農村合作組織的制度構架設計及其演進

陳柳欽,胡振華

(1.天津社會科學院城市經濟研究所,天津 300191;2.溫州大學商學院,浙江溫州 325035)

農村合作組織的制度構架設計及其演進

陳柳欽1,胡振華2

(1.天津社會科學院城市經濟研究所,天津 300191;2.溫州大學商學院,浙江溫州 325035)

農村合作組織的制度構架主要由產權制度、分配制度、治理結構制度以及責任制度等構成。農村合作組織的制度演進呈現為農村經濟合作聯社—農民協會—專業合作組織—股份合作組織四個階段,傳統制度陰影、現有制度缺陷以及制度變遷成本較高成為農村合作組織的制度演進障礙。促進農村合作組織制度演進的主要措施有：加大對農村合作組織的制度供給力度、走強制性和誘致性相結合的制度道路、營造制度環境并提供政府援助、構建農村“2+1”新模式等。

農村合作組織;制度安排;農村經濟

一、農村合作組織的制度構架

1.雙重目標：新農村建設和農經績效

中國農村經濟的發展程度遠遠低于城市地區,究其原因是因為農村地區缺乏資本生成能力,而有效培育農村地區的資本生成能力的關鍵則在于制度創新。

新農村建設中的兩個基本要義是改變農村的生活方式和生產方式,而提高農業生產的組織化程度則是實現上述要義的組織基礎。因為通過生產組織方式的革新可以實現要素的集聚,進而發揮經濟集聚效應、增加經濟發展空間、獲得規模經濟收益,最終實現農村社會的現代化。在現階段,合作經濟是創新農業生產組織方式的主要模式。

較技術而言,制度所決定的社會的基本權力結構與選擇取向對經濟人所追求的穩定和均衡更能產生實質性的影響。新農村建設是在社會主義市場經濟體制已經基本確立的前提下展開的,通過農業生產組織方式的革新來推動新農村建設,可以解決資本生成能力和土地高效產出問題,進而達到提高農經績效的目的。在雙層經營體制下,增強集體經營的實力,積極推進集體經濟聯合體,強化多種模式的合作經濟發展,切實做到農村各類集體企業和合作企業同市場經濟的充分銜接和融合,可以從所有制和產權制度上促進“三農”問題的解決[1]。

改變農民單干特征的農業生產組織方式,將農業生產通過各種形式的“組織”組織起來,可以進一步提高生產的投入—產出比,并可以深化農業生產的“資本化”關系。按照奧利弗·威廉姆森等制度經濟學家的觀點,組織的主要功能是節約交易成本。面對各種困難,并考慮到簡單 (或不完備)應急權利契約存在的風險,企業可能決定繞過市場,求助于等級化的組織方式,原本由市場處理的交易于是交由行政過程進行內部控制[2]。所以,組織的構建就是為了有效地對活動過程加以控制,以求交易 (社會交互活動)能夠順利實施。將農業生產組織起來,通過組織內部的專業分工,并通過賦予各級代理人不同的剩余索取權來保證組織運行的績效,既可以降低單個程序 (或環節)的復雜程度,也可以深化農業生產的資本關系,同時也能夠解決農業規模經營問題。

農村合作組織的建立并非否定家庭經營,實際上,它既可以保持農戶家庭經營的獨立性,克服獨家獨戶經營的局限性,又可以通過聯合增強市場交易中農戶談判的分量,并通過規模經營降低生產經營成本,或者通過組織內部分工為農戶帶來分工效益,從而確保農戶之間建立起真正的利益共同體。同時,這種組織服務形式集社會化服務和自我服務于一身,而社會化服務符合市場經濟的原則,會增進組織的效益和個人經濟福利;合作社的自我服務又可確保服務的質量和成本控制,可以克服農業的“天然”弱質性,為提升中國農業競爭力提供組織保證,因而農村合作組織是符合中國國情的現實選擇。

2.產權制度

在農村合作組織法中最重要的制度就是如何選定產權制度,產權制度的確定是合作組織運行的前提。對組織產權進行制度上的安排和法律上的確定時,要遵循科斯定理和現代合作企業制度的雙重需要,對現代合作組織的產權制度進行創新[3]。在制度安排前,應厘清以下四個方面的認識：其一,農村合作組織是勞動農民組成的集體企業,合作經濟制度是社會主義制度的重要組成部分,合作制經濟是社會主義勞動群眾集體所有制經濟的組成部分。其二,合作組織是農民走上社會主義道路、走上現代化的最好形式。其三,產權制度的安排是合作組織制度配制的主要組成部分,一定要尊重農民的意愿。其四,合作組織的產權制度不需要絕對具體化。

