全球化之產(chǎn)業(yè)與環(huán)境變遷下的城市區(qū)域整合

劉天寶,韓增林,張 磊

(1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城市與經(jīng)濟(jì)地理系,北京100871; 2.遼寧師范大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院,遼寧大連116029)

全球化之產(chǎn)業(yè)與環(huán)境變遷下的城市區(qū)域整合

劉天寶1,韓增林2,張 磊2

(1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城市與經(jīng)濟(jì)地理系,北京100871; 2.遼寧師范大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院,遼寧大連116029)

伴隨全球化的深入,城市區(qū)域之間的分工演變成為以產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)的垂直分工,發(fā)展中國(guó)家的城市區(qū)域同時(shí)處于與發(fā)達(dá)國(guó)家城市區(qū)域之間的垂直競(jìng)爭(zhēng)和與發(fā)展中國(guó)家城市區(qū)域之間的水平競(jìng)爭(zhēng)中,同時(shí)在環(huán)境變遷的過(guò)程中也處于不利的地位。城市間的關(guān)系以競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo),但整合的意向和需求已經(jīng)出現(xiàn)。認(rèn)為改變行政力量與市場(chǎng)力量耦合作用的模式是整合的關(guān)鍵和切入點(diǎn),具體策略包括:通過(guò)政府權(quán)責(zé)范圍的界定和部門關(guān)系的梳理來(lái)實(shí)現(xiàn)行政力量作用模式的轉(zhuǎn)變;通過(guò)制度建設(shè)和完善發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和經(jīng)濟(jì)整合中的作用;通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)以縮短城市間的時(shí)空距離;通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)境管理體系來(lái)維護(hù)區(qū)域的公共利益。

全球化;產(chǎn)業(yè)與環(huán)境變遷;城市區(qū)域;整合

20世紀(jì)90年代以來(lái),伴隨全球化進(jìn)程的深入,世界范圍內(nèi)參與競(jìng)爭(zhēng)的主體發(fā)生了明顯的變化,以經(jīng)營(yíng)城市為特征的城市之間的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡到了由空間上緊密相連、競(jìng)爭(zhēng)+合作的城市群體構(gòu)成的城市區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)。城市密集地區(qū)從傳統(tǒng)意義的地區(qū)內(nèi)“城市-區(qū)域”關(guān)系演化為“城市/區(qū)域-全球”的新的關(guān)系形式。一方面使得國(guó)家內(nèi)的城市密集地區(qū)數(shù)量和作用不斷提高;另一方面,這些全球城市之間的合作聯(lián)盟帶動(dòng)整個(gè)城市/區(qū)域成為全球性核心區(qū)域[1]。我國(guó)地方政府在中央向地方的行政分權(quán)以及一系列的財(cái)稅體制改革以后不僅充滿了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望,而且具備了相當(dāng)程度的能力,由此在城市之間,尤其是條件相似的臨近城市之間產(chǎn)生了激烈的競(jìng)爭(zhēng),“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”應(yīng)運(yùn)而生,惡性競(jìng)爭(zhēng)、以鄰為壑成為常態(tài),而整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境則成了公地。這種過(guò)分追求局部利益而忽視甚至破壞整體持續(xù)發(fā)展[2]的模式在取得了一定經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí),還導(dǎo)致了資源低效配置、區(qū)域環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重以及整體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等一系列難以解決的問(wèn)題,不但嚴(yán)重制約了城市自身的發(fā)展,也破壞了相關(guān)區(qū)域的發(fā)展[3]。由此,城市區(qū)域的整合、協(xié)調(diào)發(fā)展成為調(diào)整的方向和研究的焦點(diǎn)[4]。

城市區(qū)域整合是指城市區(qū)域內(nèi)各城市之間由注重個(gè)體、競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)的關(guān)系向整體調(diào)控下的合作+競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)的關(guān)系的轉(zhuǎn)變過(guò)程,目的是實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等的可持續(xù)發(fā)展和整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升,以及個(gè)體城市在此過(guò)程中更多的受益。城市區(qū)域整合的實(shí)質(zhì)是城市關(guān)系的轉(zhuǎn)變。隨著城市區(qū)域的不斷涌現(xiàn)和全球化進(jìn)程的不斷深入,城市區(qū)域整合研究的必要性及其價(jià)值會(huì)越來(lái)越明顯。

