我國房地產稅收功能定位研究

〔摘要〕 本文結合部分房地產稅收經典理論，對我國房地產稅收的功能進行分析，指出當前我國房地產稅收功能發揮存在的主要問題和成因，并初步提出我國房地產稅收的功能定位設想。根據我國目前經濟發展形勢和政府構建和諧社會的戰略目標以及稅制發展和完善的要求，稅收政策在房地產調控中應首要定位于經濟調節方面，即調節社會財富的分配，而后再考慮其財政收入分配職能及資源的配置功能。

〔關鍵詞〕 房地產稅；功能定位；經濟調節

〔中圖分類號〕F81042 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2010）06－0031－03

〔作者簡介〕秦蕾，四川大學經濟學院博士研究生，四川成都 610064。

一、基于經典理論的房地產稅收功能分析

對房地產課稅的經典理論主要包括財政收入說、資源合理配置說、負稅能力說與宏觀調控說等。

財政收入說認為，在商品經濟高度發達的現代社會，房地產稅由于具有稅基穩定、稅源廣布、易于監管的優點，成為地方政府理想的收入來源，其主要目的是用以提供地方公共產品或服務。〔1〕

資源合理配置說認為，對土地或房產等財產課稅有利于社會資源的合理配置，因為財產的所有者在稅收壓力下不得不對閑置的資產加以合理且充分的利用。〔2〕如果不對房地產保有環節征稅，就不可避免地導致房地產的閑置和出于投機目的的囤積。

負稅能力說認為，土地與房地產是個人財富的體現，對房地產課稅可以客觀衡量個人負稅能力，并達到均衡社會財富、降低社會貧富分化的功能。〔3〕

宏觀調控說認為，房地產稅收是政府對市場進行宏觀調控的重要手段。房地產業是國民經濟的支柱型產業，尤其是其中的住宅更涉及到民生問題，事關社會安定甚至政治穩定，因此是各國政府宏觀調控的重點之一。宏觀調控中的經濟手段主要包括稅收、財政、信貸、價格等，其中稅收手段指通過稅收制度的設置、稅收政策的調整對房地產市場總量、結構等進行調控，引導房地產業平穩發展。

依據房地產稅收相關理論，結合我國相關國情，筆者認為我國房地產稅收應具備以下主要功能：即穩定財政收入功能、提高資源配置效率功能、調節收入分配功能與宏觀調控功能。

房地產稅收功能的作用手段解析如下表：

功能稅收調節途徑經濟效應分析

穩定財政收入保持房地產相關稅收穩定保持土地出讓收入穩定國家和地方財政收入增加

提高資源配置效率對開發不同標準房產差別征稅對二套房、空置房屋征稅對空地或閑置土地征稅等調節房屋供給結構調節房屋需求結構，減少投機、投資購房促進土地有效利用

調節收入分配加大保有環節稅收加大保障性住房投入等通過稅收杠桿，公平財富分配保障中低收入者住房需求

宏觀調控交易環節稅收，營業稅、所得稅、契稅調整等緩解房地產市場過度波動

從以上分析可以看出，要充分發揮房地產稅收的四大功能，就要在保持房地產各項稅收穩定的基礎上，調節房地產供給、需求及供需內部結構，緩解房地產價格過度波動，加大房地產稅收對保障性住房投入等途徑實現。

二、我國房地產稅收功能發揮存在的問題

（一）稅收調節與房地產價格持續上漲所反映的問題

針對房地產漲幅過大的稅收調控政策收效甚微，這反映出在控制房價漲幅方面，已有的稅收政策存在以下問題：

一是在現有我國典型賣方市場特征的房地產開發市場中，對房地產開發環節征稅不能起到降價的作用。二是我國旨在打壓短期二手房交易的稅收政策也在一定程度上阻礙了房地產市場的交易，推動了二手房價格攀升。三是持有環節輕稅負、低成本，鼓勵房地產投資和投機需求，使房地產需求大量增加，加劇房地產市場供不應求的局面，進一步推動房地產價格上升。

（二）稅收調節與房地產供應結構不合理所反映的問題

理想的稅收制度應當區分房地產的不同檔次的產品區別制定相應的計稅依據、稅率及優惠措施，但是我國當前的稅法在這一環節卻有所缺失。雖然在房地產開發環節按照開發項目性質的不同，在預繳土地增值稅、預繳企業所得稅方面按商用和民用區別設置了級差稅率，同時，特別針對經濟適用房的開發，更是給予了減免土地出讓金和相當幅度的減征免征稅收優惠，但是存在兩個問題:

一是在關鍵的土地出讓金、契稅等方面仍然缺少針對厚利的高檔商品房和微利經濟住宅結構調節的稅費設置，導致商品住房供應中的中高檔住房與普通住房比例不匹配。二是土地增值稅是超率累進稅制，其設計本身就包含對級差收入的自動調節。但是土地增值稅卻一直處于停征的邊緣，直到2007年2月才又開始清算，其自動調節作用在很長一段時間沒有得到應有的重視。

（三）稅收調節與房地產需求結構不合理所反映的問題

稅收對需求結構調節效果不佳，導致投機性需求和投資性需求嚴重膨脹，造成房價虛高，并進一步壓縮自住性需求，具體表現為：

一是針對二手房交易的房地產稅費多且負擔重，影響對二手房的需求。二是住宅保有環節的稅收形同虛設，助長了房地產投資性需求。三是對中低收入家庭普通自住房購買需求的稅收激勵不足。一方面現行對自住房購買需求的稅收優惠包括，對個人首次購買90平方米及以下普通住房，契稅稅率暫統一下調到1%，對個人購買住房暫免征收印花稅，減免稅款僅占到成交價的055%，對購房者還不能形成足夠的稅收激勵；另一方面國際上通常通過個人綜合所得稅的方法來鼓勵自住房市場，即購買自住房的相關支出、房屋租賃可抵扣個人所得。而我國目前的稅收體系還無法實現綜合所得稅，而是簡單以“第二套住房”作為判斷自住房與非自住房的依據，僅限制第二套以上的住房，對第一套房稅收激勵不足。

（四）稅收調節與保障性住房投入不足所反映的問題

國家出臺了一系列政策，加快保障性住房建設，但調控效果不明顯，保障性安居工程建設進展緩慢，開發商參與積極性不高。已有的稅收政策存在以下問題：一是房地產稅收收入用于保障性住房投入不足；二是對保障性住房稅收優惠不足，不能有效調動開發商參與保障性住房建設積極性。

三、我國房地產稅收功能問題主要成因淺析

無論是房價的高漲、供給和需求結構的不合理，還是保障性住房供應不足，都說明當前房地產稅收調控不力，究其原因——財政收入功能替代民生。首先，土地出讓收入是地方財政收入主要來源，房價的下調必然導致地價的下跌和土地流拍，并可能引起地方財政緊張，“土地財政”使地方政府對房價調控意愿不強。其次，房地產是我國國民經濟的支柱產業，產業鏈條涉及鋼鐵、水泥、家用電器等一系列產業，對國民經濟影響大，如果對房地產進行調控勢必會對當地經濟造成一定影響，地方政府為追求經濟增長，往往會放棄民生目標，不愿對房地產市場進行調控。最后，保障性住房用地多為無償劃撥，加大保障性住房建設必然要增加保障性住房用地，在土地供應不變前提下，可供出讓的土地減少，必然導致土地出讓收入下降，“土地財政”導致地方政府對保障性住房建設積極性不高。

房地產稅收調控能較好地穩定國家和地方財政收入，但忽略了調節收入分配、提高資源配置效率、維護房地產市場穩定等其他功能。由此導致一方面是土地拍賣高價的頻頻刷新，土地出讓收入不斷創新高，房地產各項稅收收入穩步增長，國家和地方政府財力不斷增強；另一方面是房價的快速上漲，普通老百姓在房子面前“望而卻步”，也讓持有多套住房的投資、投機者資產不斷增值，但財富的持有嚴重分化，必然加劇貧富分化，對社會穩定造成影響。一邊是財政收入，一邊是民生，要相互兼顧，既促進房地產業的健康發展，又解決高速發展下房價暴漲、供求失衡等矛盾，就需要對房地產稅收功能進行合理定位。

四、我國房地產稅收的功能定位設想

（一）總體功能定位

一個健康完善的房地產稅收制度應該保證國家穩定地組織和積累財政收入，為城市建設積累資金，又能促進土地資源的合理配置，調節土地級差收益，合理調節各方面的經濟利益；既能加強國家宏觀調控，完善房地產經濟運行機制，引導社會資金的合理流動和正確的居住消費觀，抑制非正常住房需求以及過度投資、投機的行為，又能調整房地產產業結構，促進房地產經濟快速、穩定和健康發展，以避免或減少政府在房地產市場發展中推波助瀾的行為。根據我國目前經濟發展形勢和政府構建和諧社會的戰略目標以及稅制發展和完善的要求，稅收政策在房地產調控中應首要定位于經濟調節方面，即調節社會財富的分配，而后再考慮其財政收入分配職能及資源的配置功能。

