中國核心勞工標準 30年回顧與展望

孫冬鶴

(哈爾濱工業(yè)大學法學院,哈爾濱 150001)

中國核心勞工標準 30年回顧與展望

孫冬鶴

(哈爾濱工業(yè)大學法學院,哈爾濱 150001)

改革開放 30多年里,我國共批準了 4項基本勞工公約,并構建和發(fā)展了較完善的核心勞工標準的法律體系。我國為提高核心勞工標準已做出了積極努力并取得了可喜成就。但同時,我國的核心勞工標準現(xiàn)狀,包括對其立法、司法和執(zhí)法依然存在很多不足之處。這就要求我們通過制定、修改來不斷完善相關的勞動法律法規(guī),并在實踐中真正地履行,以保護全體勞動者的合法權益。

核心勞工標準;基本勞工公約;國際勞動法

過去 30多年里,我國作為世界上人口最多、勞動力資源最豐富的國家經(jīng)常面臨發(fā)達國家對我國勞動立法落后、勞動執(zhí)法不嚴、勞動司法不公和勞工標準落后的指責。更為嚴重的是,發(fā)達國家頻頻將國際貿(mào)易與投資和勞工標準掛鉤,特別是一些發(fā)達國家進一步提出要在W TO協(xié)議中寫入“社會條款”,依此條款將對不遵守國際勞工標準的國家實行貿(mào)易制裁。這會給我國企業(yè)造成巨大經(jīng)濟損失,也給我國政府帶來相當大的政治壓力。當國際勞工組織通過 1998年《工作中的基本原則和權利宣言》授予了國際核心勞工標準基本勞動權的法律地位,我國在僅僅批準了 4項基本勞工公約的情況下該怎樣應對這種國際大環(huán)境?有哪些原因?qū)е挛覈鴽]有批準其他 4項基本勞工公約?筆者將在以下部分首先對核心勞工標準在我國的 30年發(fā)展歷程做簡要回顧,然后分析討論我國在提高核心勞工標準方面存在的主要問題及對策。

一、中國核心勞工標準 30年回顧

中國是國際勞工組織的創(chuàng)始國之一,但由于歷史原因,我國直到 1983年 6月才派代表團參加在日內(nèi)瓦舉辦的第 69屆國際勞工大會,正式恢復我國在國際勞工組織的活動。1984年 5月,我國政府全部承認了舊中國對 14項國際勞工公約的批準,并宣布新中國成立后臺灣當局批準的 23項勞工公約是非法的、無效的。1985年,國際勞工組織在我國設立了國際勞工組織北京局。截至 2008年10月 15日,中國共批準 26項國際勞工公約。在這26項公約中,屬于基本勞工公約的有4項。由此可見,改革開放 30多年里,我國在批準勞工公約和貫徹履行勞工標準方面,從零開始做出了積極努力并取得了可喜的成就。筆者將對 4項核心勞動標準在我國的 30年發(fā)展歷程做簡要回顧。

1.自由結社權和集體談判權。自由結社權又稱組織權或團結權[1]。作為最重要的國際核心勞工標準,自由結社權是其他核心勞工標準的基石。我國 1982年《憲法》第 35條將自由結社權規(guī)定為公民的一項基本權利。該條明確規(guī)定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”自1995年 1月 1日起施行的我國《勞動法》第 7條也規(guī)定:“勞動者有權參加和組織工會。工會代表和維護勞動者的合法權益,依法獨立自主地開展活動。”這一基本權利又通過我國 1992年頒布、2001年修改的《工會法》得以具體實施。該法第 2條和第 3條規(guī)定:“工會是職工自愿結合的工人階級的群眾組織。在中國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機關中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者,不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度,都有依法參加和組織工會的權利。任何組織和個人不得阻撓和限制。”

