農(nóng)村水環(huán)境保護(hù):監(jiān)管困境及新行動策略建構(gòu)

〔摘要〕 隨著農(nóng)村社會改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)村水環(huán)境卻出現(xiàn)了“邊治理、邊衰退”和監(jiān)管乏力的尷尬局面，水環(huán)境保護(hù)陷入諸多實踐困境。原有體制下水環(huán)境保護(hù)的行動策略日漸式微，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)急需構(gòu)建適應(yīng)基層社會管理轉(zhuǎn)型的新行動策略。構(gòu)建政府、市場和社區(qū)（農(nóng)戶）三者之間權(quán)責(zé)界定明晰、各司其職、各盡所能的水環(huán)境保護(hù)新行動策略將是農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)走出實踐困境的必然選擇，體現(xiàn)著農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新行動策略“治理發(fā)展”的價值訴求。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村水環(huán)境保護(hù) ； 監(jiān)管困境 ； 新行動策略

〔中圖分類號〕C919 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2010）06－0113－06

〔基金項目〕中國博士后科學(xué)基金面上資助項目（20080431075）

〔作者簡介〕曹海林，河海大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，江蘇 南京 210098。

受農(nóng)村社會變革內(nèi)在因素的影響支配，農(nóng)村水環(huán)境衰退甚或惡化已成為阻礙農(nóng)村社會發(fā)展的突出問題。保護(hù)農(nóng)村水環(huán)境不僅是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的基本要求，而且更是當(dāng)前農(nóng)村亟待解決的重大現(xiàn)實難題。隨著農(nóng)村基層社會管理轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)體制下的水環(huán)境保護(hù)行動策略日漸式微，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)急需構(gòu)建適合基層社會管理轉(zhuǎn)型的新行動策略。

一、現(xiàn)實難題疊出與體制運轉(zhuǎn)失靈：農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)遭遇監(jiān)管困境

20世紀(jì)80年代以來的農(nóng)村改革給農(nóng)村社會發(fā)展不斷注入新活力的同時，農(nóng)村水環(huán)境衰退甚或惡化的嚴(yán)峻現(xiàn)實日益凸現(xiàn)在人們面前。特別是近十多年來，農(nóng)村面源污染嚴(yán)重，水環(huán)境狀況越來越惡化，面源污染更多地與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相聯(lián)系，我國農(nóng)村過量和不合理地使用農(nóng)藥、化肥，以及未經(jīng)處理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物、農(nóng)村生活垃圾和廢水等都是造成面源污染的直接因素。在很大程度上，中國特定的二元社會結(jié)構(gòu)的存在和作用，是造成農(nóng)村面源污染問題日益嚴(yán)重的深層原因。〔1〕中國農(nóng)村有３億多人喝不上干凈的水，其中超過60%是由于非自然因素導(dǎo)致的飲用水源水質(zhì)不達(dá)標(biāo)；中國農(nóng)村人口中與水環(huán)境污染密切相關(guān)的惡性腫瘤死亡率逐步上升，從1988年的00652‰上升到2007年的00841‰，且顯著高于同期城市這一比例00572‰。當(dāng)前我國化肥、農(nóng)藥利用率均不足35%，農(nóng)村能源利用率僅為25%左右，農(nóng)村每天產(chǎn)生的生活垃圾近百萬噸，大部分未經(jīng)處理直接排放到河流湖泊，嚴(yán)重污染農(nóng)村水環(huán)境。資源的不合理消耗不僅導(dǎo)致農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展后勁不足，也導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重侵蝕。更為嚴(yán)重的是，在以經(jīng)濟(jì)增長為主要任期考核指標(biāo)的壓力型行政體制下，GDP和稅收的增長成為地方官員的優(yōu)先選擇，從而導(dǎo)致了重增長、輕環(huán)保的污保護(hù)主義傾向。〔2〕毫無疑問，保護(hù)農(nóng)村水環(huán)境迫在眉睫，這一工程不僅是保障農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，而且更是加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

