論以互聯網為媒介的公民政治參與

宋遂周

(中央民族大學管理學院,北京 100081)

論以互聯網為媒介的公民政治參與

宋遂周

(中央民族大學管理學院,北京 100081)

公民政治參與是民主政治的核心概念。而互聯網的發展則深刻地改變著人們的思維方式和行為模式,并滲透到社會的各個領域之中。它對政治系統所產生的沖擊,特別是對公民政治參與的影響是前所未有的。培養以互聯網為媒介的公民政治參與意識,提高公民參與能力,完善立法,構建我國以互聯網為媒介的有序化、合法化、規范化、高效化的公民改治參與機制意義重大。

互聯網;公民政治參與;民主政治;公民治理

公民政治參與是民主政治的核心概念。20世紀六七十年代以來,世界范圍內的公民參與運動不斷走強,“強勢民主”、“公民治理”的要求和呼聲與日俱增。互聯網以它巨大的親和力與影響力,深刻地改變著人們的思維方式和行為模式,并滲透到社會的各個領域之中。同時,互聯網的發展對政治系統產生的沖擊,特別是對公民政治參與的影響是前所未有的。伴隨著互聯網普及率的提高,網民的數量不斷增加,互聯網的高新科技為公民政治參與創造了新的渠道和空間,使公民政治參與無論是在主觀上,還是在客觀上都進入一個新的階段。

一、以互聯網為媒介的公民政治參與的積極影響

1.增強公民的政治參與意識

網絡通過聊天室、論壇 (BBS)等多種形式,給予公民組織和參與各種虛擬社區的空間,形成一個打破時空的非物理空間。由于互聯網具有隱蔽性、互動性、便捷性、廉價性等特點,互聯網社區內沒有性別、職業、教育、財產的差異,人與人是平等的。社區內以離散的、無中心的結構模式和動作特征基本消除了歧視,實現了真正的“地位平等”。在虛擬社區里,公民可以感受到民主的精神,社會分層功能在這里消失,人們拒絕協商解決或者自由退出。來自公民人性深處的民主、平等、自由的沖動,可以在此得到滿足。長此以往,公民逐漸形成活躍的民主思維與民主習慣,有利于公民文化的培育。

互聯網的互動性特點使公民不再是傳統媒介下的單向度受眾,互聯網的交互性使公民借助互聯網提升了自己的本質力量,實現了從“受眾”到“對話者”的話語轉變,使公眾認識到公民政治參與不僅僅是一項權利,更是一項義務。而政治責任感的加強,無疑使公民更加積極地投入參與行為中來。此外,電子政府給予公民隨進隨出、隨時發言的機會,使得參與者找到自身可加入、立足的公共場閾,重構自我對社會的認同?；ヂ摼W的互動性使每一種思想火花都有著影響思想或思潮的可能,使人覺得政治參與不是一種額外的負擔,它和每一個人的利益都發生著直接的關系。社會聯結與認同感的增加將有助于公民把參與作為一種責無旁貸的義務。

2.使民主化進程進一步加快

公民參與是現代民主理論的一個重要概念,我們提出的建設服務型政府即來源于“主權在民”理論?！爱敶袊臎Q策者是共產黨領導層的權力精英,而國家的重大決策權只局限于領袖及黨的領導核心手中,社會力量對公共政策的影響力極弱,因而中國的決策模式是一種典型的精英決策,決策過程基本取決于權力精英的作用,特別是深受人格化權力結構的影響”[1]。“精英模型的最大缺陷在于,它忽視了現代民主國家公眾政治參與的愿望和能力,這招致了眾多的指責”[2]。民主政治是現代政治生活的基本追求,政策應當反映大眾的需求,這是公民政策的規范要求?！皡⑴c制民主的原則是：人民必須參與影響他們生活的決策過程。不管我們是否同意或遵守這種觀念,參與制民主已經滲入我們價值觀念系統的核心”[3]209。公民政治參與政府的決策,可以促進政策的科學性和民主性。

