區際級差收益轉移：國家糧食安全的新視角

程世勇,江永基

(1.首都師范大學經濟系,北京 100089;2.清華大學政治經濟學研究中心,北京 100084)

區際級差收益轉移：國家糧食安全的新視角

程世勇1,江永基2

(1.首都師范大學經濟系,北京 100089;2.清華大學政治經濟學研究中心,北京 100084)

從國家經濟安全的視角分析,糧食是一國重要的戰略資源,也是具有典型特征的公共產品。由于糧食安全具有典型的公共物品屬性,因而地方政府和中央政府對糧食生產極易出現偏好差異,這也是造成糧食供給短缺的體制性根源。近幾年,我國實施的糧食直補政策雖然在短期內有效解決了糧食供給短缺難題,但由于忽略了發達地區和欠發達地區利益的非均衡性,因而效率和公平問題并沒有得到解決。從長期看,探索區際工農業級差收益轉移機制,不僅有助于欠發達地區發揮后發優勢,也有利于形成區域間可持續發展的增長模式,同時也可以長效地保證國家糧食安全。

糧食安全;公共產品;利益失衡;區際轉移

一、我國的糧食安全問題及其特征

從基本面上看,我國的糧食安全問題并不緊迫。這主要得益于長期以來我國特殊的農業制度環境。但這并不意味著我國的糧食安全問題不突出、不重要。事實上,在經濟轉型和市場經濟體制深化的改革進程中,我國的糧食安全問題必須引起高度關注。

其一,計劃經濟時期國家糧食安全問題并不突出。計劃經濟體制下,國家通過強制性的行政命令確定糧食的種植數量,并輔之以壟斷性的統購統銷制度,保證了國家糧食需求的持續供給;農戶則通過糧食的低價供給壓低了國家工業化的成本,并消除了由糧食供給變動所引發的經濟波動。這基本上是對我國長期以來糧食供給機制的一個路徑總結。從短期趕超和重工業發展戰略來講,計劃經濟體制下的糧食供給模式是有效率的。但毋庸置疑,從微觀市場經營主體和利益的分配結構上看,計劃經濟的糧食供給體制客觀上也造成了農村居民的普遍貧困化和城鄉分割的非均衡經濟發展模式[1]。

其二,在市場經濟體制下,隨著經濟體制的轉型和利益主體的分化,國家糧食安全問題又一次成為影響宏觀經濟波動和國家戰略安全的重要指標。中央政府、地方政府和土地經營主體三者成為利益博弈的主體,中央政府以糧食實物儲備的最大化為目標;地方政府以地方貨幣收入最大化為目標,通過各種途徑增加地方 GDP總量和財政收入,用工業產品替代糧食生產;農戶作為農業經營主體,由于糧食的相對價格較低,普遍缺乏種糧積極性。可以看出,糧食在市場經濟條件下是一種特殊的商品,在其他條件不變的前提下,糧食供給短缺是市場經濟發展的一個基本規律。

眾所周知,糧食是兼具私人物品和公共物品二重性特征的特殊商品。作為微觀市場主體,糧食的生產和消費具有競爭性和排他性的私人產品特征,個人和家庭通過外生性的市場價格決定糧食的生產和消費量。隨著糧食生產和流通市場體制的深化,糧食生產的私人物品獲得制度保障。但從國家宏觀經濟安全的視角分析,糧食同石油、國防一樣,是一國重要的戰略資源,糧食也是具有典型特征的公共產品。由于糧食安全的公共產品特征,國家宏觀層面的糧食安全需求偏好和市場微觀主體的糧食需求偏好之間勢必存在差異,應對國家糧食安全問題也成為任何一個主權國家的重要使命。同時,國家糧食安全所具有的典型的公共產品特征昭示我們：糧食供給短缺矛盾的解決必須依托于有效的制度供給。

二、糧食公共物品供給短缺的制度因素：地方和中央利益博弈

糧食安全關系到國家經濟安全和中央政府的核心利益。而在中央和地方財政分權的激勵性財政體制下,地方和中央政府對糧食生產存在顯著的偏好差異,這也是造成糧食供給短缺的重要體制性根源。