自20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村環(huán)境污染已經(jīng)成為“三農(nóng)問題”的重要內(nèi)涵，是比“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”更為沉重的負(fù)擔(dān)。〔3〕事實上，在國家高度重視環(huán)境污染問題及其治理的大氛圍下，我國農(nóng)村水環(huán)境衰退甚或惡化的現(xiàn)實也被視為嚴(yán)峻的社會問題并給予高度關(guān)注。在國家環(huán)境法制建設(shè)不斷完善的進(jìn)程中，與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的行政法規(guī)、行政規(guī)章及地方性法規(guī)逐漸制定出來，憲法、民法通則、環(huán)境保護(hù)法及其他法律法規(guī)都對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)作出了相應(yīng)規(guī)定。然而，在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)及其治理日益法制化的背景下，農(nóng)村環(huán)境卻出現(xiàn)了“邊治理、邊衰退”的尷尬局面，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)面臨著一系列現(xiàn)實難題。

現(xiàn)實難題一：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃不完善。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)村社會發(fā)展的兩大動力。在農(nóng)村社會發(fā)展進(jìn)程中，兩大動力的聯(lián)動必將深刻影響農(nóng)村環(huán)境的變遷，農(nóng)村水環(huán)境必然會受到這個內(nèi)在因素的影響支配。農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略的制定及運行顯然受制于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的水平。然而，我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的實踐仍處于探索階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃不完善，其標(biāo)準(zhǔn)、政策與措施還在不停地調(diào)整。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化的這種不確定性狀態(tài)必然會引致水環(huán)境保護(hù)實施過程中的種種漏洞與偏差，影響到水環(huán)境保護(hù)措施的穩(wěn)定實施，進(jìn)而造成農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)軟弱無力。

現(xiàn)實難題二：環(huán)保配套基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境規(guī)劃缺位。隨著農(nóng)村社會發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村聚居點越來越規(guī)模化，新的聚居格局必然對環(huán)保配套基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境規(guī)劃提出更高的要求。但是，在“新鎮(zhèn)、新村、新房”建設(shè)中過分注重編制城鎮(zhèn)總體建設(shè)規(guī)劃，而忽視了與土地、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃的有機(jī)聯(lián)系，農(nóng)村聚居點的環(huán)保配套基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境規(guī)劃嚴(yán)重缺位。據(jù)國家環(huán)保部2007年對全國83個村的抽樣調(diào)查，95%的村莊沒有排水溝渠和污水處理系統(tǒng)，88%的村莊將垃圾堆放在房前屋后、坑邊路旁甚至水源地、泄洪道、村內(nèi)外池塘。〔4〕如此狀況，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)根本無法實施。

現(xiàn)實難題三：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集約化養(yǎng)殖場布局不盡合理。80年代以來的農(nóng)村工業(yè)化很大程度上是一種低技術(shù)含量的粗放經(jīng)營、以犧牲環(huán)境為代價的工業(yè)化，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)策略運行失靈與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不盡合理密切相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局的不盡合理不但造成主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上，而且污染物處理率也顯著低于工業(yè)污染物平均處理率，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)嚴(yán)重破壞著農(nóng)村水環(huán)境系統(tǒng)。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染類似，對農(nóng)村水環(huán)境影響較大的大中型集約化畜禽養(yǎng)殖場，約80%分布在人口比較集中、水系比較發(fā)達(dá)的河湖周圍，布局上沒有注意避開人口聚居區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，與人的聚居點或同處于一個水資源循環(huán)體系，造成畜禽糞便還田的比例低、環(huán)境危害直接。

現(xiàn)實難題四：農(nóng)業(yè)技術(shù)的選擇缺乏環(huán)境政策制約機(jī)制。20世紀(jì)80年代中期開始的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系改革是以減少農(nóng)技推廣經(jīng)費和鼓勵自我創(chuàng)收為特點，由于得不到足夠的財政撥款，農(nóng)技推廣系統(tǒng)不得不從事諸如賣化肥、農(nóng)藥等與業(yè)務(wù)無關(guān)的經(jīng)營活動以獲取盈利。由于一些推廣人員對指導(dǎo)農(nóng)民提高農(nóng)藥和化肥使用效率缺乏積極性，以至于化肥、農(nóng)藥不合理施用情況一直在加劇。據(jù)測算，只有10%-20%的農(nóng)藥附著在農(nóng)作物上，而80%-90%則流失在土壤、水體和空氣中，在灌水與降水等作用下污染地下水。缺乏環(huán)境政策制約機(jī)制的農(nóng)業(yè)技術(shù)選擇必然引致污染物種類多、數(shù)量大、分布廣的面源污染，水環(huán)境保護(hù)更難以應(yīng)對。

