改進行政審批流程構造方法的思索

黃德明

改進行政審批流程構造方法的思索

黃德明

泉州市經濟信息中心

行政審批服務中心已成為電子政務建設的一道亮麗風景線，但現有從電子商務移植過來的流程改造方法對于支持行政審批顯示得脆弱乏力。該文分析存在問題的原因，提出改進行政審批流程構造方法的建議，并通過比較，指出這種構造方法的特點。

行政審批 流程再造 方法創新

當今，全國各地紛紛建設行政審批服務中心，成為電子政務建設的一道亮麗風景線。其中，項目流程再造是支撐中心業務運作的核心服務鏈，功不可沒。其貢獻主要表現在以下幾個方面：一是首創電子服務政務的流程模式，為集中審批、一站式審批和開發網上審批創造了業務基礎條件；二是支持了審批制度改革，對于調整和整合政府內部職能、精簡審批事項、壓縮審批時限、實行政務公開、強化行政監督和社會監督等起到重要促進作用；三是為電子政務的普及、行政審批規范化網絡化打下了一定基礎。然而，筆者在參觀了一些國內行政審批服務中心后發現，現有這種從電子商務移植改造過來的“客戶式”、“扁平化”的流程再造方法，尚不能完全適應現有的行政管理體制和行政審批制度改革漸進趨勢，對于進一步整合政務資源實現網上審批目標也顯得脆弱乏力，需要改進和創新。

1 現有行政審批流程在實踐中面臨種種尷尬

尷尬之一，現有的行政審批流程再造與行政管理組織結構完全脫節，與審批制度改革不同步。一方面，我們進行行政審批改革的依據是《行政許可法》，《行政許可法》原則界定的各級政府審批權限，要通過我國現有并將長期存在的金字塔式、矩陣型的行政管理組織結構的各個部門來貫徹行使；另一方面，我們推行電子政務支持行政審批改革的依據也是《行政許可法》，政務流程再造目的在于支持電子政務的同時也支持《行政許可法》實施，而按現在的流程再造方法造出來的流程組合的綜合構成是扁平化“虛擬政府”。兩方面比較可見，雙方存在交錯矛盾，即“虛擬政府”支持《行政許可法》，但與實體政府分離。

尷尬之二，《行政許可法》的不完全實施制約現有政務審批流程再造的實現。貫徹落實《行政許可法》是我國行政機關的一場革命，在實施中暴露出不少疑難問題，在電子政務方面，主要有兩個問題，一是《行政許可法》原則性、概括性的規定，不能為每一種審批不同情況提供具體答案，這就賦予了行政機關不設定許可的自由量載權（其中有來自自身集團利益的因素），從而給政務流程再造帶來困難；二是《行政許可法》規定，行政機關應當推行電子政務，但電子政務推進尚缺乏實施的社會條件和配套改革措施，難以完全操作。如不少地方依據《行政許可法》推行網上辦理許可證制度，實際上受社會誠信和資源共享等多種因素制約而卡殼。因此虛擬政府的審批事項是非常有限的。

尷尬之三，“虛擬政府”面對群眾和實務政府，顯得操作能力嚴重不足。直接表現在窗口服務人員身上。窗口服務人員的審批操作權是由“虛擬政府”授予的，就能力而言，對一般簡單的審批事項（同政府部門之間的一般業務）尚可處理，但無能力處理重大復雜的事項（條理結合的業務）審批，很多事項必須返回到部門內部完成審批。由于“虛擬政府”無實際能力，為達到審批時限要求，有的地方政府部門已建或籌劃成立審批科，整建制遷入服務大廳，這又給機構改革帶來新問題。且有的地方為了達到一站式審批，只允許一些相對簡單的項目業務進廳（個別窗口一年到頭沒幾項業務可辦），導致服務面縮窄、不能達到陽光政務便民服務的目的。