為了維護合作經濟的特征,并使其產權制度具有現代性,滿足建立現代合作制經濟的需要,立法中可作以下制度安排：一是在產權所有制形式上,農村合作組織應堅持“民有”原則,這種“民有”應該是一種“聯合所有”。二是在資金來源和產權結構上,要通過立法確定以組織成員入股金為主的多途徑來源的合法性,鼓勵政府、其他合法組織和社會捐贈等對農村合作組織進行投資。三是在股金流動制度安排上應作出允許合作組織內成員間流動的規定,對向組織外成員的流動應做嚴格的限制,并規定同等條件下組織成員有優先受讓權,程序上可規定流動應經社員(社員代表)大會或理事會依章程討論同意。

3.分配制度

分配制度問題表面上涉及的是財富和價值的分配,實質上則反映了人與人之間的特殊社會關系,即利益關系,涉及的是利益分割與分享問題。面對資本對合作制原則的挑戰,農村合作組織在明晰產權的前提下,可以引入資本參與分配機制。

(1)將農村合作組織的公共積累以“個人內部資本賬戶”形式分割。一般而言,農村合作組織財產由三部分組成,即農村合作組織成員出資入股、農村合作組織經營中的積累和國家支援投入。現行的行政規章規定農村合作組織的公共積累不可分割,即兩個財產主體：一部分是農村村民名下的公共財產;另一部分屬于農村合作組織,但實際上沒有人能真正對這部分財產行使所有權。對此,可以通過將農村合作組織的公共積累分解為零的辦法加以解決,即先按農村合作組織成員各自的惠顧返還,記在農村合作組織成員個人名下,再提取積累,這樣形成的積累以“個人內部資本賬戶”形式加以分割。

(2)按股分紅與利潤返還相結合。允許資本在農村合作組織參與分配,即在一人一票和股金外資本報酬制度上加以改進。利益分配上實行“資本報酬有限原則”,即實行按交易額分配與按資分配相結合,按股金分配的紅利不得超過法定比例,也可以采取“一社兩制”形式,即對內部資本采取嚴格的資本報酬有限原則,使成員的收益主要來源于按勞或按交易額分配;對外部資本則應在資本報酬上給予優惠,以吸引更多的資本流入和資本穩定地存在于農民合作經濟組織體中。當然,這種內外資本報酬的差別率應控制在一定范圍內,并由成員決定其具體標準。

合作組織的分配制度由合作組織的產權制度決定。由于合作組織具有多種形式,因此在分配中也有差異。合作組織中,分配形式通常表現為：工資、股金紅利、公積金、惠顧返還、動態股權激勵。由此可見,合作組織的分配制度不是單一的,而是多重的,這種分配制度歸根到底是由產權制度決定的。在這樣的分配制度中,按農村合作組織成員個人實際完成的業務量進行分配居主要地位;即使股金影響實際收入,但由于合作組織的產權制度規定了股金的相對平等性,由此引起的收入差別是有限的。

4.治理結構制度

一個有效率的組織是經濟增長的關鍵。制度與市場和生產組織形式的變化,為經濟增長提供了空間和激勵[4]。選擇何種制度安排唯一的原因就是在這種制度安排下資源配置和使用過程的成本低于別的安排。為了降低農民進入市場的交易成本,把小農民引入大市場,使外部經濟內部化,從而獲得資源配置的帕累托最優,使農民得到其他組織與制度安排下得不到的收入,農村合作組織就成為一個很好的組織制度。農村合作組織治理制度安排可以借助現代公司治理結構和委托—代理的經驗,科學架構農村合作組織的內部組織體系,可采取社員 (社員代表)大會、理事會 (董事會)、經理和監事會的模式架構。在農村合作組織的基礎上可以成立農村合作組織協會。

5.責任制度

符合條件的農村合作組織屬于法人的一種新形式——合作社法人。從世界各國相關立法實踐來看,主要采取無限責任、有限責任和保證責任等三種責任方式。從中國農村合作組織發展現狀看,農村合作組織則應采取與個人合伙企業不同的民事責任承擔形式——有限責任[3]。鑒于中國合作組織發展規模小、農業生產水平不高、小農占主體的客觀實際,對合作組織和成員的民事責任承擔形式可采取“雙有限責任”形式,即一般而言,農村合作組織和其組織成員對外均承擔有限責任;合作組織以其全部資產為限對外承擔清償責任,組織成員以其所認繳的股金或保證金為限對合作組織的債務承擔清償責任。