1 研究回顧

1.1 研究?jī)?nèi)容

我國(guó)城市區(qū)域整合的研究集中在2001年以后,主要包括王士君等對(duì)長(zhǎng)春和吉林整合的研究[3,5-6]、焦世泰對(duì)蘭州—西寧整合的研究[7]、劉俊杰對(duì)粵港澳整合的研究[8]以及陳存友對(duì)長(zhǎng)三角整合的研究[9-10]。此外,對(duì)城市區(qū)域管治也有一定的研究[11-12]。整合研究的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面:(1)制約因素。劉俊杰認(rèn)為粵港澳整合的制約因素包括體制約束和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)斷層及轉(zhuǎn)型兩個(gè)方面。前者涉及政府機(jī)構(gòu)臃腫、管理不規(guī)范、宏觀調(diào)控能力差以及社會(huì)公共服務(wù)職能不夠等。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的問(wèn)題包括重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、空間結(jié)構(gòu)不合理以及技術(shù)開(kāi)發(fā)能力差等。焦世泰等認(rèn)為蘭州—西寧城市區(qū)域整合的限制因素包括行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和交通基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達(dá)等。(2)不整合的表現(xiàn)。王士君認(rèn)為城市區(qū)域不整合的表現(xiàn)包括:城市經(jīng)濟(jì)職能趨同,分工不合理;城市群內(nèi)市場(chǎng)屏蔽和地方保護(hù)主義的存在;區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重;缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,城市規(guī)劃自成一體;交通網(wǎng)絡(luò)設(shè)施缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃;企業(yè)規(guī)模小,組織結(jié)構(gòu)封閉。(3)動(dòng)力機(jī)制。陳存友認(rèn)為區(qū)域整合的動(dòng)力包括來(lái)自外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力和由各種發(fā)展問(wèn)題導(dǎo)致的內(nèi)部動(dòng)力構(gòu)成。(4)整合模式。王士君認(rèn)為城市區(qū)域整合的空間模式有“成長(zhǎng)三角”模式、“雁行”模式、“多極式”模式和“雙核”模式。從發(fā)展過(guò)程的角度來(lái)看,經(jīng)歷從點(diǎn)域到廊道再到網(wǎng)絡(luò)的從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的過(guò)程。并且提出城市關(guān)系的演化過(guò)程,即按照“生產(chǎn)要素→產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)→城市功能替代→一體化綜合發(fā)展”,由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由低級(jí)到高級(jí)的次序展開(kāi)。(5)整合類型。陳存友分析了城市區(qū)域整合的類型,包括領(lǐng)土主權(quán)變動(dòng)型;國(guó)家政策推動(dòng)型;行政歸屬調(diào)整型;重大工程啟動(dòng)型;城市擴(kuò)展整合型。王士君認(rèn)為整合的類型包括經(jīng)濟(jì)型、基礎(chǔ)設(shè)施型、生態(tài)環(huán)境型和復(fù)合型。(6)整合原則。陳存友指出城市區(qū)域整合的原則包括尊重客觀規(guī)律、近遠(yuǎn)期目標(biāo)結(jié)合、系統(tǒng)原則、整合機(jī)制協(xié)同。(7)整合內(nèi)容。陳存友認(rèn)為整合的內(nèi)容包括城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市政和基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境。(8)整合措施。焦世泰認(rèn)為整合的措施包括空間與產(chǎn)業(yè)整合;構(gòu)建統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施;確立整合發(fā)展的戰(zhàn)略意識(shí);發(fā)展城市區(qū)域的統(tǒng)一市場(chǎng)。王士君認(rèn)為整合的措施包括制度創(chuàng)新、建立整合發(fā)展的協(xié)作機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)要素互補(bǔ)、企業(yè)集團(tuán)化、統(tǒng)一市場(chǎng)體系的建立、共享性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。劉俊杰認(rèn)為整合的措施包括建立聯(lián)合組織、調(diào)整政府與市場(chǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施之間的關(guān)系、實(shí)施產(chǎn)業(yè)整合戰(zhàn)略等。