1.農地經營規模化和農業種植的非糧化傾向。非糧化是指農業生產中種植糧食以外的農產品行為,非糧化傾向和農地流轉所形成的規模化經營密切相關。長期以來,由于農民擔心土地流轉所引發的風險,土地流轉的速度較慢且規模較小,土地流轉的形式也僅局限于農戶之間的土地轉包和互換。但近年來,農地流轉加速,截至 2008年,全國農地流轉面積已占到耕地總量的 9.8%。其中,地方政府在農地經營規模化中扮演著重要角色。對于農業大縣而言,吸引城市資本進入農村,引導農業龍頭企業產業化經營不僅可以拉動地方 GDP,而且可以增加生產、流通等環節的稅源。由此,在地方經濟利益的誘導下,各地農業企業紛紛通過土地的規模化流轉,進行花卉培育、畜禽飼養、水產養殖、農產品加工、農業旅游、餐飲等現代農業經營。而農地規模化的直接后果就是農地的非糧化種植傾向日益凸顯。

2.農業經營主體企業化和農業種植的非糧化趨勢。隨著農地的大規模流轉,農業生產方式發生了深刻變化,即由傳統的小農耕作生產方式向規模化、產業化、公司化的現代農業生產方式轉化。農業經營方式轉變的直接后果就是農業的“非糧化”種植[2]。由于糧食的經濟價值較低,農民把土地經營權出租給龍頭企業后,企業通常會選擇非糧化種植和經營。因為作為農業經營主體的企業,不僅要補償土地使用的成本,而且要最大化地獲取利益和實現資本增值。在利益驅動下,現代農業企業更傾向于從事高附加值的農業經濟作物的生產。由此產生的結果是：統計口徑上農用地的面積雖然沒有減少,但糧食的種植面積實際上已經減少。

3.城市化進程中地方政府違規變更土地用途致使糧食產量減少。目前,各地征地成本不斷攀升,特別是中央對農用地轉用指標的嚴格限制,已經在一定程度上成為地方經濟發展和城市化進程的重要掣肘。為了規避國家征地指標的限制和報批程序的制約,滿足地方粗放型經濟發展模式的用地需求,以“以租代征”為特征的農地違規使用模式成為某些地區尋求發展的策略選擇[3]。由于國土資源部對地方政府的監管成本較高,同時租用農戶農用地的成本和征地成本相比較低,“以租代征”極易成為各方利益主體獲得超額收益的制度潛規則。由此,各地不同程度地出現了大規模違規占用耕地的現象,糧田變成了開發區、農業用地變成了高爾夫球場。地方政府對農地的違規轉用不僅可能導致工業品生產對糧食生產的替代,也可能危及國家的糧食安全。

4.城市土地征用制度對糧食生產的占補平衡機制缺乏效率。根據國家土地利用規劃的要求,土地征用須先補后占,實行占一補一。先補后占是為了保證工業化進程中的國家糧食安全。但在實踐中,雖然通過先補后占,農用地的空間面積并沒有縮小,但復耕后的農用地和先前的農用地糧食產出效率差異很大。究其原因是由于地方政府在執行國家先補后占耕地保護政策中存在道德風險。因為土地復墾和整理是需要地方政府耗費大量財力的,復墾和整理的資金投入越多,土地整理后農業的產出效率就會越高。而地方政府的財政支出結構通常會面臨以下雙重選擇：一方面要保證糧食產量而為復墾投入資金;另一方面還要為落地項目整理建設用地投入大量資金。在資金約束的條件下,地方政府通常會減少復墾的資金投入量。結果自然是：雖然占一補一的征地制度保證了耕地面積的不減少,但復墾整理后的農地單位面積產出量則明顯低于平均水平。

三、糧食直補和區際級差收益轉移的制度需求

糧食安全是關系國家公共安全和避免宏觀經濟波動的重要指標,而在地方政府和中央政府的利益博弈中,糧食短缺的制度因素依然存在。近年來國家通過糧食“直補”政策解決了國家糧食安全問題,并取得了顯著成效,農民的種糧積極性也得到顯著提高。但糧食補貼是否是保障國家糧食安全的市場化長效機制,則需要從效率和公平的角度進行分析。