現(xiàn)實難題五：環(huán)境保護(hù)建設(shè)項目決策機(jī)制過于行政化。已有的農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)建設(shè)項目基本上都采用“自上而下”的決策機(jī)制，在政治目標(biāo)最大化的激勵下，對于能增加政績的公共服務(wù)，呈現(xiàn)出一種較高的供給熱情。而人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施這樣沒有進(jìn)入地方官員政績考核體系的公共服務(wù)，即便農(nóng)民已經(jīng)有了需求，也很難提到地方政府的操作層面上來。由于農(nóng)村面源污染的治理資金分散到農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等部門，導(dǎo)致一個需要環(huán)環(huán)相扣才可能行之有效的水環(huán)境保護(hù)行動極有可能變成各部門步調(diào)不一致的局部行動，環(huán)境保護(hù)建設(shè)項目決策機(jī)制過于行政化極大束縛水環(huán)境保護(hù)行動的執(zhí)行力。

顯然，以上現(xiàn)實難題僅僅是農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)遭遇監(jiān)管困境的外在表象，深入探究水環(huán)境保護(hù)陷入困境的根源，我們就不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村水環(huán)境監(jiān)管體制運轉(zhuǎn)失靈則是其最為直接的根源。無疑，對水環(huán)境實施監(jiān)管是農(nóng)村基層社會管理的重要內(nèi)容，農(nóng)村基層社會管理體制在很大程度上決定著水環(huán)境監(jiān)管體制和水環(huán)境保護(hù)行動策略的制定依據(jù)及其運行特性。農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略必然要隨著農(nóng)村基層社會管理轉(zhuǎn)型而進(jìn)行必要的調(diào)整。基于這樣的分析，本文更為關(guān)注的是，在農(nóng)村基層社會管理轉(zhuǎn)型背景下，傳統(tǒng)農(nóng)村水環(huán)境監(jiān)管體制為何會發(fā)生運轉(zhuǎn)失靈？農(nóng)村基層社會管理轉(zhuǎn)型對水環(huán)境保護(hù)行動策略的重新建構(gòu)有何影響？特別是在加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)背景下，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略建構(gòu)又有哪些新的要求？如果在農(nóng)村基層社會管理轉(zhuǎn)型背景下分析水環(huán)境衰退與監(jiān)管乏力的根源，我們就有理由斷言，傳統(tǒng)農(nóng)村水環(huán)境監(jiān)管體制下過于行政化的水環(huán)境保護(hù)行動策略與轉(zhuǎn)型期農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動新要求之間的落差則是監(jiān)管困境產(chǎn)生的直接原因。

建國后的中國農(nóng)村可以說是“全能主義”（totalism）〔5〕宏觀政治社會的縮影，國家政權(quán)對農(nóng)村基層社會管理的控制，突出體現(xiàn)在國家政權(quán)建構(gòu)的基層管理體制對農(nóng)村社會生活的絕對壟斷，特別是對農(nóng)村公共事務(wù)活動進(jìn)行“大包大攬”式的干預(yù)控制。與歷史上國家權(quán)力體系只延伸到縣一級不同，建國后的新生國家政權(quán)成功地將權(quán)力體系與農(nóng)村日常管理交織在一起，進(jìn)而形成國家權(quán)力滲透在日常社會生活之中的基礎(chǔ)性政治社會一般認(rèn)為，自國家產(chǎn)生以來，政治體系就一分為二：一是來自社會，又凌駕于社會之上，以其強(qiáng)制性的權(quán)力控制全社會的國家權(quán)力體系；一是在國家權(quán)力的統(tǒng)轄下，與社會緊密聯(lián)系在一起并深深滲透在日常社會生活之中的基礎(chǔ)性政治社會。上層的國家權(quán)力是政治體系的本質(zhì)和核心部分，但任何國家權(quán)力的存在及其作用發(fā)揮都是以基礎(chǔ)性政治社會為前提的（參見徐勇《非均衡的中國政治：城市與鄉(xiāng)村的比較》，中國廣播電視出版社，1992年，第3頁）。。總的看來，國家政權(quán)改造了農(nóng)村，實現(xiàn)了外來控制，將之整合成為一個較大的地區(qū)體系，并在某種程度上把這種外來控制永久地滲透進(jìn)去。〔6〕正是在這種高度行政化的基層社會管理體制下，國家行政才有可能對農(nóng)村社會實施“大包大攬”的基層管理戰(zhàn)略，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略的制定與實施自然帶有明顯的國家行政化色彩。正如有學(xué)者將我國環(huán)境政策的特征概括為“政府主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)”或“政府直控型環(huán)境政策”，〔7〕可以說，在原有基層社會管理體制下，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動及其策略完全被政府的行政權(quán)力標(biāo)簽化，政府行政承攬水環(huán)境保護(hù)的一切權(quán)力與責(zé)任。

