人民調解制度與臺灣地區鄉\\鎮\\市調解之比較

摘要:調解制度是一種解決糾紛的社會機制，它在處理社會糾紛，平復社會矛盾方面發揮了重要作用。但它在走過了最初的輝煌后，漸漸陷入了困境。以臺灣地區的調解制度為例，從臺灣調解和大陸民間調解制度的現狀、兩岸民間調解的異同進行比較分析，并最終給出保障調解協議效力、加強調解委員會的調解與法院的聯系、提高調解機構的專業化程度、設立調解的救濟制度等方面完善大陸人民調解制度的建議，希望對中國調解制度的改革有所益處。

關鍵詞:人民調解;鄉鎮市調解;借鑒

中圖分類號:C916文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)21-0014-02

一、臺灣民間調解和大陸人民調解制度的現狀

在歷史上，臺灣地區的司法體制與祖國大陸是相同的，在解決民間糾紛時官府衙門的訴訟程序中均以調解為主，案件的審判是判決和調解一體化。1949年以后，臺灣當局沿襲了國民政府時期的法制。自此，調解始終受到官方和社會的重視。臺灣地區關于調解的法律規定是很詳細的，主要見于臺灣地區民事訴訟法、鄉鎮市調解條例、公害糾紛處理以及其他民事或行政單行法規，如工會法、土地法、勞資爭議處理法等法條中。并逐漸形成了鄉鎮市調解條例之調解、消費者保護法之調解、公害糾紛處理法之調解等多種制度化的調解形式。而在大陸，中華人民共和國成立后，在人民司法建設中將人民調解組織的建立作為一項重要工作，并且根據實際需要和調解工作經驗，制定了《人民調解委員會暫行組織通則》，使人民調解制度一度成為“具有中國特色的司法制度”，為促進社會和諧，保障人民安居樂業等方面作出了不可磨滅的貢獻。然而，隨著改革力度的加大和市場經濟條件下利益格局的調整，社會發展進入矛盾多發期，糾紛也呈現出和以往不同的特點。傳統的人民調解工作暴露出一些疑難問題，在理論與實務界出現了“人民調解制度否定說”。這些現象的出現為人民調解制度提出了理論和現實的定位問題:采取何種措施才能更好地促進其發展?

由于人民調解在制度上的中國特色，也由于臺灣地區和中國大陸地區調解制度上的眾多共通性，以及臺灣地區在民間調解制度上自始至終的一貫性和民間調解制度基礎的扎實性，選擇臺灣地區民間調解制度加以分析，無疑對我國人民調解制度的完善大有裨益。

二、海峽兩岸民間調解制度的共通性

之所以把人民調解和臺灣地區的鄉、鎮、市調解加以比較，首先因為它們在性質上接近，具有某種共通性，即整體上都屬于民間調解的范疇。

1.調解原則上的相似性。1)效率原則。調解的作用都是為了及時解決民事糾紛，有利于化矛盾于萌芽狀態，并由此維護治安秩序的穩定。2)便民原則。例如，調委會調處糾紛一般不收費，而且機構設置在居民區或者街道辦事處，便于人民提出調解請求和糾紛的及時處理。3)自愿、依法舉證原則。只有自愿達成調解協議，才能保證調解的有效性和可執行性。此外，當事人的主張必須要有相應的證據佐證，并且必須屬實，以作為認定事實的根據。

2.調解組織形式均屬于民間調解范疇。大陸人民調解的形式是人民調解委員會。根據《憲法》、《民事訴訟法》和《人民調解委員會組織條例》的規定，人民調解委員會是群眾性、自治性民間組織，在基層人民政府和基層人民法院的指導下工作。在臺灣地區，鄉、鎮、市調解的組織形式是調解委員會，屬于司法行政系統指導下的民間調解組織。包括鄉、鎮、市調解委員會、耕地租佃委員會、勞資爭議調解委員會及勞資爭議仲裁委員會等。

3.調解對象上具有共同點。中國《人民調解委員會組織條例》第5條規定:“人民調解委員會的任務為調解民間糾紛……”。臺灣地區《鄉、鎮、市調解委員會條例》第1條也規定:“鄉、鎮、市公所依本條例之規定，設置調解委員會，辦理下列事項:一、民事事件;二、告訴乃論之刑事事件。”可見二者都是側重解決民間糾紛，在這方面具有相似性和共同性。

三、海峽兩岸民間調解制度的異同點

盡管人民調解委員會和鄉、鎮、市調解均屬于民間調解的范疇，二者在一些方面也存在不同程度的相異性。主要表現在以下幾個方面:

1.調解委員會設置不同——臺灣是官辦，大陸是民辦。臺灣只在市、區、鄉、鎮設置調解委員會。調解委員是聘用退休的軍隊法官和退休的警、檢、法人員。辦公經費是政府財政撥款。而大陸人民調解遍及全國各層次，對人民調解委員會委員，“地方政府根據情況可以給予適當補貼”。

2.管轄范圍不同。隨著大陸法治進程的發展，法律法規的不斷健全和完善，一些學者堅持認為刑事案件不應由調解委員會決斷。在新調解規則中也縮小了調解委員會職權，將刑事案件和違反治安管理案件從調解委員會管轄范圍中拿出①，只剩下民事糾紛案件。臺灣地區的鄉、鎮、市調解委員會受理的民間糾紛則包括“告訴乃論之”的刑事事件。