當政府以電子方式廣泛而深入地伸向機構、公眾和所有服務對象時,相關的服務對象也能以電子方式方便而直接地伸向政府內部,實現傳播中最為實質的傳播者與受眾之間的直接互動,提高政策制定和傳播的民主化程度。在“數字化政治行為”中,公民的信息反饋速度以及政府對問題的回應都變得直接而快捷?？梢?互聯網架起政府與公民之間相互溝通和對話的“電子橋梁”,推動了公民與政府官員直接對話。一方面,借助網絡,公民可即時表達意見,增強對政府決策的影響力;另一方面,政府能更廣泛地了解公民的意見,有利于集思廣益,做到決策的民主化、科學化。

3.促進政府管理體制的改革和創新

以互聯網為媒介的發展將促進政府管理體制的改革和創新,主要表現在三個方面。

第一,以互聯網為媒介的政治參與的發展將促使傳統的等級集權制的權力結構向分權化扁平化發展。信息網絡組織是與金字塔結構明顯不同的結構。正如奈斯比特所說：“網絡結構可以提供一種官僚制度永遠無法提供的東西——橫向聯系。”[3]260這種橫向延伸的特性可以有效地破壞縱向的官僚等級結構,使社會結構逐步扁平化。傳統的政府行政體制的權力結構是以工業社會的等級集權制權力結構為基礎而建立的。工業社會的權力結構是一種金字塔式的權力結構。在該結構中,下層眾多的管理機構和人員隸屬于上層少量的管理機構和人員。管理信息由低級層層上報,管理權力由上到下層層貫徹執行,是一種高度集權、等級森嚴、自上而下、垂直控制和管理的官僚科層等級制度。然而這種權力結構形式下建立的政府行政體制結構顯然已經不能適應現代網絡政治參與發展的要求。網絡是以無中心性的網狀格局發展的,網絡政治參與的開放性、平等性和便捷性,將大大提高公民政治參與的機會和效率,推動政治參與的發展迅速。政治參與的擴大必然要求相應的政府權力體系結構與之相適應。因此說,網絡的無中心化結構形態和政治參與的擴大必然帶來政治體系權力的分散,傳統的權力高度集中的金字塔型組織結構必然會向權力均態分布的扁平化組織結構轉化。

第二,以互聯網為媒介的政治參與的發展將促使政府管理方式發生深刻變革。首先,以互聯網為媒介的政治參與的發展需要政府機構的快速反應和處理。適應此需要而發展起來的電子政務,不僅大大節約了政府管理成本,也大大提高了政府管理效率。其次,以互聯網為媒介的政治參與的發展還有助于政府決策的科學性。以互聯網為媒介的政治參與的發展和運用可以實現公民與政府部門、政府官員間的直接對話,這對政府部門了解真實的民意,制定科學的決策有直接的幫助。

第三,以互聯網為媒介的政治參與發展將有助于政府工作的有效監督?；ヂ摼W可以打破時間、空間、行政組織、層級之間的限制,給民眾的知情權、參與權、監督權提供一個便捷途徑。信息的廣泛、自由、公開、獨立的交流是政治監督必不可少的條件,缺乏監督多是源于信息不公開條件下的暗箱操作。傳統政治參與在信息公開、透明及自由交流方面存在很大的缺陷,而網絡政治參與則有助于揭開政府工作的神秘面紗。通過以互聯網為媒介的公民政治參與這一公民有效監督的新途徑,民眾的意見和要求逐步滲透到政府的決策中,政府的工作也進一步得到公眾的理解和支持,這不僅能強化政府部門的服務意識,而且能將政府行政行為置于社會監督之下,促使其進一步實施“陽光政務”和構建“透明政府”。

二、以互聯網為媒介的公民政治參與存在的問題

1.“數字鴻溝”導致了公民政治參與的不均衡狀態

“數字鴻溝”最初的意思是擁有電腦與使用互聯網者與無法使用網絡和最新科技者之間的差異?！霸诟鲊鴩鴥?互聯網使用的社會、種族、性別、年齡和空間不均等也頗為明顯”[4]。隨著社會和科技的發展,需要注意的是,數字鴻溝并不是一個單一的綜合概念,而是一個多維度、多重性的概念。