“政府主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)”必然造成農(nóng)村水環(huán)境監(jiān)管體制在實際運轉(zhuǎn)中存在著明顯缺陷。其一，監(jiān)管部門多頭分散。目前農(nóng)村水環(huán)境監(jiān)管體制存在的最大缺陷就是“垂直分級負(fù)責(zé)，橫向多頭管理”，各部門職責(zé)不明、分工不細(xì)、缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，無法打通區(qū)域和部門之間的隔閡。多個部門分割管理方式直接導(dǎo)致水環(huán)境保護(hù)“責(zé)權(quán)利”的不統(tǒng)一，進(jìn)而形成不同部門爭權(quán)不斷、推責(zé)有余的局面。其二，監(jiān)管規(guī)劃不盡合理。監(jiān)管規(guī)劃是合理利用、保護(hù)和治理水環(huán)境的關(guān)鍵。然而，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與農(nóng)村涉水規(guī)劃還存在沖突，綜合規(guī)劃與專項規(guī)劃存在不銜接，規(guī)劃部門分割妨礙了農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的科學(xué)制定與實施。規(guī)劃配套法規(guī)不完善，缺乏立法機(jī)關(guān)對監(jiān)管規(guī)劃的監(jiān)督和公眾的參與。其三，公共投入分散低效。農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)工作與國土資源、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、林業(yè)、衛(wèi)生及招商引資等數(shù)十個部門有關(guān)聯(lián)，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)工程分別由數(shù)個部門承擔(dān)，工作協(xié)調(diào)成本高，分散的公共投入更降低了水環(huán)境保護(hù)效率。其四，監(jiān)管考核機(jī)制弱化。由于長時期偏重以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)為核心的干部考核體系，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，忽視發(fā)展的質(zhì)量和效益，忽視生態(tài)保護(hù)與治理。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力下不得不付出資源代價，致使對水環(huán)境保護(hù)缺乏科學(xué)的考核辦法，或者不得不弱化對水環(huán)境指標(biāo)的考核。其五，監(jiān)管問責(zé)機(jī)制缺失。由于水環(huán)境監(jiān)管一直由政府獨當(dāng)一面，一直未能將水環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)考核納入地方各級官員的任期績效考核和干部任用考察，水環(huán)境監(jiān)管責(zé)任自然無法層層落實。

然而，80年代后，農(nóng)村社會開始普遍推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，國家行政逐漸退出生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)村社會生活的自主性明顯增強(qiáng)。建國后高度行政化農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)下的基層社會管理體制不斷喪失其社會基礎(chǔ)，農(nóng)村社會的開放流動與商品經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展則賦予了農(nóng)村社會更多新的權(quán)力資源。權(quán)力的影響力決定于權(quán)力對資源的提取能力，而這種能力又決定于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。〔8〕農(nóng)村改革不僅瓦解了整齊劃一的集體化農(nóng)業(yè)，而且造就了多元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實存在，農(nóng)村社會發(fā)展又面臨著更大一次權(quán)力結(jié)構(gòu)重新調(diào)整的必然要求與歷史機(jī)遇。毋庸置疑，傳統(tǒng)農(nóng)村水環(huán)境監(jiān)管體制運轉(zhuǎn)日趨失靈，過于行政化的水環(huán)境保護(hù)行動策略越來越不適應(yīng)農(nóng)村基層社會管理轉(zhuǎn)型的新形勢。可以肯定的是，農(nóng)村基層社會管理轉(zhuǎn)型沖擊著極具國家行政化色彩的水環(huán)境監(jiān)管體制及其保護(hù)策略“高效”運行的社會基礎(chǔ)，而農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略的運作慣性又使其不斷陷入實踐困境，重新構(gòu)建農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略則是扭轉(zhuǎn)水環(huán)境保護(hù)被動局面的必然選擇。