集體談判權是在自由結社權基礎上賦予勞動者的另一項基本人權。這項權利重在通過集體的力量改變個體勞動者在勞動關系中的弱勢地位從而達到保護勞動者的目的。集體談判在我國又稱集體協(xié)商,集體協(xié)商是簽訂集體合同的前提。因此,我國關于集體談判的法律規(guī)定常見于關于集體合同的法律規(guī)定中。黨的十一屆三中全會以后,隨著工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設中來,工會的地位開始恢復,國家開始重視發(fā)展集體合同制度。早在 1983年 9月 20日國務院發(fā)布的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法實施條例》就對此作了專門規(guī)定。20世紀 90年代以來,隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立,我國勞動關系發(fā)生了巨大變化。這使得勞動關系利益主體地位更加明晰、沖突發(fā)生日益可能。在這一客觀背景下,我國集體合同制度在這段時間得到快速發(fā)展[2]。1992年的《工會法》和 1994年的《勞動法》對集體合同都作了原則性的規(guī)定。在 1994年 12月 11日全國總工會通過的《關于貫徹實施勞動法的決定》中,也已提出應當將協(xié)商談判作為一項制度在企業(yè)中確定下來。并且,全國總工會在 1995年向各級工會發(fā)布了《工會參加平等協(xié)商和簽訂集體合同試行辦法》,從而為各地基層工會組織在具體工作中提供操作辦法。1996年 5月開始,勞動部、全國總工會、國家經(jīng)貿(mào)委、中國企業(yè)家協(xié)會聯(lián)合下發(fā)了《關于逐步實行集體協(xié)商和集體合同制度的通知》,大規(guī)模地開展集體協(xié)商和集體合同制度試點的工作。2001年,這些部委又聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步推行平等協(xié)商和集體合同制度的通知》。值得一提的是,勞動部在 2000年 11月 8日又頒布了《工資集體協(xié)商試行辦法》,以專門規(guī)范工資集體協(xié)商制度。為更好地在實踐中履行集體談判權及為勞動合同制度提供可操作性的規(guī)范,勞動部在 1994年《勞動法》頒布不久發(fā)布了《集體合同規(guī)定》,并在 2004年對該規(guī)定做了重大修改。目前,全國總工會也正在積極推動《集體合同法》早日列入全國人大的立法規(guī)劃。

這樣,雖然我國目前并未批準包含自由結社權和集體談判權的《結社自由和保障組織權利公約》(第 87號)和《組織權利和集體談判權利公約》(第 98號),但是并不意味著我國不重視這兩項基本人權,相反,關于這兩項權利,特別是集體談判權我國已建立了相當完善的立法體系。

2.廢除強迫勞動。禁止強迫勞動作為一項基本人權已經(jīng)獲得了世界各國的普遍承認。目前,國際勞工組織有兩項基本公約含有這項標準,即 1930年制定的《強迫勞動公約》(第 29號)和 1957年制定的《廢除強迫勞動公約》(第 105號)。但由于我國多年實行的勞改和勞教制度包含強迫勞動,使得我國目前并未批準這兩項公約。然而,沒有批準這些公約并不意味著我國不尊重這項核心勞工標準。我國的勞動改造制度是通過 1954年施行的《勞動改造條例》而作為一項制度確定下來。它是指通過強迫罪犯進行勞動以達到對其進行教育改造的目的。改革開放以來,特別是上個世紀 90年代以來,我國一直不斷實行勞改和勞教制度改革。其中,最重要的是 1994年 12月 29日通過了《監(jiān)獄法》。現(xiàn)在“勞動改造”已經(jīng)被“教育改造”代替,勞動生產(chǎn)只是教育改造的一部分內(nèi)容。2008年 6月,司法部召開全國監(jiān)獄體制改革工作會議,監(jiān)獄體制改革正式全面鋪開。可以預見,將來我國政府還會為廢除強迫勞動做出更大的努力。

3.消除就業(yè)與職業(yè)歧視。消除就業(yè)與職業(yè)歧視作為一項基本人權實際就是賦予勞動者平等就業(yè)權。包含這一標準的國際基本勞工公約有 1951年的《對男女工人同等價值的工作賦予同等報酬公約》(第 100號)和 1958年的《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》(第 111號)。我國自新中國成立以來,就一直堅持“女性是半邊天”的理念。這是對舊中國長期以來輕視婦女、殘酷剝削婦女勞動者的不平等待遇的否定。我國法律也非常重視男女同工同酬問題。這在我國《憲法》和 1992年通過、2005年修正的《婦女權益保障法》及《勞動法》中都有原則性規(guī)定。因此,我國在 1990年就批準了國際勞工組織第 100號公約。我國在反對和消除就業(yè)和職業(yè)歧視問題上立場明確,這在我國《憲法》、《勞動法》、《工會法》、《殘疾人保障法》和《婦女權益保障法》都有原則性規(guī)定。2005年,當條件成熟時,我國又批準了國際勞工組織第 111號公約。而且,為履行這一公約及便于這一標準的具體實施,全國人大常務委員會于 2007年8月 30日又通過了《就業(yè)促進法》。這些法律的制定標志著我國在構建反就業(yè)歧視法律體系的道路上正不斷向前邁進。