1.2 特點(diǎn)與不足

總結(jié)已有的城市區(qū)域整合研究可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn): (1)城市區(qū)域整合研究雖然很有價(jià)值,但數(shù)量并不多。同時(shí),已有研究基本屬于以具體城市區(qū)域?yàn)閷?duì)象的實(shí)證型研究,而以一般的城市區(qū)域?yàn)閷?duì)象的理論研究還很少。這說(shuō)明我國(guó)的城市區(qū)域整合研究還不夠深入。(2)研究過(guò)程中突出空間結(jié)構(gòu),而對(duì)整合的運(yùn)行機(jī)制研究相對(duì)薄弱。如近域城市整合概念的提出,“成長(zhǎng)三角”等模式的總結(jié),以及蘭州—西寧整合過(guò)程中的“兩心、三軸”空間結(jié)構(gòu)都是從空間的角度來(lái)研究和總結(jié)城市區(qū)域整合的。但同時(shí)對(duì)于整合的各種作用力及其相互關(guān)系的分析則不夠深入。如作用最大的行政力和市場(chǎng)力,有些研究中沒(méi)有涉及,有些只是進(jìn)行了相對(duì)簡(jiǎn)單的分析,而對(duì)于兩者之間關(guān)系的分析顯得更加薄弱。(3)對(duì)于全球性產(chǎn)業(yè)與環(huán)境變遷的時(shí)代背景體現(xiàn)不夠。城市區(qū)域以及區(qū)域整合首先會(huì)出現(xiàn)在相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)域,這樣的區(qū)域同時(shí)又是受全球化影響較為深入的地區(qū),因而時(shí)代背景對(duì)城市區(qū)域的整合過(guò)程會(huì)有很大的影響。已有的研究多從城市區(qū)域的現(xiàn)狀出發(fā),沒(méi)有對(duì)全球化這一時(shí)代背景進(jìn)行專門的分析。(4)對(duì)需要整合的內(nèi)容有較多的論述,而整合的對(duì)策建議可操作性不強(qiáng)。如研究中認(rèn)為整合的內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一的市場(chǎng)、生態(tài)環(huán)境等方面,但對(duì)整合的切入點(diǎn)以及如何實(shí)現(xiàn)分析不夠。有些措施停留在概念的階段,缺乏體制、機(jī)制的支撐。在已有研究的基礎(chǔ)上,本研究嘗試以一般的城市區(qū)域?yàn)閷?duì)象,以全球化下的產(chǎn)業(yè)與環(huán)境變遷為背景,借鑒管治的理念,把行政力和市場(chǎng)力作為城市區(qū)域整合的最基本的內(nèi)生力量來(lái)探討城市區(qū)域整合的模式,希望對(duì)城市區(qū)域整合的研究產(chǎn)生一定的促進(jìn)作用。

2 全球化之產(chǎn)業(yè)與環(huán)境變遷

2.1 全球化之產(chǎn)業(yè)變遷及其特點(diǎn)

受全球性規(guī)模經(jīng)濟(jì)、全球性分散風(fēng)險(xiǎn)和全球性資源利用的驅(qū)動(dòng)[13],產(chǎn)業(yè)全球化迅速發(fā)展。表現(xiàn)在資本控制能力和商品鏈不斷上調(diào)到全球或超國(guó)家層次,生產(chǎn)能力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不斷下調(diào)到地方區(qū)域?qū)哟蝃14],與此相對(duì)應(yīng)的是全球二級(jí)城市體系日漸鮮明,即處于首要地位具有強(qiáng)大支配力的全球性核心城市和由發(fā)展中國(guó)家的都會(huì)區(qū)構(gòu)成的次級(jí)全球城市體系。

隨著生產(chǎn)分工的不斷細(xì)化,以往以產(chǎn)業(yè)的整體轉(zhuǎn)移為特點(diǎn)的國(guó)際分工演變?yōu)橐援a(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)的垂直分工。為實(shí)現(xiàn)效益最大化,包括研發(fā)、生產(chǎn)、服務(wù)等特定的生產(chǎn)階段在最具優(yōu)勢(shì)的地區(qū)集聚,形成了以產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)的區(qū)域分工。從全球范圍內(nèi)來(lái)看地域分工呈現(xiàn)“大區(qū)域離散小地域集聚”的特征[15]。這種垂直分工和區(qū)域分工的耦合作用決定了不同區(qū)域在分工體系中的地位和作用,其差別不僅體現(xiàn)在對(duì)原料、勞動(dòng)力、生產(chǎn)配套能力的要求上,還包括最終利益的分配和對(duì)環(huán)境的影響。由于產(chǎn)業(yè)鏈中的價(jià)值分布呈現(xiàn)“U”型非均衡的特點(diǎn),全球城市區(qū)域依靠其科技、人才等優(yōu)勢(shì)居于控制地位,分享了更多的利益,而處于次級(jí)地位的城市區(qū)域被動(dòng)地依靠其廉價(jià)勞動(dòng)力,以土地和環(huán)境為代價(jià)處于“打工者”的地位。

黃宗遠(yuǎn)認(rèn)為由此導(dǎo)致的對(duì)產(chǎn)業(yè)格局的影響包括:各國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由內(nèi)斂型協(xié)調(diào)向外向型協(xié)調(diào)大調(diào)整;垂直競(jìng)爭(zhēng)和平面網(wǎng)絡(luò)型競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)進(jìn)行[16]。在利益驅(qū)動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)的壓力下,各地紛紛調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略,努力融入全球化進(jìn)程。城市區(qū)域從生產(chǎn)原料和金融資本的獲取到生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)品市場(chǎng)都受全球化的深刻影響。區(qū)域產(chǎn)業(yè)不再是為了本地而生產(chǎn),產(chǎn)品市場(chǎng)也不再限于國(guó)內(nèi),外向型成為其最重要的特點(diǎn)。垂直競(jìng)爭(zhēng)主要指發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng),其實(shí)質(zhì)是占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈高端價(jià)值地位的競(jìng)爭(zhēng)。由于發(fā)展中國(guó)家的不利地位,競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程困難重重。平面網(wǎng)絡(luò)型競(jìng)爭(zhēng)指欠發(fā)達(dá)國(guó)家的城市區(qū)域在產(chǎn)業(yè)鏈的縱向競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位的同時(shí)彼此之間的競(jìng)爭(zhēng),其實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)鏈中橫向產(chǎn)業(yè)平面內(nèi)的同質(zhì)產(chǎn)品差異化競(jìng)爭(zhēng)[16]。由于發(fā)展中國(guó)家之間生產(chǎn)水平比較接近,之間競(jìng)爭(zhēng)的主要表現(xiàn)為產(chǎn)品差異化和相同市場(chǎng)的爭(zhēng)奪。