二、多元協(xié)同治理：農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新行動策略的建構(gòu)邏輯

在高度行政化的基層社會管理體制下，農(nóng)村水環(huán)境監(jiān)管體制及其保護(hù)策略的制定與實施帶有明顯的國家行政化色彩，政府行政權(quán)力成為水環(huán)境保護(hù)事實上的唯一主體與控制中心，國家行政權(quán)力主控的農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略的“高效”運行自然建立在單一僵化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上。然而，80年代以后，隨著農(nóng)村基層社會管理逐漸擺脫先前高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”(government)行動逐漸向趨于多中心合作的“治理”(governmence)實踐轉(zhuǎn)型，其實質(zhì)就是要打破“國家強(qiáng)制權(quán)”作為唯一管理力量和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀，實現(xiàn)管理主體和權(quán)力中心的多元化，形成多中心治理體制，即調(diào)動社會基礎(chǔ)權(quán)力來共同參與農(nóng)村社區(qū)治理。特別是隨著生產(chǎn)經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)換、鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部多元權(quán)力主體的日趨形成，農(nóng)村基層社會公共事務(wù)的管理不應(yīng)再是高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動，而應(yīng)走向多元主體協(xié)同參與的“治理”實踐。如此說來，農(nóng)村水環(huán)境監(jiān)管體制及其新的行動策略建構(gòu)不僅是農(nóng)村基層管理轉(zhuǎn)型的必然要求，而且還獲得了現(xiàn)實機(jī)遇及可能實踐空間。

事實上，自90年代中期以來，一些發(fā)展中國家就力圖將政府改革和政治民主化進(jìn)程融合在一起，通過地方治理模式和分權(quán)化改革策略，解決其日益嚴(yán)峻的社會貧困、環(huán)境惡化等問題。〔9〕與高度集權(quán)化的基層社會管理不同，“治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的”〔10〕。治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行動者；意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；治理明確肯定了在涉及集體行動的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力的依賴；治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。〔11〕治理不是規(guī)則、活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)，治理強(qiáng)調(diào)通過改善政府管理和倡導(dǎo)社會參與，促使國家與社會的良性互動，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。治理理論強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層社會管理權(quán)力行使主體的多元化參與，要求將體制外組織資源納入對農(nóng)村基層社會管理主體的考察視野，為農(nóng)村公共事務(wù)管理提供了一個新的分析框架。毫無疑問，隨著農(nóng)村基層社會管理逐漸擺脫先前高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動逐漸向趨于多中心合作的“治理”實踐轉(zhuǎn)型，農(nóng)村水環(huán)境監(jiān)管體制及其新的行動策略不應(yīng)再是政府行政“大包大攬”的結(jié)果，而應(yīng)為多元治理主體協(xié)同共治而來。雖然中國農(nóng)村要實現(xiàn)基層社會管理向“治理”實踐轉(zhuǎn)型所需的新型治理結(jié)構(gòu)在目前及今后很長一段時期內(nèi)都將處于萌芽或發(fā)育階段，但是，隨著農(nóng)村市場化的進(jìn)一步發(fā)展與公民社會的逐步發(fā)育，構(gòu)建政府、市場和社區(qū)（農(nóng)戶）三者之間權(quán)責(zé)界定明晰、各司其職、各盡所能的水環(huán)境保護(hù)新行動策略將是農(nóng)村水環(huán)境走出監(jiān)管困境的必然選擇。