2 改進行政審批流程構造方法的建議

上述困難對我們業界提出了挑戰，迫使我們回到電子服務政務的源思路上來，檢查的結果發現，問題出在電子與政務的結合部——流程再造的服務鏈條。根源在于構造方法有些脫實、不夠適用。從電子商務移植改造過來的再造方法存在缺陷，它重視了每單個業務鏈、每單個平流層的再造，忽視了綜合層、對流層再造，導致服務鏈難以完整，形成斷層脫節現象（條塊分離）。由于我們偏重于用電子考慮政務的視角來研究制作服務鏈，用電子商務移植改造的辦法企圖扁平化政務流程（行政體制改革難度遠大于企業體制改革），結果是遭到政務體制的反彈，以上的幾種尷尬表現就是反彈現象。既然現有的流程再造方法是科學成果，就應該繼承和充分運用，既然現有的行政審批流程不完全適用，就應該找出適用的渠道和方法。于是，研究提升流程構造方法的任務就落在我們從業人員的身上，成為我們不可回避的任務。

筆者設想，架構矩陣式的行政審批流程可以排除現有存在的多種阻力，且對實現信息資源共享和推進網上審批將發生重要作用。基本思路是，根據我國行政分級管理的金字塔式結構，分層制作不同的由政務項目鏈條流程組成的塊塊板塊，根據不同條條的系統管理結構，制作條條項目鏈組成的流程板塊，所有的項目業務鏈均按現有客戶關系式扁平化制作，所有的板塊均預留有事項信息的進出口和進出綜合信息平臺的通道，所有的板塊按進口出通道聯接構架成矩陣型的流程結構。思路的核心是按扁平化鏈條構架流程版塊，組成矩陣綜合應用流程。預設的結果是，各政務信息業務流在矩陣中的對應的系統渠道中有序流動，在同一個內網綜合平臺（各級政府有自己的平臺）上運行，在各自的外網上發布。

這種思路并非空穴來風，而是從實踐中發現得來的。現在許多地方都建立了市、縣兩級行政審批中心，即分層的塊塊系統，這些行政審批中心在處理條塊結合問題上普遍感到棘手，有的采用保留專線的辦法處理，有的干脆把條條審批系統移入大廳，在綜合平臺上運作，只是沒有系統化規范化按矩陣結構的方法去構架和運作而已。

3 矩陣型行政審批流程的特點：

3.1 更加貼近實際政務

它繼承了現有行政審批流程再造方法的成果，是現有流程再造方法的整合和提升，雖然這種方法再造的流程結果也是“虛擬政府”，但它更加貼近于我國政務管理的組織結構，貼實于行政審批的各種事項，也適應行政審批漸進改革的需求，成為依附在政務實體上的思維和靈魂。

3.2 可靈活組合各種條塊審批事項

這種流程再造方法在梳理中具有靈活性和機動性，可減少條塊間和部門間爭權現象，增加條塊適用空間，可大大減輕有關工作人員梳理審批事項的壓力，增加審批事項上廳上網；有利于《行政許可法》的逐步實施和審批制度改革的分步推進，能較充分發揮電子服務政務的作用，使各級政府有序步入新公共管理，逐步從劃槳型政府轉向掌舵型政府。

3.3 可有效整合條塊信息資源，直接為網上審批提供必要有力的支撐

按這種新方法架構起來的行政審批流程，可促進條塊政務信息資源得到整合共享和誠信社會建設，起到了電子促政務的作用；這種方法架構的流程，具有“三通”（上下直通、左右靈通、內外互通）的特征，可使上下級政府審批互通聯動，直接支持了網上審批推進，還有利于網絡資源集約利用（部門內網可利用于審批），避免盲目建設和重復建設的現象再生。

3.4 要求IT技術創新應用

按照這種流程構造方式構造成的每一項目審批流程曲線，由于較多節點留有對接口，拐點增多呈明顯魚刺狀，且鏈條網狀交接，條塊板塊系統交匯等，對IT技術也提出了新的要求。