第一,國家之間的“數字鴻溝”。全球區域間帶寬 98%以上與北美互聯,南半球各地區之間的帶寬微不足道,富國與貧國的互聯網用戶數量懸殊甚至比國民收入的懸殊還要嚴重。統計結果顯示,全球收入最高國家中 20%人口擁有全球生產總值的 80%和互聯網用戶的 93%,而收入最低的 20%人口只擁有全球國民生產總值的 1%和互聯網用戶的 0.2%。截至 2008年 6月底,中國網民數量達到 2.53億人,但中國互聯網普及率只有 19.1%,這一普及率略低于全球 21.1%的平均互聯網普及率。目前,全球互聯網普及率最高的國家是冰島,已經有 85.4%的居民是網民。韓國、日本的普及率分別為 71.2%和68.4%。與中國經濟發展歷程有相似性的俄羅斯互聯網普及率則是 20.8%。以上數據表明中國只是“互聯網大國”而非是“互聯網強國”。中國互聯網與互聯網發達國家還存在較大的發展差距,只有中國整體經濟水平、居民文化水平再上一個臺階,才能夠更快地促進中國互聯網的發展。

第二,城鄉之間、東西部地區間的“數字鴻溝”。從地域分布上看,我國網民多數集中在東部,超過六成的農村網民都在東部農村地區。從互聯網普及率上看,東中部地區也相差較遠,東部地區要比中西部地區高出 10個百分點。數字鴻溝不僅存在于城鄉之間,也存在于東中西部地區之間,中西部農村尤其處于互聯網發展的劣勢地位,理應成為互聯網發展的重點地區。

第三,年齡之間的“數字鴻溝”。我國網民總體的特征是偏年輕化,25歲以下網民超過一半(50.9%)。而農村網民則更趨于年輕化,農村網民中 25歲以下的比例高達 61%,學生網民占據較大比重。農村網民的年輕化,決定了農村互聯網的娛樂性更強。

第四,性別之間的“數字鴻溝”。從城鎮與農村的情況看,農村網民中男性較多,占到 62.7%,城鎮網民性別比則要均衡一些,影響居民是否上網的兩大重要原因是居民的教育水平和收入水平。在農村,這兩者對女性居民的影響尤為明顯,也導致女性上網人數偏低。在教育方面,長期以來農村存在重男輕女思想,女性的受教育程度要低于男性。從全國來看,農村女性在就業上部分存在思想觀念滯后的問題,總體文化水平比男性低,存在就業結構單一化等現象。農村網民性別發展不平衡會影響農村互聯網的發展方向。男性占較大比重,偏重于男性的互聯網應用,如網絡游戲等發展會相對較好,而網絡購物等略偏女性網民的網絡應用發展明顯滯后于全國水平。

第五,知識和能力之間的“數字鴻溝”。網民中真正懂得計算機原理、相關網絡技術和管理專門知識,能夠在信息空間自由翱翔的人仍然是少數,造成了人們獲取和利用信息能力的不平等,從而導致政治參與能力的巨大差異。當一部分受過良好計算機教育和擁有先進計算機設備的人充分利用互聯網的優勢,在網上更方便、更多地參與政治,享受民主權利時,那些沒有能力上網的人和信息貧困者將失去更多的民主權利。對他們而言,政治參與的挫折感和無力感將不斷增加,進而最終導致其政治上的漠然和不參與。

因此,當一部分人在互聯網上更方便、更多地參與政治,享受和使用民主權利時,邊遠地區和經濟欠發達地區的民眾因難以接觸互聯網而將失去更多的民主權利,這與民主的本旨相悖。正如托夫勒所說：“各個高技術國家的政府所面臨的一種潛在可怕威脅來自于國民分裂成信息富有者和信息貧困者兩部分,下層階級和主流社會之間的鴻溝實際是隨著新的傳播系統的普及而擴大了,這種大峽谷一樣深的信息鴻溝最終會威脅民主”[5]。顯然,“數字鴻溝”的出現對政治參與構成巨大威脅,也將造成政治參與的不均衡狀態與民眾的非理性參與,并抑制發展中國家政治民主化進程。

2.“電子政務”發展緩慢,導致網絡公民參與渠道不暢

電子政務是“政府機構運用現代計算機和網絡技術,將其管理和服務職能轉移到網絡上去完成,同時實現政府組織結構和工作流程的重組優化,超越時間、空間和部門分隔的制約,向全社會提供高效優質、規范透明和全方位的管理與服務。”[6]“兩個關鍵優點在于：一是公民授權,也就是通過提供方便而直接的溝通渠道來幫助更多的公眾參與與政府之間交互。二是提供更加有效的政府信息和服務。例如提高事務處理的速度、更高的方便程度和更好的信息組織和訪問方法。”[7]