行政集權(quán)化社會管理體制下形成的水環(huán)境保護(hù)行動策略面臨著的諸多實踐困境更讓我們有理由堅信，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新的行動策略構(gòu)建應(yīng)符合多中心治理理論所倡導(dǎo)的原則，多中心治理理論為農(nóng)村社區(qū)治理提出了不同于集權(quán)行政理論的治理邏輯，它在現(xiàn)實中最大的應(yīng)用價值就是主張在政府治道變革中打破單中心的政府統(tǒng)治模式，構(gòu)建政府、市場和社區(qū)（農(nóng)戶）三維框架下的多中心治理模式。農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略應(yīng)根據(jù)農(nóng)村基層公共事務(wù)呈現(xiàn)的新變化及其處理新要求，基于多元治理主體相互認(rèn)同、合作協(xié)商、自主發(fā)展網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行重新建構(gòu)。實際上，政府、市場、社區(qū)（農(nóng)戶）作為農(nóng)村既存或正在形成的秩序力量，其社會功能都會體現(xiàn)于公共服務(wù)社區(qū)化之上，即政府鼓勵社區(qū)和幫助社區(qū)組織建立社區(qū)的公共服務(wù)事業(yè)，市場也將目光投向社區(qū)，對社區(qū)實施社會投資，構(gòu)建政府、市場、社區(qū)相互信任、依賴、合作和制衡的社區(qū)公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。如果將農(nóng)村水環(huán)境視為一種公共產(chǎn)品來看待的話，那么它的監(jiān)管和治理是政府自身所難以完全勝任的，因為對農(nóng)村水環(huán)境的公共需求具有多樣性和差異性，政府只有與市場、社區(qū)（農(nóng)戶）建立起合作關(guān)系才能共同完成農(nóng)村水環(huán)境公共產(chǎn)品的提供。

毫無疑問，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略基于政府、市場和社區(qū)（農(nóng)戶）良性互動基礎(chǔ)上的重新建構(gòu)自然離不開合作機(jī)制的建立健全。按照合作主義合作主義（corporatism）也被稱為統(tǒng)（組）合主義、法團(tuán)主義或社團(tuán)主義，是70年代由施密特（Philippe C Schmitter）系統(tǒng)概括的。合作主義關(guān)注的問題主要不是個人，而是由個人聯(lián)結(jié)起來的行動秩序，它傾向于把社會作為一個整體來處理，同時把失控的沖突視為“病態(tài)”，因而減少沖突或控制沖突就成為合作主義竭力張揚的秩序價值。進(jìn)入20世紀(jì)以來，合作主義的重心轉(zhuǎn)到制度描述方面，它希望論證一種限制無序沖突的制度安排，尋找適合現(xiàn)代工業(yè)社會權(quán)利分配和運行的結(jié)構(gòu)體系。的詮釋，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新的行動策略建構(gòu)是一種協(xié)商、合作關(guān)系的建構(gòu)過程，水環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的建立既能確保政府行政對水環(huán)境保護(hù)的規(guī)范與引導(dǎo)，又能挖掘農(nóng)村社區(qū)（農(nóng)戶）在水環(huán)境保護(hù)策略行動中的社會自主性。治理所要創(chuàng)造的社會結(jié)構(gòu)或社會秩序不能由外部強(qiáng)加，它之所以發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動。〔12〕合作主義作為制度安排的價值理念，有助于中國治理的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。〔13〕在合作主義理論視野下，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制新的行動策略建構(gòu)不僅有其實踐可能，而且強(qiáng)調(diào)政府、市場、社區(qū)（農(nóng)戶）等多元參與主體對農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)的共同參與，進(jìn)而建構(gòu)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)多元主體協(xié)同治理的新行動策略。

政府作為農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新行動策略建構(gòu)的重要主體，首先應(yīng)在制度安排上盡可能地消除因城鄉(xiāng)分治戰(zhàn)略使農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)長期處于弱勢帶來的消極影響，盡快突破農(nóng)村從財政渠道幾乎得不到水污染治理和水環(huán)境管理能力建設(shè)專項資金的落后局面。由于農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)本身是一項公共事業(yè)，屬于責(zé)任主體難以判別或責(zé)任主體太多、公益性很強(qiáng)、沒有投資回報或投資回報率較小的領(lǐng)域，對社會資金缺乏吸引力，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)投資作用。要盡快設(shè)立農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)專項財政基金和基本建設(shè)基金，進(jìn)一步探索實踐市場化運作模式，建立健全多元化的農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)與整治的投入機(jī)制。與此同時，政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)及其規(guī)劃工作，重視農(nóng)村水環(huán)境管理措施的制定，健全各種有效的水環(huán)境管理政策措施。政府還應(yīng)出面協(xié)調(diào)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)涉及的多個部門之間的關(guān)系，盡快成立有關(guān)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)測，大力推行水環(huán)境污染預(yù)處理技術(shù)，全面開展水環(huán)境保護(hù)技術(shù)研究，并建立健全農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)的規(guī)范化管理體系。