4.禁止童工。新中國成立后,我國政府就一直非常重視對兒童權益的保護。這在我國《憲法》里有原則性規(guī)定。但是,由于利益的驅(qū)動,有的企業(yè)招用童工問題引起了社會的廣泛關注。為此,國家勞動部、教委、農(nóng)業(yè)部、工商行政管理局、全國總工會在 1988年 11月聯(lián)合發(fā)布了《關于嚴禁使用童工的通知》。該通知嚴格禁止任何單位和個人使用童工,并對違反規(guī)定者給予重罰。而我國第一部明確規(guī)定禁止使用童工的法律是 1991年 9月 4日通過的《未成年人保護法》,這部法律和我國《勞動法》都明確規(guī)定禁止用人單位招用未滿 16周歲的未成年人。另外,我國《教育法》通過執(zhí)行國家九年義務教育制度也間接規(guī)定了禁止使用童工。而目前關于童工問題最全面、具體的法規(guī)是國務院在 1991年 4月 5日發(fā)布并于 2002年全面修訂的《禁止使用童工的規(guī)定》。這部法規(guī)對違法招用童工的用人單位除執(zhí)行行政處罰外還將依法追究嚴格的刑事責任[3]。由此可見,我國對于禁止童工問題已經(jīng)建立了從基本法層面到法律法規(guī)和行政規(guī)章層面的比較完善的立法體系。當掃清了諸多障礙后,我國政府分別在 1999年和 2002年批準了國際勞工組織第 138和 182號公約。值得一提的是,我國法律規(guī)定的最低就業(yè)年齡是16周歲,而國際勞工組織公約規(guī)定的是 15周歲。我國作為負責任的人口大國在禁止童工問題上做出的努力和取得的成績也受到了國際勞工組織的肯定。國際勞工局在 2005年發(fā)布的《童工勞動的終結:可望可及》報告中指出,中國是消除童工現(xiàn)象的榜樣。

二、中國在提高核心勞工標準方面存在的主要問題及建議

1.自由結社權和集體談判權。我國憲法雖然和其他國家憲法一樣將自由結社權規(guī)定為公民基本權利,但這更多是從民主政治的角度以彰顯憲法的民主精神[4]。當然,學者們也不能忽視我國的現(xiàn)實國情。非技術工人過剩和國有企業(yè)產(chǎn)權不清的現(xiàn)實問題使得我國現(xiàn)有的集體協(xié)商制度和集體合同制度距離國際勞工組織的要求還相距甚遠。

2.廢除強迫勞動。雖然我國政府在觀念上有所轉(zhuǎn)變,現(xiàn)在不再提“勞動改造”而將勞動生產(chǎn)作為“教育改造”的一種手段,但是在監(jiān)獄和勞教所中,服刑人員和勞教人員的勞動生產(chǎn)活動作為一種強迫勞動形式畢竟還存在。而且,在我國已執(zhí)行半個多世紀的勞改和勞教制度將很難在短時間內(nèi)被改變,改革之路依舊漫長。

3.消除就業(yè)與職業(yè)歧視。我國雖然批準了包含這一標準的國際勞工公約而且也制定了相關法律來具體實施這一原則,但是現(xiàn)實生活中,就業(yè)歧視作為一個社會問題形式越來越多,而且愈演愈烈。性別歧視、戶口歧視、年齡歧視、地域歧視、相貌歧視、身高歧視、學歷歧視、壟斷行業(yè)招工時對非本單位職工子女的歧視等不一而足。為此,有人提出制定《反就業(yè)歧視法》以徹底消除各種形式的就業(yè)歧視從而真正地履行我國已簽訂的基本公約。當然,就業(yè)歧視既包含有經(jīng)濟、社會、歷史和文化等方面的因素,又受著目前就業(yè)大環(huán)境的直接影響,單靠法律也難以達到預期的效果,需要使用各種非法律手段才能最終消除就業(yè)歧視。