2.2 全球化之環(huán)境變遷及其特點(diǎn)

關(guān)于經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)環(huán)境的影響及其根源國(guó)內(nèi)外已有較多的研究[17-23],形成的理論包括污染避難所假說(shuō)、環(huán)境比較優(yōu)勢(shì)理論,根源包括公共物品和外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈、不平等的貿(mào)易等。概括起來(lái),全球化對(duì)環(huán)境的影響可以分為正負(fù)兩個(gè)方面。前者包括:全球化擴(kuò)大了資源的配置范圍,提高了資源利用效率;通過(guò)引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備,提高資源利用效率和環(huán)境治理水平;發(fā)展中國(guó)家FD I的流入促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和治理污染的能力,以及外資企業(yè)相應(yīng)的示范效應(yīng)。全球化對(duì)環(huán)境影響的負(fù)面效應(yīng)集中在發(fā)展中國(guó)家,包括:高耗能、高污染和資源密集型產(chǎn)品的出口加劇的資源環(huán)境壓力;發(fā)展中國(guó)家廢棄物資源的進(jìn)口和處理所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題;為了逃避本國(guó)環(huán)保法規(guī)和避免支出高昂的環(huán)保費(fèi)用,發(fā)達(dá)國(guó)家的污染密集型企業(yè)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。以中國(guó)為例,從2001—2006年凈出口能源從2.1億t標(biāo)準(zhǔn)煤增長(zhǎng)到6.3億t標(biāo)準(zhǔn)煤,相當(dāng)于用國(guó)內(nèi)的資源補(bǔ)貼國(guó)外的消費(fèi),且把污染留在了國(guó)內(nèi)。FD I中污染密集型企業(yè)所占比重從1995年的30%上升到2005年的84%,充分展示了其損人利己的一面[18]。英國(guó)新經(jīng)濟(jì)基金會(huì)2007年10月發(fā)布了以中國(guó)為題的報(bào)告,用大量數(shù)據(jù)證明西方國(guó)家正在將污染轉(zhuǎn)嫁到中國(guó)①參見(jiàn):http://www.neweconomics.org/gen/uploads/fmq 2 gmnw 2 dn 2 qemwoor 0 m 4505102007192709.pdf.。

由于發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展階段、技術(shù)水平、環(huán)保意識(shí)、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的渴求程度、管理水平等方面的較大差異,以及當(dāng)前國(guó)際不公平的制度等原因,全球化所帶來(lái)的對(duì)環(huán)境的積極效應(yīng)在一定程度上惠及發(fā)展中國(guó)家的同時(shí),發(fā)展中國(guó)家也承擔(dān)了更多的不合理的環(huán)境負(fù)面效應(yīng)。

3 全球化下城市間的關(guān)系及整合實(shí)踐

城市之間的關(guān)系可以從競(jìng)爭(zhēng)、合作及二者的相互關(guān)系3個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析。改革開(kāi)放以來(lái)地方政府獲得了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì),“經(jīng)營(yíng)城市”成為其指導(dǎo)理念,城市關(guān)系進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)的時(shí)代,競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容從初期的限制資源、要素的流動(dòng)到后來(lái)的市場(chǎng)分割等等。進(jìn)入1990年代以后,由此導(dǎo)致的問(wèn)題逐漸顯露,包括區(qū)域環(huán)境的破壞、惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的利益損失、重復(fù)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)等等。同時(shí),隨著全球化進(jìn)程的深入,產(chǎn)業(yè)、社會(huì)財(cái)富和資本集聚的空間尺度開(kāi)始超越城市的層級(jí),城市區(qū)域開(kāi)始稱為基本的競(jìng)爭(zhēng)單元。在單個(gè)城市競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)增大、惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的利益受損和競(jìng)爭(zhēng)力下降等構(gòu)成的推力以及城市合作的潛在利益構(gòu)成的拉力作用下,城市合作正在成為時(shí)代的主題。但如何實(shí)現(xiàn)合作還處在不斷的探討和實(shí)踐中。主要的觀點(diǎn)包括:通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃的實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)整合和協(xié)調(diào)發(fā)展[24-25];深化改革建立利益評(píng)判與分配、補(bǔ)償機(jī)制來(lái)改變主體的行為模式從而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展[26]。