市場在農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略建構(gòu)中扮演著極其重要的角色。因長期集權(quán)化管理體制的影響，建國后農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)長期缺乏合作的傳統(tǒng)，現(xiàn)有的合作關(guān)系顯然不是建立在市場機(jī)制基礎(chǔ)之上，既沒有切實可行的制度框架支撐，也缺乏有效的操作程序和運行體制，導(dǎo)致農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)缺乏合作動力機(jī)制。加之農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)的資金本來就匱乏，建立收費機(jī)制困難，又缺少扶持政策，導(dǎo)致農(nóng)村污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的市場機(jī)制難以建立。為此，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新行動策略的建構(gòu)應(yīng)引入市場機(jī)制，進(jìn)一步探索農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)市場化運作模式，建立健全多元化的農(nóng)村水環(huán)境整治和保護(hù)投入機(jī)制。與我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善相適應(yīng)，應(yīng)加快農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)工程的投融資體制改革和運行管理機(jī)制創(chuàng)新，建立促進(jìn)環(huán)境友好型社會建設(shè)的資源環(huán)境稅收政策和消費政策。制定完善農(nóng)村水價形成機(jī)制和排污收費制度，合理調(diào)整農(nóng)村非生活供水價格和污水處理費，提高水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)。嘗試推廣將農(nóng)村污水處理費作為行政事業(yè)性收費，由地方政府實行強(qiáng)制征收，任何單位和個人不得減免污水處理費，由地方財政專戶管理。

社區(qū)（農(nóng)戶）不僅是農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)直接的受益者，而且更是水環(huán)境保護(hù)新行動策略建構(gòu)的重要社會力量。激發(fā)社區(qū)（農(nóng)戶）水環(huán)境保護(hù)自主性的有效途徑就是建立健全水環(huán)境保護(hù)的公眾參與機(jī)制，讓農(nóng)戶參與水環(huán)境監(jiān)督和水環(huán)境管理。積極發(fā)展農(nóng)村社區(qū)民間環(huán)保組織，開展環(huán)境宣傳教育，倡導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護(hù)，提高社區(qū)（農(nóng)戶）環(huán)保意識。在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)組建農(nóng)民合作組織作為農(nóng)民參與規(guī)則制定和進(jìn)行水環(huán)境監(jiān)管的運行載體，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大農(nóng)戶和社區(qū)組織在水資源利用與水環(huán)境保護(hù)中的真正決策權(quán)。

三、治理發(fā)展：農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新行動策略建構(gòu)的價值訴求

隨著80年代以來生產(chǎn)經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變的不斷推廣普及，高度集權(quán)化的農(nóng)村基層社會管理體制越來越不適應(yīng)農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的新形勢，特別是隨著鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部多元權(quán)力主體的形成，農(nóng)村基層社會公共事務(wù)的管理不應(yīng)再是高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動，而應(yīng)走向多元主體協(xié)同參與的“治理”實踐。農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略也在這一背景下開始謀求新的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，顯然，“大包大攬”的農(nóng)村公共事務(wù)處理方式既增加了政府行政運作成本，又不符合農(nóng)村基層社會管理“治理”實踐轉(zhuǎn)型的目標(biāo)價值取向。因為農(nóng)村基層公共事務(wù)處理的“治理”實踐趨向要求水環(huán)境保護(hù)策略行動主體的多元化參與，強(qiáng)調(diào)將體制外組織資源納入農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)策略行動主體的考察視野，為農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新策略行動建構(gòu)提供了一個新的實踐路徑。農(nóng)村基層社會管理“治理”實踐轉(zhuǎn)型的核心是重構(gòu)基層社會管理權(quán)力的合法性來源，促成基層社會公共事務(wù)處理的“多元協(xié)同治理”。所以，“政府主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)”或“政府直控型環(huán)境政策”下的農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)策略行動顯然是國家行政權(quán)力強(qiáng)行推動的行政化的社會運動，并非多元治理主體協(xié)同治理而來。

