雖然見效快,但長期過度開采可能造成水分收支失衡。開發利用西北空中水資源在科學技術上是可能的,它是根本改善西北地區可持續利用淡水資源的重要環節。因此,祁連也可以考慮在近年來人工增雨的基礎上,積極取得上級部門的支持,開展本區域內地形人工增雨潛力研究評估,建設西北地區空中水資源開發利用試點,尋求新的水資源開發途徑。九是作好下一步的黑河流域治理規劃。根據規劃,前三年國家投入23億元,進行黑河流域綜合治理,將為黑河生態環境建設奠定堅實的基礎。但對于這樣一個龐大的生態恢復系統工程來說,從現在起就要考慮下一步的治理規劃。黑河綜合規劃涉及面廣,有社會的、生態的、經濟的和政治的等各個方面,因此,在下一步規劃工作中,要充分考慮當地意見和發展思路,規劃承擔單位應和地方政府加強交流,密切合作,縝密思考,統籌兼顧,切實把黑河流域治理的規劃做好,做實。

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