二、農村合作組織的制度演進

如上所述,科學合理的農村合作組織制度包括產權制度、分配制度、組織治理制度和責任制度,這些制度的設計在遵循合作制原則的基礎上,吸收了企業組織的委托―代理理論和政治組織的權力制衡以及聯邦制的思想。農村合作組織制度沒有剛性的規定,它在農村合作組織演進的不同階段表現出一定的差異性,農村合作組織的具體制度由組織章程規定。

1.農村合作組織制度演進的四個階段

(1)第一階段：農村經濟合作聯社。單個專業合作組織勢單力薄,抗風險能力不強,這是商品經濟條件下決定了的事實。要有效解決這個問題,很重要的一條,就是要發展合作組織聯合社。必須看到,商品農業特別是現代農業的發展,客觀上要求單個農民要用合作生產經營應對各種風險,并最大化地實現自己的經濟利益。不僅如此,農民并不滿足眼前所得,需要在更大的市場空間和生產經營領域獲取更大收益,這將促進真正意義上的合作組織之間的聯合。

(2)第二階段：農民協會。農民協會是農村合作組織發展的第二階段,其特征是農民入會時繳納會費而不是股金,不是經濟實體。它是農民在技術服務、生產、加工、儲運等環節上聯合起來建立的一種比較松散的社團性合作經濟組織,不以贏利為目的,利益關系比較松散,主要圍繞一種主導產品的發展,為農民提供產前、產中、產后服務。

(3)第三階段：專業合作組織。專業合作組織是農村合作經濟組織發展的重要階段,其特征是勞動者自愿聯合在一起,入社時繳納股金,實行一人一票制及民主管理。專業合作組織多數在工商管理部門登記,屬于合作社法人,按照合作社原則運作,實行利潤返還,是“利益共享、風險共擔”的利益共同體,代表了中國農業經營體制創新的方向。專業合作組織由于自身特點和性質,決定其可能沿兩個路徑發展：一是保持專業合作組織的性質,按國際合作社基本原則,以為社員服務、保護勞動者利益為宗旨,不斷發展和完善;二是由專業合作發展為股份合作制組織。

(4)第四階段：股份合作組織。為適應資本市場變化,合作組織引入了股份制,從而出現合作制中的股份化傾向。股份合作組織雖然不同于傳統合作組織的集資方法,但它仍然具有合作組織性質,股份合作組織是農村合作組織發展的方向。其特征是股份制與合作制的結合,股份合作組織多數有自己的企業,在工商管理部門登記為企業法人,在分配上實行按交易額分配與按資分配相結合,組織的所有權主體就是經營主體,同時也是組織的勞動者,對外來資本 (股金之外投入的額外資本)和社會資本 (非社員的資本)實行按股分紅,對內則實行按交易額返還,或兩者結合。股份合作組織是過渡性組織形式,這一結論對非農產業是成立的;而對于農業而言,因為農業的弱質性和農民群體的弱勢特點,決定了股份合作組織具有廣闊的生存空間和發展潛力。

2.農村合作組織制度演進障礙

(1)傳統制度陰影。歷史上的農村合作化與人民公社運動扭曲了合作經濟的本質,給廣大農民留下了深刻的陰影。這一陰影至今揮散不盡,一些農民對成立農村合作組織仍心有余悸;一些管理部門對其發展的必然性、重要性和緊迫性也缺乏足夠的認識,個別干部群眾以為搞合作組織是走回頭路,分不清合作組織與過去那種大而全的統一經營模式的根本區別[5]。