3.當事人稱謂不同。臺灣將原告稱為聲請人，將被告稱為對造人(類同封建時代的“兩造”稱謂)。代理人稱為受任人，調解員稱為調解委員。

4.調解程序的啟動條件不盡相同。人民調解組織受理糾紛主要有兩種方式，即糾紛當事人申請調解和人民調解組織主動調解。主動調解是人民調解受理糾紛的基本來源和重要形式。而臺灣地區的鄉、鎮、市調解委員會在調解啟動上較為被動，只有在當事人聲請的情況下才啟動調解程序。

5.協議審查的性質有別。人民調解和鄉、鎮、市調解都規定了協議的審查制度，但存在巨大的差異。《人民調解委員會組織條例》第10條規定了對人民調解的行政審查程序。而在臺灣實際上是確立了調解協議的司法審查制度:調委會制作的調解書，必須經法院核準才發生法律效力，進一步確保正確適用法律，督促當事人履行協議。

6.調解協議的效力不同。人民調解達成的協議是無拘束力或非終局性的，協議履行與否依賴當事人的自愿，人民調解不存在執行問題和執行程序。臺灣地區鄉、鎮、市調解達成的協議是有拘束力和終局性的。調解經法院審核后，當事人就該事項不得起訴、上訴或自訴。

四、臺灣地區民間調解制度的可借鑒之處

人民調解在建國初期曾煥發出勃勃生機，在聯合國法學會上曾被譽為“東方經驗”。然而，隨著社會發展進入矛盾多發期，傳統的人民調解工作暴露出一些問題，而此時臺灣地區調解的作用卻日漸加強，因此，臺灣地區調解制度的積極因素我們需要加以借鑒。

(一)完善調解相關保障措施

當前，由于經費不足，嚴重影響了人民調解工作的開展。為保障人民調解制度的正常運作，國家應撥出專項資金保證人民調解工作的正常開展。同時，要采取多種措施促進人民調解員業務素質的提高，并增強其后續力量的發展。例如開展法律、法規的培訓，提高調解員的素質，鼓勵優秀法律人才到調解工作中去。再者，應總結各地的調解經驗，在理論上探討新的調解方式和調解方法，并在全國范圍內進行推廣。此外，在制度保障上，應當進一步完善現有的人民調解法規——《人民調解委員會組織條例》，制定完善相關的調解程序，真正使人民調解全面納入法治的軌道。

(二)調解協議的效力亟待加強

人民調解處理結果的效力缺乏權威性、確定性和強制性，使其成為基層人民政府的“擺設”或“門面”。不妨借鑒臺灣地區法院對鄉、鎮、市調解的司法審核程序，確立人民法院對人民調解的司法審核制度。這樣既可以使經過審核的協議具有約束力，也避免出現違反法律強制性規范或顯失公平的情況。

(三)加強調解委員會與法院的聯系

在臺灣，“調解委員會得請求有關機關協助調查證據行為”。另外，調解書制成以后，經法院核準的具有法律效力。借鑒這些制度，加強人民調解委員會同法院的聯系，可以提高人民調解的權威性，使人民調解協議的可執行性大大提高。

(四)調解案件分門別類，調解機構各司其職

現在的調解中政府主導、行政干預等問題制約了調解工作的整體推進，影響了社會公信力。借鑒臺灣地區的制度可以有效解決這些問題。在臺灣，按調解主體不同，將調解主體分為職業團體調解、政府機關調解、調解委員會調解以及法院調解四類。每一類調解機構都是由特定的主體構成，處理特定范圍的糾紛案件，并且對調解效力都作了詳細規定。這種制度設計將調解案件落實到具體的部門，保證了案件受理的明確性，避免了調解部門之間的相互推諉。

(五)加快設立調解的救濟制度

中國現行調解制度的調解協議一旦為雙方接受就立即生效，并不能上訴，只能申請再審。這對很多想調解的當事人來說是個消極因素。中國應該借鑒臺灣地區的經驗，在設立強制調解制度的同時，設立配套的救濟制度。例如，設立調解的無效制度和宣告調解無效制度應該是比較好的選擇。

結語

調解制度是一種解決糾紛的社會機制，它在處理社會糾紛，平復社會矛盾方面發揮了重要作用。中國大陸的人民調解和臺灣地區的鄉、鎮、市調解在性質上接近，在調解原則、組織形式、調整對象上具有某種共通性，同時在調解委員會設置、管轄范圍、當事人稱謂、調解協議的啟動程序、協議審查和調解協議效力方面又存在著明顯的區別。隨著改革力度的不斷加大和市場經濟條件下利益格局的不斷調整，傳統的人民調解工作暴露出一些問題，而與此同時，臺灣地區調解的作用卻日漸加強。因此，通過吸收臺灣地區鄉、鎮、市調解制度的優點，從制度保障、調解協議效力、調解委員會和法院關系、調解案件的分類以及調解的救濟制度等方面加以借鑒，將會使中國大陸地區的人民調解制度更加完善，使人民調解制度這一優秀的“東方之花”常開不敗。

參考文獻:

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