我國(guó)城市區(qū)域整合的實(shí)踐集中在城市化水平較高的東部沿海地區(qū)。1980年代中期,長(zhǎng)三角嘗試建立上海經(jīng)濟(jì)區(qū),但沒(méi)有成功;1995年廣東完成《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃》,并且獲得很高的評(píng)價(jià),規(guī)劃的實(shí)施帶來(lái)了許多積極的效果,但現(xiàn)實(shí)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)與規(guī)劃的初衷偏離較大[24];2002年完成的《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》達(dá)到了國(guó)際水平,然而很多城市對(duì)此沒(méi)有熱情,效果大打折扣。類似的還有長(zhǎng)株潭及山東半島的規(guī)劃。楊保軍(2004)對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展不能實(shí)現(xiàn)的原因做了系統(tǒng)的分析,包括理念、利益機(jī)制、制度建設(shè)等8個(gè)方面[26]。在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立之前,地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的巨大作用會(huì)一直存在下去,而且決策目標(biāo)依然是利益最大化(包括本區(qū)域的利益、地方政府的利益等),從而利益調(diào)控體系、政府行為的規(guī)范與調(diào)整及相應(yīng)考核體系的轉(zhuǎn)變就構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)整合的關(guān)鍵之一。

當(dāng)前,我國(guó)城市間的關(guān)系正處于由以城市為單位的惡性競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)的關(guān)系走向城市之間有序競(jìng)合從而構(gòu)成完整城市區(qū)域的過(guò)渡時(shí)期,目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市間有序競(jìng)爭(zhēng)+密切協(xié)作,以城市區(qū)域?yàn)閱挝粎⑴c國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。用新理性主義的觀點(diǎn)來(lái)分析,當(dāng)前的城市區(qū)域正處于臨界狀態(tài),應(yīng)該用非線性的思維來(lái)考慮如何實(shí)現(xiàn)城市關(guān)系發(fā)展的突變,完成非連續(xù)性的跨越。

4 城市區(qū)域整合策略

行政力量與市場(chǎng)力量的耦合作用決定了區(qū)域發(fā)展的模式和特點(diǎn),而當(dāng)前這種耦合作用的不規(guī)范和不協(xié)調(diào)導(dǎo)致了城市區(qū)域整合的困難。在我國(guó)的區(qū)域發(fā)展過(guò)程中,政府管理過(guò)程中有許多越位和缺位現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)不是城市政府的非理性造成的,恰恰是出于以實(shí)現(xiàn)地方利益為目的的“理性”行為。城市區(qū)域整合必須承認(rèn)城市政府的理性,整合不是要改變其理性的本質(zhì),而是實(shí)現(xiàn)其理性行為模式的轉(zhuǎn)變。另一方面,由于政府的不適當(dāng)干預(yù)以及監(jiān)管不到位等原因,還存在許多市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不充分、市場(chǎng)運(yùn)行不規(guī)范的地方。本文認(rèn)為通過(guò)制度的建設(shè)和完善實(shí)現(xiàn)政府職能的調(diào)整和市場(chǎng)機(jī)制的充分利用及其規(guī)范運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)城市區(qū)域整合的關(guān)鍵和切入點(diǎn),主要包括通過(guò)城市政府權(quán)責(zé)的重新界定,變無(wú)序、惡性競(jìng)爭(zhēng)為有序、有限競(jìng)爭(zhēng);通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,促進(jìn)城市區(qū)域的整合;通過(guò)區(qū)域?qū)哟蔚恼{(diào)控,實(shí)現(xiàn)城市區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升和城市之間關(guān)系的協(xié)調(diào)(圖1)。

圖1 城市區(qū)域整合模式Fig.1 The pattern of urban region integration

4.1 充分實(shí)現(xiàn)政府行政力量作用模式的轉(zhuǎn)變

政府職能的調(diào)整和梳理包括3個(gè)方面:涉及區(qū)域整體利益的決策部門,如規(guī)劃、環(huán)保等趨向獨(dú)立和向上層集中;上層政府主要職能向規(guī)劃實(shí)施、城市間利益調(diào)控和監(jiān)督基層政府集中;基層政府由競(jìng)爭(zhēng)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。通過(guò)城市政府權(quán)責(zé)的限定和部門關(guān)系的梳理,消除惡性競(jìng)爭(zhēng)的行為空間和行政力量對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的過(guò)度干預(yù),從而使競(jìng)爭(zhēng)向有序、有限的模式轉(zhuǎn)變,同時(shí)給予市場(chǎng)機(jī)制最優(yōu)的運(yùn)行空間。如通過(guò)政府權(quán)力范圍的限定,可以防止市場(chǎng)分割和要素流通不暢。政府職能的調(diào)整需要和政府的考評(píng)機(jī)制配套進(jìn)行,從而保證其實(shí)際效果。