我國政府從 1999年開始正式啟動政府信息化建設工程,并把該年定為“政府上網年”,推行政府上網工程。2001年,國務院辦公廳提出了電子政務建設“三網一庫”的建設要求,其中“三網”中的“外網”指的就是為公眾服務的政府網站。目前,從中央各部委到各縣級政府均建有政府網站,而且大部分網站都開始實現通過網絡向社會、公民發布信息的功能,政府信息公開程度不斷提高。但是,由于我國電子政務發展還處于剛剛起步階段,其發展還不成熟,因此必然存在許多問題。如“政府上網缺乏有效地組織和規劃,規模水平遠達不到現實需要,對信息基礎建設、軟件開發等方面的投資還處于相對失調階段。信息公開、政務公開是難中之難,政府所掌握的 80%的信息源和 3 000多個信息資源庫,對公眾的開放程度遠遠不能適應社會的需求,許多涉及公共利益的規范性文件不向利益關系人和公眾公開,只作為內部規定,一些領導者不愿意讓權力運作程序公開化,導致信息壟斷和不均衡,公民知情權得不到保障。”[8]另外,在“電子政務”工程建設中一般只注重信息公開這一層面,而對信息交流、反饋這一方面則明顯重視不夠,如我國目前政府網頁中多缺少與公眾交流模塊的設置,許多政府網站上僅僅有“意見箱”這種基本形式。所以說,雖然我國電子政務建設已經取得了可喜的成果,但電子政務發展的程度還有待提高。

截至 2006年底,我國已有 7 200多個政府部門建立了網站,但普遍存在網頁內容單調、陳舊、更新緩慢、實用性低的問題。據 2006年的中國互聯網信息資源數量調查結果：在網站內容更新方面,有些政府網站的內容更新周期在半年以上;同時,政府網站的交互性服務水平普遍較低,“投訴 /舉報 /信訪”、“表格下載”、“民意調查 /意見征集”是政府網站提供最多的三項交互性服務,但也只有不到 1/3的政府網站提供。因此,政府網站這座政府和民眾間的“電子橋梁”并不十分暢通,民眾和社會的力量不能順暢地釋放出來,政府較難整合民間不同領域的力量并將其導入國家和社會發展的行列,形成建設國家、發展民主政治的協同力。2006年 11月,聯合國發布《2005年全球公共領域報告：處在十字路口的電子政府》報告,針對其 191個會員國,公布了“聯合國全球電子政府調查”。調查結果是美國排名第一,新加坡與韓國居第 12、13位,日本排名第 18位,中國排名第 74位?？梢?中國與其他國家在電子政務方面還有較大差距。

2007年,埃森哲咨詢公司連續三年考察了全球 23個國家和地區的電子政務發展狀況,隨后推出了關于電子政務的全球性研究報告《電子政務領導——將規劃變為現實》。報告根據電子政務的總體成熟度,將各國政府劃分成四個類別：充滿創新精神的領先者、有遠見的挑戰者、表現出色的新興力量、平臺建設者。中國政府電子政務的總體成熟度為 23,尚處于正在建設平臺的階段,落后于其他 19個被調查者。埃森哲的報告指出,政府服務的成熟度和復雜程度才真正體現了電子政務的領先水平。在這方面,中國得分較低,僅為 28,表明中國政府通過互聯網提供的大多數服務目前僅限于信息發布的階段,雙向互動服務的能力仍然非常薄弱。

3.道德治理不足,互聯網公民參與缺乏規范

對于網絡空間難以規范和網絡道德失范問題,北京大學法律系的朱蘇力教授曾有過“熟人社會”和“陌生人社會”的思想表達：“熟人社會”中的人比“陌生人社會”中的人更能夠對道德規范和公認前提表示認同、依賴和履行。網絡公共空間是典型的“陌生人社會”,這也就不難理解為什么在網絡空間中道德倫理易于失范,當人們在網絡中獲得民主與自由時卻把它用于其他用途。目前,中國互聯網倫理規范體系非常薄弱,主要體現在兩個方面：