（二）中國房地產稅系中主體稅種的功能定位

1．土地增值稅。土地增值稅會產生收入分配效應和資源配置效應。土地增值稅是政府對土地及土地改良物的增值進行的強制征收，而政府課征土地增值稅而獲得的收入一般也會通過政府公共投資的方式返還給社會，因此土地增值稅的收入分配效應是絕對的。稅收實踐中不同土地增值稅的課征方式會導致不同的實施效果：土地增值稅的計稅依據是土地或土地改良物的“自然增值部分”，也就意味著人工改良增值或正常的投資回報應從計稅增值額中扣除。如果實踐中，因難以對這種“人為增值”部分予以準確界定而導致稅率過高、課稅過重，就會抑制正常的土地流通和房地產二級市場的發展，或者鼓勵了房地產產權的隱形市場交易；但是如果土地增值稅的稅率設置過低，又會造成大量的土地自然增值收益流失，無形間又鼓勵了土地投機性交易的發生。因此，政府可以根據交易前房地產保有的年限設計一種旨在促使短期投機行為長期化，或使其退出房地產交易的具有分離功能的土地增值稅。

2．企業所得稅。企業所得稅主要作用于房地產整體行業的稅負，從而影響資源在房地產行業與其他行業間的配置，最終影響房地產市場供給總量。

3．營業稅。作為房地產稅收體系中迄今為止組織收入絕對量最多的稅種，營業稅的主要功能應體現在組織收入上，在調控房地產業方面營業稅由于易于轉嫁而發揮輔助作用。

（三）中國房地產稅系中輔助稅種的功能定位

1．房地產轉讓所得稅。從市場總體對房地產轉讓所得稅的反應來看，對轉讓住宅所得進行課稅會影響人們的財產持有結構，也會引起人們財產轉讓行為的改變，這些均屬于稅收的資源配置效應。

另外，從不同類型交易者對房地產轉讓所得稅的反應來看，房地產轉讓所得稅，對自住型購房行為、長期投資性購房行為以及短期投機購房行為的影響效果是不同的：對自住型購房行為沒有直接的影響；因對多年以后再轉讓住宅的行為免稅或輕稅，所以對投資性購房行為的影響主要在于，其預期的資本性增值僅僅減少了由于投機性需求減少而降低的資產虛擬增加的價值，即住宅資產價格的下降；房地產轉讓所得稅對短期投機交易的住宅持有者的影響則是直接且較為深刻的。

當購房者出于投資（長期）或投機（短期）的動機購房時，住宅就被看作是一種資產。根據現代資產價格的理論分析，資產價格既取決于資產收益，也決定于資產的預期增值，即資產出售以后實現的資本性溢價。不考慮其他不確定性因素的情況下，如果預期未來的房價會上升，則現期房價就會上升。對住宅轉讓方征收的所得稅直接降低了投機者預期的虛擬性增值額，即依靠市場供求關系制造的超過由利用收益決定的長期均衡價值部分，以不斷追求虛擬價值為目的的投機者由于會預見到住宅資產價格的這種長期趨勢而導致現在的住宅資產價格下跌，從而投機者就會降低對住宅的投機性需求。

2．土地改良物價值稅（房產稅）。當消費者購買住宅用于自住時，住宅就成為純粹意義上的靜態財產，此時的土地改良物價值稅（房產稅）具有兩種經濟效應：一是產生收入分配效應，通過該稅將凝結在住宅里的社會財富通過政府強制性手段予以部分地征收。二是資源配置效應，開征價值稅導致居民持有和消費住宅的成本上升，這樣會產生一種激勵：盡量在滿足基本需求的前提下，降低房產的保有量。由于該稅種針對的是為了滿足消費者自身居住需要的住房，因此稅收轉嫁的機率很小，結果是消費者只能通過減少房產持有量來對國家的稅收行為做出反應。

3．區別性契稅。契稅是對境內轉移土地和房屋權屬的單位和個人征稅，從理論上，開征契稅的初始依據僅僅是為了證明不動產交易的合法性，以體現政府對產權的保護，并不被作為房地產調節資源配置的主要稅種。但面對住宅供應總體緊張和住宅供求尖銳的結構性矛盾，“區別性契稅”作為一種過渡性的稅收制度安排具有現實意義和可操作性。所謂的“區別性契稅”是指對不同檔次住宅的購買者按不同的稅率課征契稅，住宅的檔次水平愈高稅率愈高。區別性契稅直接調節的是住房需求者的行為，通過改變市場需求間接影響開發商的行為。從而引導供求雙方的行為走向理性化，實現土地和住宅資源的合理配置和社會經濟其他政策目標。

〔參考文獻〕

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（責任編輯：謝 科）