檔案開放政策理論與實踐現狀及學者的責任

陳祖芬

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檔案開放政策理論與實踐現狀及學者的責任

陳祖芬

莆田學院中文系

20世紀50年代以后，公民“信息權”的概念被提出，檔案開放政策成為實踐界與理論界共同的關注熱點。迄今已有兩屆國際檔案大會的中心議題、至少5屆國際檔案圓桌會議的主題與檔案開放有直接關系。學者們在檔案開放政策的醞釀、制定、貫徹執行的過程中發揮著作用，形成了大量有價值的理論研究和實踐成果。

1 檔案開放政策理論現狀

檔案開放政策理論研究的特點是：基本沒有對立的觀點；部分觀點論述得較為充分，達成共識；部分觀點由個別學者提出，論述尚不充分，值得進一步探討。

1.1 相關概念表述

這主要表現為國內與國外的區別。“檔案開放”一詞中的“公開”、“開放”，各國學者的文字表述不一：國外多數國家用信息“自由(freedom)”一詞，有時也用“公開”、“開放”(open)、“獲取”（access）等，這反映出不同國家法律文化背景的細微差異。“自由”所著重反映的是信息申請者的主觀權利,“獲取”強調的是得到信息的客觀結果,而“公開”強調的是政府機關的主動義務[1]。不過這些不一致并不影響實際運用。

1.2 檔案開放政策的背景和必要性

國家政治民主化是檔案開放政策研究的背景。米歇爾·迪香在RAMP關于開放利用問題的一份調研報告中指出，檔案是可利用性概念的提出是一次理論變革，公民信息權應得到實現[2]；學者們大多認為，開放檔案是鞏固公民權利的需要，也是建立透明公開政府的必然要求。在我國，不同時代的檔案學者吳寶康、劉國能、陳永生，馬素萍等都認為，公民有權利用開放檔案，檔案開放意義深遠。張甜甜就專門對檔案開放主體的權利進行了研究，指出公民權利意識淡薄是阻礙檔案開放持續發展的原因之一[3]。檔案開放研究的必要性毋庸置疑。

1.3 檔案開放原則

多數學者同意“以公開為原則，以不公開為例外”的原則。日本學者Masaya Shiomitu先生在國際檔案理事會東亞分會第五屆全體會議上指出了檔案“基本利用原則”和“關于公眾利用的例外原則”，并指出其原則與檔案開放一致[4]。“檔案自由利用原則的目標是:檔案開放的范圍應最大化，檔案保密的范圍應最小化——以公開為原則，不公開為例外”[5]。姜之茂也認為：“既然政府信息以公開為原則,不公開為例外”,檔案也應“完全可以”“以開放為原則、不開放為例外，且應以“至少自形成之日起滿三十年的檔案應以開放為原則”[6]。《政府信息條例》中體現的自由使用原則已經可以明確地說明檔案學者與政府的意愿是一致的。然而，在檔案開放實踐中，這個原則的執行卻困難重重，多數檔案處于封閉狀態，事與愿違。檔案開放政策如何更有效地體現這一原則尚值得探討。

1.4 檔案開放期限

學者們對檔案開放期限（由于檔案開放范圍大多以開放期限界定，有些學者在討論檔案開放的范圍時也用檔案開放期限表示）質疑較多。在本世紀初許多學者曾對《檔案法》規定的30年開放期限提出過質疑。近年來，很多學者認為這與政府信息公開期限有矛盾，紛紛提出原則性建議。楊霞指出：“檔案開放期限應該只針對不開放的檔案而言，并根據其內容有區別地劃定開放期限，不宜采用30年‘一刀切’的方法[7]。”這個觀點具有一定代表性，周漢華、陳永生、潘連根、秦珂等人都有類似的論述，趙力華（2008）還專門以《對我國三十年檔案開放期限的反思》為題進行過討論。然而，在檔案開放期限與哪些因素有關、如何區別對待不同種類和內容的檔案開放期限等問題上，尚有較大的研究空間。

1.5 檔案開放中的例外

多數學者認為從立法上看，檔案開放的例外應包括：國家安全秘密、商業秘密和個人信息（個人數據、個人隱私）。如何在檔案開放中保護“例外信息”的安全成為一大難題。其中，檔案開放與公民個人信息關系問題涉及民生，令人關注。但是這項研究目前尚難以令人滿意，病歷檔案、人事檔案、信用檔案管理中個人隱私被泄露的事件時有發生。尤其是信息安全技術尚待完善的今天，如何在檔案開放中保護個人信息安全也成為關注點。丹麥學者奧而森指出“新技術給個人隱私保護帶來了潛在的危險”，檔案部門作為數據管理者在數據的利用及準確性問題上應當盡到義務[8]。在新技術環境下，如何通過政策與立法切實保證個人信息的安全，同時又不違背信息公開原則值得進一步探討。

1.6 其它有價值的觀點

在檔案開放研究中，還有很多有價值的觀點。李揚新（2007）提出：應當公示檔案開放工作內容和程序、開拓檔案開放方式方法；周毅（2006）探討了現行文件公開方法體系結構，為便于“隨時開放“創造條件，檔案開放鑒定應隨時進行。周甜甜（2007）認為可將開放鑒定納入歸檔環節，在具體判斷每份文件保管期限的同時，確定文件保密等級。遺憾的是，其中的不少觀點并沒有得到持續研究，深度還不夠。