1.短期內糧食直補刺激了供給,但效率和公平問題并沒有得到解決。首先,國家糧食直補政策使經濟發達地區的責任缺失,并顯失公平。經濟發達地區在國家糧食安全中的責任缺失是當前公共物品供給失靈的典型特征。由于我國的地區發展存在較大差異,以 O點為資源的初始稟賦分界,可以將其劃分為先發展地區和后發展地區 (如圖 1)。先發展地區以工業為主,后發展地區以農業為主。在缺乏區際補償的情況下,交易的經濟均衡點 (T2)必然對發達地區有利。因為經濟體在從 O向 T2演進的過程中,發達地區的效用函數 (OR1)明顯增加,而后發展地區的效用函數幾乎沒有發生變化。因此,經濟體雖然獲得了局部均衡,但總體上卻是一種非均衡的發展模式。可以說,經濟發達省份在先期的工業化和城市化進程中占用了大量耕地,但在國家糧食安全方面缺失責任。其次,糧食直補增加了中央政府的財政壓力。近年來,國家為解決糧食安全問題,對產糧區實行了直補政策。雖然糧食直補通過影響糧食和其他農產品的相對價格,可以從經濟收益上激勵農戶和農業企業更多地種植糧食,但每年近千億的國家糧食直補公共財政支出也給中央財政造成了巨大壓力。加之農業上游產業對糧食直補的經濟預期,上游的農業生產資料價格一直呈不斷上漲態勢,從而可能擠壓中央財政對農民種糧的補貼,結果是：農業生產資料生產商和流通企業成為最大的獲利主體,糧食直補的經濟績效并沒有發揮出來。

圖1 糧食安全區際互補績效圖

這一結論可以在實證中得到檢驗。為了全面分析全國 31個省市自治區工農業級差收益逐步擴大的趨勢,我們采用聚類分析的方法。

本文選取 8個省的典型樣本進行分析。8個省市分為兩組,上海、北京、浙江、廣東為第一組,主要特征是第二和第三產業比較發達,據統計,2007年,四省地區生產總值之和已超過 7萬億,占全國 GDP總量的 23%。而第二組為全國重要糧食產區,主要有山東、遼寧、河南、四川四省,其特征是第一產業在三次產業中所占的比重較大。為了從實證的角度論證前文的推理,本文分別選取第一產業比重和地區人均產值兩個指標進行比較分析 (如圖 2)。第一產業比重可以很好地反映該省土地用于農業的總面積,而地區人均產值主要用來刻畫單位人口的財富平均擁有量。如果省際工農業差異不顯著,則兩個變量的截面數據應該是大體平行的;如果省際工農業差異十分顯著,則兩個變量的走勢呈現“剪刀差”形狀。從圖 2可以清楚地看出,農業大省和工業強省之間工農業的“剪刀差”十分明顯,發達省份由于主要從事第二和第三產業,人均財富的擁有量大大高于農業省份。由此可以看出,省際工農業級差收益“不均衡”問題十分嚴重。限于篇幅,以上僅僅進行了 2007年省際截面數據的分析;而如果以 1978年為基期進行時序數據的分析,我們發現,自 2000年以來,工農業的“剪刀差”在逐步擴大,即交易的均衡位置不是在 45度線的 T1處,而是一種省際財富分配不均衡的 T2處。這也從一個側面說明國家糧食直補政策不僅給中央財政造成了很大的壓力,而且在區際公平和經濟績效上的作用也是有限的。