農(nóng)村基層社會管理轉(zhuǎn)型在很大程度上預(yù)示著農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略的制定實施及其價值訴求必將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。建國后國家主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的政策實踐，使得處于集權(quán)化體制下的農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)一直捆綁或寄生于國家行政權(quán)力的運作，即便是農(nóng)村改革以來，水環(huán)境保護(hù)行動策略的制定與實施依然帶有明顯的行政化色彩，對農(nóng)村公共事務(wù)處理“大包大攬”的慣性運行方式和手段在很大程度上迎合著國家實施“干預(yù)控制”農(nóng)村基層社會管理戰(zhàn)略的價值訴求。事實上，在中國環(huán)境政策的發(fā)展歷程中，“危機(jī)－應(yīng)對”構(gòu)成了我國環(huán)境政策的一個內(nèi)在特點。70年代之前，我國并沒有針對環(huán)境問題的政策與立法，更談不上考慮了環(huán)境因素在內(nèi)的整體性的發(fā)展規(guī)劃。在之后的漸進(jìn)發(fā)展中，往往是嚴(yán)重的負(fù)面后果將長期積累的環(huán)境污染和生態(tài)惡化問題拉到“前臺”，國家的治理行動以及政策規(guī)定和法律法規(guī)才得以出臺。這也使我國的環(huán)境政策具有很強(qiáng)的政府行為色彩。環(huán)境政策的實施主要依賴自上而下的行政體系和動用財政資源，也涉及政府為使相關(guān)社會群體配合政府行動而采取的各種社會動員過程。〔14〕毫無疑問，國家行政主控型環(huán)境保護(hù)策略行動，使得農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)越來越捆綁于基層行政權(quán)力的運作，其后果必然造成農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略的價值訴求發(fā)生嚴(yán)重偏向。

農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)行動策略從集權(quán)化的“統(tǒng)治”行動向“治理”實踐的轉(zhuǎn)型顯然是要打破行政力量作為唯一管理主體和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀，實現(xiàn)管理主體和權(quán)力中心的多元化，形成多中心治理體制，即在政府之外尋求新的參與主體來共同進(jìn)行農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)。毫無疑問，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新策略行動建構(gòu)中尋求新的參與主體自然離不開在不同參與主體之間搭建全新的合作機(jī)制，政府、市場和社區(qū)（農(nóng)戶）良性互動機(jī)制是實現(xiàn)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新行動策略監(jiān)管得力、有效運行的關(guān)鍵條件。在全新的合作機(jī)制之下，不僅要明確不同參與主體的權(quán)利與責(zé)任，更要充分挖掘農(nóng)村社區(qū)實施水環(huán)境保護(hù)新策略行動的內(nèi)生性資源，特別是要廣泛調(diào)動農(nóng)戶在其中的自主性。埃莉諾·奧斯特羅姆關(guān)于“公共池塘”資源的開拓性研究早已表明，一群相互依賴的人可以“把自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益”〔15〕。按照這樣的解釋，我們就有理由斷言，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新策略行動的調(diào)整與實施應(yīng)根據(jù)農(nóng)村基層公共事務(wù)呈現(xiàn)的新變化及其處理新要求，建構(gòu)基于多元治理主體相互認(rèn)同、合作協(xié)商、自主發(fā)展網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)之上的新型治理結(jié)構(gòu)，充分體現(xiàn)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新策略行動建構(gòu)的“治理發(fā)展”價值訴求。

農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)策略行動從集權(quán)化的“統(tǒng)治”行動向“治理”實踐的轉(zhuǎn)型，不但必須依賴于國家行政權(quán)力的進(jìn)一步回歸與放權(quán)，而且必須依靠農(nóng)村基層社會內(nèi)部的自主培育。農(nóng)村基層社會內(nèi)部的自主培育就是在農(nóng)村基層社會管理發(fā)生轉(zhuǎn)型的新形勢下，分別從農(nóng)村基層社會的民間環(huán)保組織培育、新型治理機(jī)制建構(gòu)、環(huán)保政策調(diào)整與完善等方面進(jìn)行系統(tǒng)變革，進(jìn)而為實現(xiàn)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新策略行動的構(gòu)建孕育新的社會條件。國家體制性行政放權(quán)其實就是在政府發(fā)揮主體和主導(dǎo)作用前提下將體現(xiàn)現(xiàn)代民主自治理念的水環(huán)境保護(hù)監(jiān)管權(quán)真正賦予社區(qū)（農(nóng)戶），讓農(nóng)戶通過參與社區(qū)水環(huán)境保護(hù)行使屬于自己的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在建構(gòu)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新策略行動中理順管理關(guān)系、健全監(jiān)管體制，合理區(qū)分國家基層行政權(quán)與農(nóng)村基層社會自治權(quán)的職能，為農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)新策略行動實施提供體制性外部環(huán)境。

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