規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的特點(diǎn)包括區(qū)域?qū)哟蔚慕y(tǒng)一性、行政部門之外的獨(dú)立性和靈活的開(kāi)放性,保證規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性和可操作性。統(tǒng)一進(jìn)行全區(qū)域的規(guī)劃編制將能有效防止“諸侯規(guī)劃”的各自為政和相互之間不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象,通過(guò)確保區(qū)域的完整性來(lái)實(shí)現(xiàn)整體效益最大化。規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)獨(dú)立于上層政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)之外可以有效防止長(zhǎng)官意志對(duì)規(guī)劃的影響,獨(dú)立于基層政府之外則可以避免因?yàn)樾^(qū)域利益而犧牲整體利益規(guī)劃的發(fā)生。開(kāi)放性是指對(duì)官員、企業(yè)、學(xué)者及民眾的開(kāi)放,通過(guò)獲取其觀點(diǎn)和想法,綜合考慮各方利益使得規(guī)劃易于接受和執(zhí)行。開(kāi)放性應(yīng)該是問(wèn)題導(dǎo)向的、不同的規(guī)劃選擇不同的參與主體,通過(guò)參與的靈活性實(shí)現(xiàn)科學(xué)的開(kāi)放性。同時(shí),參與必須是全程和全面的,體現(xiàn)在從規(guī)劃的制定到實(shí)施、反饋以及調(diào)整再到規(guī)劃的監(jiān)督等方面,從而避免規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中的變形。

區(qū)域的整合涉及城市之間巨大的利益調(diào)整,除考慮區(qū)域的整體利益外,充分考慮各城市的利益,使其能從整合的過(guò)程中受益,能夠激發(fā)各市參與整合的積極性,也是整合成功的關(guān)鍵之一。因此,需要建立區(qū)域?qū)哟蔚睦嬖u(píng)價(jià)和分配機(jī)制,通過(guò)上層政府的協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)各個(gè)城市從整合中受益。另外,如何避免下層政府的本位主義導(dǎo)致的區(qū)域整體受損也是上層政府的重要職責(zé),失去了對(duì)下層權(quán)責(zé)的監(jiān)督則會(huì)導(dǎo)致貌合神離。

如果說(shuō)上層政府兼具服務(wù)和經(jīng)濟(jì)調(diào)控兩大職能的話,基層政府的主導(dǎo)功能就是服務(wù)。規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從政府剝離出來(lái),資源、要素的流動(dòng)和配置交給市場(chǎng)以后,政府就可以集中精力做好原來(lái)缺位的工作,主要包括教育、醫(yī)療、社保、住房和衛(wèi)生等,充分體現(xiàn)為生產(chǎn)和生活服務(wù)的特點(diǎn)。政府職能的改變還能將地方之間依靠犧牲資源和環(huán)境的惡性競(jìng)爭(zhēng)改變?yōu)橐揽刻嵘a(chǎn)和生活環(huán)境來(lái)競(jìng)爭(zhēng)。

4.2 充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置和經(jīng)濟(jì)整合中的作用

市場(chǎng)在引導(dǎo)資源配置、促進(jìn)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)交流具有天然的優(yōu)勢(shì)。在市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)育和規(guī)范運(yùn)行的條件下,市場(chǎng)主體(企業(yè))會(huì)自動(dòng)地選擇條件優(yōu)越的地方進(jìn)行生產(chǎn),選擇互補(bǔ)性強(qiáng)的對(duì)象進(jìn)行合作,從而形成以不同產(chǎn)業(yè)和不同生產(chǎn)階段為基礎(chǔ)的地域分工,區(qū)域聯(lián)系和整合自然就會(huì)形成。區(qū)域的金融、研發(fā)、生產(chǎn)等將在不同的城市間優(yōu)化布局,這勢(shì)必提升區(qū)域垂直和水平兩方面的整體競(jìng)爭(zhēng)力,而個(gè)體城市會(huì)因?yàn)楸容^優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮更多受益。市場(chǎng)機(jī)制是城市區(qū)域整合過(guò)程中重要的推動(dòng)力,需要做的是規(guī)范其運(yùn)行,防止市場(chǎng)失靈的發(fā)生。