(2)現有制度缺陷。其一,產權制度方面。目前,我國農村合作組織產權及相應的法律關系是模糊的,甚至是矛盾的：一是農村合作組織法人財產權沒有有效認可。二是在農村合作組織產權的劃分上,鄉鎮、行政村、自然村、專業合作經濟組織之間的產權劃分不清晰;占有權、使用權、收益權、處分權的歸屬不確定;政府與企業之間的產權關系不明確。三是農村合作組織中個人產權模糊。四是農村合作組織與相關組織產權邊界模糊。產權理論認為,沒有基于產權制度的根本性改革,任何組織形式創新都會因缺少根基和保障而流于形式,難以奏效和持久。其二,土地制度方面。從 20世紀 80年代中期開始,家庭承包責任制的缺陷開始顯現出來：一是農戶對固定承包的地塊長期預期不足。二是無法在更大范圍實現土地資源的流轉和合理配置。三是外部因素對農民土地承包經營權的侵犯。現行土地制度的非流轉性成為農村社會經濟發展、農業經濟結構調整、農業生產規模化、提高農民收入、加快農村人口城鎮化轉移的主要障礙。每人都有一畝三分地,把農民牢牢地束縛在土地上,這不僅不利于農業資源的合理利用與整合,客觀上也制約了農村合作組織與農業產業化的發展。其三,制度環境方面。任何制度創新和制度供給都是在既定的制度環境下實現的,目前,制度環境對合作組織發展的影響主要表現在以下幾方面：一是一些部門對農村合作組織不支持,甚至歧視群眾社團組織。二是存在對農村合作組織的發展過度干預現象,現有的政府職能管理部門不愿失去原有的管理權限,認為農村合作組織的一些行為是他們職權范圍內的事,持限制和約束態度[6]。實踐證明,凡是農民對組建專業合作組織有強烈要求的,合作組織就具有較強的凝聚力和生命力,能夠創造出較好的效益。相反,凡是用行政手段強行撮合的合作組織,則缺乏凝聚力,績效很差,甚至運轉不下去[7]。三是缺乏配套支持。資本、勞動力、技術等各類生產要素市場的發育程度,客觀上限制了各類合作組織的發育成長。

(3)制度變遷成本較高。諾斯指出,“人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇”。這是說制度變遷具有路徑依賴的性質,初始制度的選擇會強化現存制度,現存的制度安排會直接影響新制度的供給。這一原理的實質在于現存的制度安排會形成既得利益集團或格局,增加制度變遷的談判費用,形成制度變遷的阻力。諾斯指出,“一旦一條發展路線沿著一條具體進程進行時,系統的外部性、組織的學習過程以及歷史上關于這些問題所派生的主觀主義就會增強這一進程”[4]。這一原理對中國目前農村合作組織的發展啟發意義深刻：一是國家初始大力倡導發展的集體經濟組織和計劃體制殘留下來的行政干預對現有制度影響深刻,集體經濟組織實際上的領導者是既得利益集團,他們在集體經濟中獲得了盡可能多的利益。一旦合作組織興起,他們可能會失去領導地位,而失去既得利益,這些既得利益集團不可能支持合作組織的發展。二是由于歷史、觀念、法律、制度環境、行政現狀等原因,制度變遷成本較高。按諾斯所言,一項新制度安排的產生,只有在預期收益大于預期成本時才會產生。這里預期成本是指制度創新變遷成本。就農村合作組織而言,建立新的合作組織必須衡量制度創新變遷成本的大小,包括制度變遷費用、組織實施新制度的費用、舊體制的摩擦成本、消除制度變遷阻力的費用等等,這些成本越大,越不利于合作組織的產生和發育[5]。

3.農村合作組織制度演進的促進措施

(1)加大對農村合作組織的制度供給力度。一是要清晰產權,尤其要從法律上使農民得到長期而穩定的土地使用權,使土地使用權物權化。二是要制定和完善具體的法律規范,以確定農村合作組織的合法身份,以及保障其正常經營活動和合法權益。三是政府應繼續提供制度供給。

(2)走強制性和誘致性相結合的制度道路。從制度變遷的路徑來看,制度變遷有兩種基本方式,即強制性制度變遷和誘致性制度變遷。歷史經驗已經證明,雖然從方向上組織個體農民走合作化道路是正確的,但采取由國家強制實施的、運動化的方式來搞合作化,嚴重違背了自愿互利原則,事實上是難以取得滿意結果的。誘致性制度變遷則是由于個體或群眾在尋求獲利機會時自發倡導、組織和實施的制度變遷,體現出自發性和漸進性的特點,符合農民自身群體的利益要求。誘致性制度變遷理論認為,制度變遷來自個人理性,正是個人的理性導致了對制度變遷的需求;同時個人的理性行為受有關知識的制約,而有關知識的有效供給,也就是制度變遷供給。因此,實行家庭承包制后,農民對于社會化服務的需求,反映了他們對于制度創新的需求,而對于市場經濟和合作經濟組織的重新認識,則成為制度創新的供給。為了改變經營效率低下的狀態,農民作為小規模經營體制的經濟主體,強烈希望把自身組織起來,形成一種合作型的經濟組織制度,這是小規模經營進行制度變遷的主要誘因。因此,一般來說,選擇誘致性農村合作化路徑最符合農民群體自身的利益要求。但在小規模占主導地位的中國農村,農民文化層次比較低,合作意識差,完全靠農民自發地把分散的農民個體組織成一個有凝聚力的團體,難度非常大。在當前土地制度非均衡情況下,較高的交易費用使得誘致性制度變遷和強制性制度變遷同時存在。因此,農村合作組織在進行路徑選擇時,必須持客觀謹慎的態度。強制性和誘致性路徑以及路徑依賴告訴我們,兩者各有其優勢和缺陷,農村合作組織制度的發展應當吸納二者的優勢,走一條以農民自愿、政府誘導為基礎,因地制宜、靈活多樣、切實有效、漸進式推進的合作化發展道路。