圖2 工農業省際級差收益對比圖

2.發達和欠發達地區間級差收益轉移是解決糧食安全問題的長效機制。首先,從糧食安全屬于公共產品這一命題出發,其核心是區際的利益轉移。解決發達地區和不發達地區糧食供給的責任失衡問題的關鍵,在于通過區際的工農業的利益補償實現區域間的總體經濟均衡。根據圖 1,即把發達地區和落后地區的經濟均衡點從 T2向 T1推進,從而使經濟落后的產糧區的福利水平較之以前有顯著提高,使工農業共同分享平均利潤率。換言之,中央政府作為中立的第三方,應通過改變過去單純依靠中央財政的補貼模式,并通過區際財富轉移方式對產糧區實施傾向性的補貼,以實現經濟激勵和利益平衡。以國家糧食安全為特征的區域間的利益失衡必須通過工農業利益轉移才能實現均衡化,同時通過工業反哺農業,也有助于鼓勵農業經營主體種糧的積極性。以區際補償為特征的糧食安全微觀補償機制和近年來的糧食直補政策最顯著的區別是：中央政府不需要動用中央財政的開支,僅承擔起不同經濟發展水平的區域間的工農業級差收益的轉移任務即可。

其次,建立國家糧食基金是實現區際級差利益分配的有效形式。建立國家層面的糧食保障基金,實現不同區域間工農業土地級差收益的利益轉移,可以使作為國家糧食主產區的耕地保有的落后地區獲得一定的利益補償。一般的,可根據本行政區域內耕地的占用率決定本地區每年所負擔的基金份額,耕地比重較大的區域有權享受國家糧食保障基金,以使國家公共利益的責任在全國范圍內獲得合理分配。四川成都作為國家城鄉統籌綜合配套改革實驗區,已率先在區域內設立了耕地保護基金。該試驗區的種糧農戶除了可獲得國家的種糧直補外,還可獲得每畝 400元的“耕保基金”。

但需要指出的是,糧食安全問題不是某個特定區域的責任或義務,經濟發達地區負有不可推卸的責任。如果僅靠中西部地區的制度創新,必然引發巨大的地方財政壓力。這不僅是不可持續的,而且也顯失公平。

四、區位競爭中的公平原則和后發優勢的制度保障

在我國經濟轉型背景下,落后地區工農業用地的比重和發達地區有著很大差異。基于國家糧食安全所具有的公共物品屬性,保護耕地是國家宏觀經濟政策的“高壓線”。而這客觀上也造成了對落后地區和不發達地區的強制約束。后發展地區有保護耕地的義務,但在缺乏區際利益補償的條件下,經濟落后地區的后發優勢無法得到發揮,甚至會和經濟發達地區之間產生一種“馬太”效應。這種缺乏公平性的區位競爭模式,必將影響區域間的協調發展和國家經濟的總體均衡。

因此,為了建立長效的糧食安全機制,并最大限度地發揮欠發達地區經濟和產業發展的后發優勢,發達地區和欠發達地區在糧食生產和糧食供給上,要實行效率優先、兼顧公平的原則,一方面,要對農業大省實行有效的種糧激勵;另一方面,要著力構筑省域間、區域間的工農業級差收益的轉移,以體現區域間發展的機會公平性原則[4]。區際間的工農業級差收益的利益補償,應當成為今后區域公共產品供給和保障國家糧食安全的一種制度選擇。這種效率優先、兼顧公平的制度選擇,不僅有助于后發達地區糧食種植的產業化和規模化經營模式,而且能充分調動農民保護耕地的積極性,并強化地方政府土地轉用的約束機制,從而長效地保證國家糧食安全,最終形成區域間可持續發展的增長模式。

[1] 李瓊.農村公共物品難題與糧食生產[J].安徽農業科學,2007,35(31)：76-79.

[2] 蔡繼明.中國土地制度改革論要[J].東南學術,2007,(3)：12-18.

[3] 程世勇.我國城鄉消費差異和拉動內需的制度選擇[J].經濟學動態,2009,(2)：45-51.

[4] 周其仁.農地產權與征地制度[J].經濟學季刊,2004,(4)：33.

F2

A

1007-4937(2010)04-0028-04

2010-04-12

教育部人文社科基金項目“城市土地短缺條件下的農村建設用地流轉和要素組合效率研究”的階段成果(09YJC790194)

程世勇 (1978-),男,河南駐馬店人,講師,經濟學博士,從事城市化和土地問題研究;江永基 (1973-),男,臺灣臺北人,博士研究生,從事宏觀經濟問題研究。

〔責任編輯：陳淑華〕