在我國(guó)行政力量和市場(chǎng)力量耦合作用的過(guò)程中,前者過(guò)于強(qiáng)勢(shì),限制了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮,市場(chǎng)的完整性沒(méi)有表現(xiàn)出來(lái),具有以行政區(qū)為單位的馬賽克特點(diǎn)。同時(shí),對(duì)市場(chǎng)的規(guī)范不夠,主要體現(xiàn)在環(huán)境犧牲和資源價(jià)值體現(xiàn)不充分等方面。需要建立和完善一系列制度,為市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮創(chuàng)造平臺(tái),當(dāng)前最突出的是產(chǎn)權(quán)制度和社保制度。制度建設(shè)的過(guò)程中要在區(qū)域之間推行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一,相互配合。

市場(chǎng)制度和產(chǎn)權(quán)制度相互配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵[27]。通過(guò)產(chǎn)權(quán)的明確界定可以增加交易的可靠性和降低交易成本。楊小凱認(rèn)為“當(dāng)交易效率足夠低時(shí),自給自足是全部均衡;當(dāng)交易效率足夠高時(shí),分工是全部均衡”[28]。社會(huì)保障是國(guó)家通過(guò)立法并依法采取強(qiáng)制手段對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配,對(duì)暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力,及因各種原因造成生活困難的社會(huì)成員提供基本生活保障,以保證勞動(dòng)力再生產(chǎn)、社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)有序進(jìn)行的措施、制度和事業(yè)的總稱[29]。完善的社保制度不僅是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的安全網(wǎng),還能通過(guò)對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)、企業(yè)進(jìn)入和退出的促進(jìn)作用提高經(jīng)濟(jì)效率。此外,國(guó)有企業(yè)在我國(guó)具有特殊的地位,同時(shí)和政府的關(guān)系密切,不利于市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮,也是改革的重點(diǎn)。

4.3 建設(shè)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施，縮短區(qū)域的時(shí)空距離

這里的基礎(chǔ)設(shè)施主要指交通和通訊。如果說(shuō)政府職能轉(zhuǎn)換和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮是城市區(qū)域整合的軟件,區(qū)域統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施則是整合的硬件。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō),統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施解決的是城市之間可達(dá)性的問(wèn)題。通暢的交通能降低資源要素流動(dòng)的阻力,使得大范圍的資源優(yōu)化配置成為可能,在形成差異化地域分工的同時(shí)避免了惡性競(jìng)爭(zhēng)。要素流動(dòng)性的增強(qiáng)還能誘發(fā)新的互動(dòng),促進(jìn)整個(gè)區(qū)域的整合。

當(dāng)前,我國(guó)城市區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的問(wèn)題主要表現(xiàn)為重復(fù)建設(shè)及其導(dǎo)致的資源閑置和浪費(fèi)、區(qū)域之間缺乏協(xié)調(diào)及其導(dǎo)致的運(yùn)行不暢。根源在于由權(quán)利分散所導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)是以城市為單位展開(kāi)的,實(shí)施的過(guò)程中只考慮自己的利益和需求,不顧及周圍環(huán)境的影響和相互協(xié)調(diào)。珠海機(jī)場(chǎng)就是一個(gè)典型的例子,某些城市之間的斷頭路、標(biāo)準(zhǔn)不一同樣是這種問(wèn)題的反映。需要強(qiáng)調(diào)的是基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一應(yīng)該是硬件建設(shè)和軟件管理的雙重統(tǒng)一。為此,具有區(qū)域意義的基礎(chǔ)設(shè)施,包括港口、機(jī)場(chǎng)、高速公路等,必須進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和實(shí)施,由獨(dú)立于行政部門之外的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)從整個(gè)區(qū)域的高度操作。僅具有城市意義的基礎(chǔ)設(shè)施則由該市獨(dú)立于行政之外區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的下屬規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)進(jìn)行,同時(shí)區(qū)域?qū)哟蔚囊?guī)劃部門應(yīng)該保留審批權(quán)。

4.4 構(gòu)建環(huán)境管理監(jiān)督體系，維護(hù)區(qū)域的公共利益

環(huán)境是一種典型的公共物品,同時(shí)又是一種不可分撥(inappropriable)的資源[30]。公共物品屬性決定了環(huán)境產(chǎn)品的提供只能靠政府而不是市場(chǎng),雖然市場(chǎng)機(jī)制可以得到很好的利用。外部成本內(nèi)部化以及污染許可證交易制度是較成熟的做法,應(yīng)該充分利用。環(huán)境的不可分撥性則要求環(huán)境必須從區(qū)域或者更高的層面統(tǒng)一管理,制定相同的標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)城市之間的利益分配、補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系。人為的分割只會(huì)導(dǎo)致“搭便車”現(xiàn)象和對(duì)公共利益的攫取。