4.禁止童工。雖然我國禁止童工的相關法律健全,但是童工現(xiàn)象在我國一些地方,特別是偏遠農(nóng)村仍屢禁不止。造成這一問題的直接原因就是政府相關部門執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不力,當然我國現(xiàn)行法律也存在一些漏洞。對于雇傭童工的地下作坊,工商局可能面臨無證可吊銷、派出所管轄權有限和勞動部門調(diào)查滯后的尷尬。所以就目前的現(xiàn)實情況,任何一個部門進行單純的治理,效果都不大,必須由各個部門聯(lián)合行動,讓童工使用者付出沉重的代價,才能將這種現(xiàn)象控制在最低水平。同時,我們必須深刻地認識到童工問題產(chǎn)生的根源是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡。雖然我國大力支持經(jīng)濟文化落后的地區(qū)實行九年義務教育,但是這些地區(qū)的一些貧困家庭在巨大的生存壓力面前不是僅僅需要政府免去學雜費,而是希望自己的孩子能為家庭帶來收入。因此,癥結的根本是經(jīng)濟問題、發(fā)展問題。從長遠看,如果社會經(jīng)濟得不到發(fā)展、地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展落差不能消除,童工問題依然會存在。

通過回顧歷史可見,30多年的改革開放不僅使我國在發(fā)展經(jīng)濟方面取得了舉世矚目的成就,而且我國法制建設也取得了飛躍式的發(fā)展。在核心勞工標準方面,我國從上世紀 90年代開始已批準了 4項國際基本勞工公約,我國也正在通過深化改革來為批準其他 4項基本公約做準備。這標志著我國在履行核心勞工標準方面正在與世界接軌。同時,我們必須清醒地認識到 30多年的改革開放并未解決所有問題,我們?nèi)匀蝗沃囟肋h。對于我國已批準的基本勞工公約,我們?nèi)匀恍枰ㄟ^制定、修改和完善我國現(xiàn)行勞動法律法規(guī)來滿足基本公約的要求。同時,不斷完善我國勞動保障監(jiān)察、勞動司法、勞動爭議調(diào)解和仲裁制度,以在實踐中真正地履行這些公約。對于我國未批準的基本勞工公約,因為這些公約中的核心標準已被國際社會公認為工人的基本權利,我國在制定政策,從事立法、執(zhí)行和司法活動時應尊重這些標準。最后,透過對我國整體勞動法律體系的考察,筆者發(fā)現(xiàn)如果國家要在短時間內(nèi)迅速發(fā)展經(jīng)濟,政府、社會甚至普通百姓可能無暇顧及甚至漠視社會不公平現(xiàn)象的發(fā)生,但是從長遠看,過分地踐踏社會公平正義將會對國家和社會和諧安定構成巨大威脅。這里似乎存在矛盾,勞工標準的提高要有賴于經(jīng)濟發(fā)展,但是發(fā)展經(jīng)濟可能無形中又降低了勞工標準。因此,擺在政府面前迫切需要解決的問題是,如何在發(fā)展市場經(jīng)濟為全體人民謀福利的過程中,平衡經(jīng)濟發(fā)展與社會公平正義之間的關系。兩者必須兼顧,缺一不可。這也是我國繼續(xù)堅持改革開放政策必須面對的現(xiàn)實問題。

[1] 林燕玲.國際勞工標準[M].北京:中國勞動社會保障出版社,2007:58.

[2] 關懷.勞動法教程[M].北京:法律出版社,2007:130.

[3] 周長征.中國是否應當批準更多的基本國際勞工公約——基本國際勞工標準與中國勞動立法之比較研究[M]//石美遐,L isa Stearns.全球化背景下的國際勞工標準與勞動法研究.北京:中國勞動社會保障出版社,2005:92-93.

[4] 李龍,夏立安.論自由結社權[J].法學,1997,(12).

〔責任編輯:楊大威〕

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1007-4937(2010)04-0137-03

2010-05-13

孫冬鶴 (1971-),女,河北昌黎人,副教授,從事國際經(jīng)濟法及國際勞動法研究。