2 檔案開放政策實踐現狀

實踐成果是理論研究的結晶，檔案開放政策制定的實踐情況是：檔案開放政策最早在18世紀末法國檔案工作改革中提出。1966年，美國頒布《信息自由法》，并在當年的國際檔案大會上提出“向大眾而不僅僅是政府及其追隨者開放檔案”的倡議，推進了各國檔案開放政策的出臺。

2.1 世界檔案開放政策實踐成果

目前，全世界檔案開放政策的表現形式大體有三種：一是頒布專門的檔案利用或開放法規（如法國、日本、加拿大、澳大利亞）；二是將檔案開放政策納入該國的政府信息公開法規體系中配合使用（如美國、挪威、瑞典），三是直接用信息自由法代替檔案開放政策（如墨西哥、牙買加）。根據美國freedominfo網站公布的一項調查數據表明，到2006年7月全世界已有69個國家擁有政府信息公開法規[9]。2006年7月至今，該網站只在2007年5月長篇報道了中國《政府信息公開條例》的消息。這說明至今世界上至少有70個國家已擁有政府信息公開法。在信息公開環境中，世界檔案開放政策正走向成熟。

2.2 我國檔案開放政策實踐成果

從國內看，1980年5月19日，中共中央書記處召開第21次會議，作出了開放歷史檔案的重要決定，這是我國首次明確出臺檔案開放政策；1987年頒布，1996年修訂的《檔案法》的第十九條和1990年頒布、1999年修訂的《檔案法實施辦法》有了檔案開放的具體規定，沿用至今。我國首次出臺的檔案開放政策是1980年“開放歷史檔案”的決定；1987年頒布的《檔案法》和1990年頒布的《檔案法實施辦法》中有了檔案開放的法律規定。對于檔案公開中的例外問題，各國大多在國家安全法、保密法、商業秘密法中予以規定。美、日、加等國已出臺個人信息保護法，我國也即將出臺《個人信息保護法》。在現行文件公開方面，包括中國在內的多數國家都能做到及時通過網絡、檔案館的現行文件利用中心等為公眾提供現行文件查閱服務。

3 學者的責任

隨著我國《政府信息公開條例》的實施，被列為首位政府信息法定查閱場所的檔案館承擔起了政府信息公開的重要使命。檔案學者們在檔案開放的必要性、概念及原則方面已達成一定共識，建立了一定的理論范式，但具體的理論研究還不夠深入、細化，實證研究也相對欠缺；實踐上還缺少較為完善的檔案開放政策體系。就我國而言，檔案開放政策已漸漸不能適應政府信息公開形勢，急需進行包括檔案開放原則、主體、范圍、方式、程序、監督保障等問題在內的全面調整。因此，我國檔案學者的職責是：適應政府信息公開環境，借鑒國外，立足本國，關注公民合理需求，制定出合適的檔案開放政策。具體可以通過對國際上政府信息公開和檔案開放工作開展得較好的北美、西北歐、東亞、澳大利亞各國的相關政策進行比較研究，找出我國的差距；再選取國內若干地區作為調查對象進行實證研究，利用統計資料、問卷和訪談調研等方式獲得樣本地區相關數據、案例，從失敗案例中研究現有檔案開放政策的內部問題和外部約束，從成功案例中研究可供借鑒的經驗。最終目的是針對中國政治、經濟、文化的特點，對檔案開放政策涉及到的各種問題進行理論分析，并提出若干政策建議，尋找檔案開放與控制的平衡點，構建適合我國國情的檔案開放政策框架模型。其中，研究重點是比較研究、國內實證研究和對策研究。同時，還要注重理論研究與政策實踐的緊密結合。

[1] 周漢華.起草《政府信息公開條例》(專家建議稿)的基本考慮[J].法學研究,2002,(6):75-97.

[2] 米歇爾·迪香.開放、利用和傳播檔案信息的障礙的調研報告[A]//中國檔案學會外國檔案學術委員會.《文件與檔案管理規劃》報告選編[M].北京:中國檔案出版社,1990,215-275.

[3] 周甜甜.公民與檔案開放主體權利不對稱引發的思考[J].檔案管理, 2008,（1）:40-41.

[4] Masaya Shiomit.日本國家檔案館歷史檔案的利用原則[J].外國檔案動態,2001,(12):27.

[5] 吳文革,馬仁杰.論檔案開放的原則[J].檔案學通訊,2004,（4）:72-75.

[6] 姜之茂.檔案開放的再認識[J].檔案學通訊,2005,（2）:4-8.

[7] 楊霞. 從政府信息公開的視角檢視我國檔案法規[J].北京檔案,2004,（9）:17-19.

[8] [丹]奧而森.電子時代的發展趨勢——保護隱私,數據利用與檔案工作[J].外國檔案動態,2000,（3）:14-19.

[9] David Banisar.Freedom of Information Around the World 2006A Global Survey of Access to Government Records Laws.[2009-02-12].http://www.freedominfo.org/documents/global_survey2006.doc.