一是社會問題。在網絡公共空間中,自由表達的欲望似乎可以逾越道德和法律,出現了大量的道德失范現象。例如利用互聯網侵犯他人名譽,利用網絡進行中傷、誹謗、造謠生事,盜用他人的賬號,攻擊他人的網絡和計算機造成實際損失等等,都是引起現實社會不穩定的因素。在網絡空間中,人們擁有了民主和言論自由,但這種自由在一定程度上是非理性的,結果給社會的有序運行造成了影響,最終妨礙了民主的發展。另外,過分關注網絡導致現實社會中的道德相對主義傾向和道德冷漠現象,網絡的虛擬性和無約束性使得人們在網絡中可以對任何事情都拒絕負起責任,或是越來越依賴于網絡,而異化為網絡人,造成群體意識的淡漠和人際關系的冷漠。

二是政治性問題。施拉姆傳播理論認為,言論自由是有條件的,它的性質是在言論自由權的基礎上產生出來的,言論自由以人對他的思想有義務為基礎。只有在一個人負起相伴隨的道德義務時,他才有道德權利。而實際上,在網絡民主時代我們很難對這種自由加以責任和道德規范的制約。

“網絡民主”為公眾提供了直接參與政治的可能性,公眾可以參與那些直接影響人民生活和利益的決策,但這并不能真正保證實質上的民主。20世紀 90年代,意大利媒介的權勢人物貝盧斯科尼就利用自己私人的三家電視網絡、多家報刊和意大利最大的廣告代理機構,創建了新政黨,并在全國大選中獲勝,成為總理。這意味著公眾輿論、“網絡民主”也同樣有可能被人引向網絡壟斷,以至走向反面,成為一種強制支配公眾的力量。互聯網絡的發展在一定程度上會改變現有的社會分層,即未來社會將分為掌握和控制信息的群體和不占有信息的群體,這會引起一種新的不平等和對抗。

4.法制治理不足,互聯網公民參與缺少法律制約

自 1996年以來,中國政府已經頒布和實施了一系列法規和條例,如《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定 (1996)》、《互聯網信息服務管理辦法》等。但隨著網絡應用向縱深發展,已頒布實施的一些法律法規已明顯滯后,一些關于網絡行為的認定過于原則和籠統,缺乏可操作性;立法存在著薄弱環節和空白領域。由于互聯網發展迅速,而且是一個無國界、無時空概念的虛擬世界,現行《刑法》以及《計算機信息系統安全保護條例》等法律法規在許多方面跟不上發展。一方面,要充分利用互聯網的開放性特點,為網絡參與者創造便利;另一方面,要針對網絡存在的危害和犯罪實際,進行適當的法律約束和限制,設置相應的障礙。

5.傳統政治文化的消極影響仍然存在

“一國的政治文化的變化要比大眾輿論慢得多,其潛伏的基本性質會世代保持,或許能經歷幾個世紀?！盵9]傳統的官本位的政治文化使我國公民形成了一種權威崇拜、清官思想、與世無爭的政治心理和政治意識,使公民形成了一種消極、被動的政治心態。改革開放至今,很多公民仍很難以主體的身份主動地、廣泛地參與到公共政策過程中來,公民的政治冷漠現象依然普遍。具體表現在：一是文化素質普遍較低,導致公民缺乏實現有效參與必備的政治素質、政治知識和技能,致使公民政治參與公共政策的能力不足。二是公民政治參與的主動性和自覺性較差,不能積極主動地向政府表達自己的政治意愿和政治要求。三是在缺乏公民權利觀念、缺乏公民責任感,對個人的權利和義務沒有充分認識的情況下,公民政治參與的理性化程度不高。

互聯網已經成為我國公民政治參與的重要媒介,給當代公民政治參與帶來了前所未有的活力。如何有針對性地加強電子政務建設,培養以互聯網為媒介的公民政治參與意識,構建以互聯網為媒介的有序化、合法化、規范化、高效化的公民政治參與機制,是擺在我們面前的緊迫而現實的任務。

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1007-4937(2010)04-0015-05

2010-04-05

北京語言大學科研項目“社會主義意識形態視域中的當代大學生核心價值觀構建”(07YB10)

宋遂周 (1969-),男,河南鄭州人,博士研究生,從事公共行政管理研究。

〔責任編輯：王雅莉〕