當(dāng)前,我國(guó)環(huán)境管理中的主要問(wèn)題是城市之間相互影響、推卸責(zé)任、環(huán)境管理讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等,根源在于區(qū)域環(huán)境管理分割、由管理部門不獨(dú)立導(dǎo)致監(jiān)管弱勢(shì)以及運(yùn)行過(guò)程中的權(quán)責(zé)和利益劃分不清等。淮河治污效果的不理想雖然有發(fā)展觀念的問(wèn)題,但深層次的原因還在于管理體制,而珠海市雖然獲得了人居環(huán)境獎(jiǎng)卻產(chǎn)生了降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的想法,則反映了管理過(guò)程中利益補(bǔ)償機(jī)制的不足。

在城市區(qū)域整合的過(guò)程中,通過(guò)將環(huán)保部門獨(dú)立出來(lái),可以避免環(huán)保在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面前的弱勢(shì)問(wèn)題。建立區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)一的環(huán)保部門,負(fù)責(zé)全區(qū)域的環(huán)保工作,這樣可以實(shí)現(xiàn)政策統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致,而且便于城市之間的協(xié)調(diào)和利益分配。如制定區(qū)域統(tǒng)一的項(xiàng)目準(zhǔn)入和污染排放標(biāo)準(zhǔn),可以防止為追求GDP而追逐污染項(xiàng)目的行為。而權(quán)責(zé)的明確和補(bǔ)償機(jī)制的建立則能夠激發(fā)環(huán)保的積極性。環(huán)保部門在整合中要發(fā)揮更大的作用,因此必須獲得相應(yīng)的權(quán)利,應(yīng)該是政策制定、監(jiān)督管理、違法懲罰等的統(tǒng)一體。

5 結(jié)語(yǔ)

城市區(qū)域已經(jīng)成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主角,全球化的深入發(fā)展則引起了發(fā)展背景的巨大變遷,尤其是產(chǎn)業(yè)和環(huán)境受其影響巨大。我國(guó)的城市區(qū)域集中在城市化水平較高的東部地區(qū),同時(shí)該區(qū)域也是對(duì)外開(kāi)放的前沿,深受國(guó)際化影響。然而,由于種種原因,我國(guó)的城市區(qū)域并未形成一個(gè)整體,嚴(yán)重制約了進(jìn)一步的發(fā)展,而整合是唯一的出路。

城市區(qū)域整合的關(guān)鍵是承認(rèn)政府理性行為的前提下改變行政力量和市場(chǎng)力量耦合作用的模式。具體策略包括:(1)重新界定政府部門的權(quán)責(zé)范圍,梳理部門之間的關(guān)系,從而實(shí)現(xiàn)行政力量的規(guī)范和有效發(fā)揮。(2)建設(shè)和完善產(chǎn)權(quán)、社保等制度,為市場(chǎng)機(jī)制作用的充分發(fā)揮創(chuàng)造條件。(3)從區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)具有區(qū)域意義的基礎(chǔ)設(shè)施,實(shí)現(xiàn)城市之間便捷、通暢的聯(lián)系。(4)構(gòu)建區(qū)域一體和獨(dú)立的環(huán)保部門,維護(hù)區(qū)域的公共利益,為生產(chǎn)和生活創(chuàng)造優(yōu)越的環(huán)境。

城市區(qū)域的整合應(yīng)該是綜合全面的,本文只是對(duì)經(jīng)濟(jì)、管理、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境等方面的整合進(jìn)行了初步的設(shè)想,教育、文化以及城市之間的社會(huì)交流則沒(méi)有涉及,對(duì)相應(yīng)的利益調(diào)整和資金來(lái)源等也沒(méi)有討論。此外,固定機(jī)構(gòu)之外靈活多樣的交流和協(xié)商機(jī)制也有突出的優(yōu)越性,同樣值得挖掘、利用。這些既是本文的不足,也是今后應(yīng)該努力的方向。

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Rethinking on Urban Design Based on China’s Current Urban Plann ing System

Zhang Yanming
(School of Geography and Environm ental Science,Zhejiang No rm al University,Jinhua321004,China)

Despite China’s rapid urban development,the ideal urban space is still difficult to obtain.The crux of the matter lies in that it is difficult for urban design to play its role truly in China’s current urban planning system.After reviewing the evolution history of the concept and contentof urban design,thispapermakes the summary of the development of the theory and practice of urban design in China,with an emphasis on analysis of the status quo and problems of China’s urban design.Then it tries to clarify the relationship between urban planning and urban design,pointing out thatChina’s current urban planning system must follow the path of integration of urban design and urban planning.Finally,from the point of view of integrating urban design and urban planning,the article puts forwards China’s urban design strategies from the following aspects:theoretical understanding,laws and regulations,research priorities and ways and approaches.

urban planning system;urban design;control and guidance;design guidelines;coping strategies

book=86,ebook=74

F292

:A

:1003-2363(2010)05-0011-06

2009-11-07;

:2010-07-15

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(41071049)

劉天寶(1977-),男,河北保定人,博士研究生,主要從事城市地理學(xué)研究,(E-mail)liutb5678@163.com。