(3)營造制度環境并提供政府援助。要推進農村合作組織的發展,必須優化其發展的制度環境。一是從意識形態上進行轉變。要消除歧視,尤其要清除不利于農民合作的制度因素,降低合作組織發展的制度成本,形成推進其發展的良好氛圍。二是規范政府行為。要正確認識并處理好“計劃”和“市場”兩種調控手段的關系,適度控制和把握好對合作組織的干預。應由市場調節的,政府不要調節;應由農民或合作組織本身所為的,政府不要干預;應由執法機構依法行使的,政府不應取而代之。只有促使政府作為和市場選擇之間處于和諧狀態,農村合作組織才能恰如其分地發揮其應有的功效,農村合作組織所要努力實現的自我組建、自我管理、自我服務、自我受益的宗旨也才能得以實施。三是給予必要的保護和幫助。政府應保障合作組織、成員的合法權益和資產,任何單位或部門不得侵害合作組織的利益,不得以任何形式侵占、挪用、平調合作組織資產。四是給予積極的支持和扶助。農村合作組織不同于一般的工商企業,有一定的公益性,因此政府應對農村合作組織采取扶持政策,不但應從信貸、稅收和財政等方面給予支持,也應從政策上予以優惠,還應設有專門的機構對組織的發展進行指導。

(4)通過體制創新,構建農村“2+1”新模式。聯產承包責任制之后,作為村民代表的村委會除了擁有對耕地和宅基地的所有權外,絕大多數集體經濟名存實亡,農村經濟成為實質上的小農經濟狀態。村黨支部、村民委員會是農村現有的、有著顯著地位的治理結構：農村黨支部是黨的基層組織,領導本地區的工作,支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權;村民委員會是村民的自治組織,其職能是辦理本村的公共事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。而農村合作組織是農民群眾自發成立的從事生產和經營的組織形式,它在發展農業專業化生產、集約化經營、社會化服務方面能夠發揮巨大的作用,村委會要在村黨支部的領導下,尊重合作組織依法獨立進行經濟活動的自主權,維護集體和農民的合法權益。正確處理三者關系,形成傳統的“黨支部、村委會”治理結構和“農村合作組織”有效結合的“2+1”新農村建設治理模式,對促進農村合作組織和鄉村和諧發展無疑具有積極意義[8]。

[1] 程恩富,等.建設社會主義新農村要倡導集體經濟和合作經濟模式多樣化[J].經濟縱橫,2006,(11).

[2] 馬爾科姆·盧瑟福.經濟學中的制度：老制度主義和新制度主義[M].北京：中國社會科學出版社,1999.

[3] 李長健,馮果.我國農民合作經濟組織立法若干問題研究[J].法學評論,2005,(5).

[4] 道格拉斯·諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：上海三聯書店,1994.

[5] 羅夫永.農村合作經濟組織的制度經濟學分析[J].新疆職業大學學報,2006,(1).

[6] 寇平君,等.制約我國農業合作經濟組織發展的八大原因[J].農業經濟,2004,(2).

[7] 白西蘭,崔養民.關于陜西省農民專業合作經濟組織發展情況的調查與思考[J].農村經營管理,2003,(6).

[8] 羅夫永.產權組合的制度創新過程模式初探[J].江蘇社會科學,2008,(2).

F2

A

1007-4937(2010)04-0023-05

2010-04-21

陳柳欽 (1969-),男,湖南邵東人,研究員,從事產業經濟和城市經濟研究;胡振華 (1964-),男,江西湖口人,教授,管理學博士,從事農林經濟管理研究。

〔責任編輯：陳淑華〕