我國金融業統合監管體制的實現路徑分析

〔摘要〕 在綜合經營逐漸成為我國金融業主要經營模式的今天，為了克服在分業監管體制下的監管缺位和多重監管等弊端，以及更好地降低系統性風險，我國有必要盡快建立適應金融業綜合發展的統合監管體制。短期方案（1－3年）維持現有的基本監管框架，新成立法定的牽頭監管機構——國家金融監管委員會，統一協調監管職能。中長期方案（3－10年）將銀監會、證監會、保監會并入國家金融委員會，使之成為實質上的統合監管機構。同時設立金融服務和市場特別法庭，促使國家金融監管委員會認真依法監管，提高金融監管甚至整個金融業的法制水平。

〔關鍵詞〕 金融綜合經營；統合監管體制；金融控股公司；金融監管委員會

〔中圖分類號〕DF438 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2010）06－0074－06

〔基金項目〕教育部人文社科項目青年項目 “金融危機背景下我國資本市場統合立法研究”（26109530）

〔作者簡介〕楊 東，中國人民大學法學院副教授，日本一橋大學法學博士；

陸徐元，中國人民大學法學院碩士研究生，北京 100872。

一、引言

我國金融業的綜合化進程在1994年取消銀行專業化分工后取得了極大發展，混業經營和綜合經營的金融企業不斷涌現，使得現行的分業監管體制與之嚴重不相適應，并且中央高層也已意識到此問題，籌備提前召開第四次中央金融工作會議，探討設立統一金融監管機構。①因此，基于國內外比較分析可知，研究符合綜合經營的金融業統合監管體制的實現路徑和具體模式，顯得極其重要。

二、 構建統合監管體制的必要性分析

在統合監管成為世界性趨勢的今天，在我國構建符合國情的統合監管體制是相當必要的。與分業監管相比，統合監管體制有其自身的優越性，能克服分業監管下的諸多不足；同時，當前我國金融混業和綜合經營發展迅速，分業監管已難以實現有效監管，其與金融綜合化發展的矛盾日益突出。

（一）金融業的統合監管已成為世界性趨勢

當前世界上的金融監管模式主要有四種，包括分業監管（機構性監管）、功能性監管、統合監管和雙峰監管。具體如下表1。〔1〕

通過上表分析可知，各主要國家都趨向于更為集中的金融監管模式。統合的金融監管模式正在迅速發展，特別在歐洲地區。在歐盟最早的15個成員國中，奧地利、丹麥、德國、瑞典、英國已經選擇了分離中央銀行監管職能的統合監管模式。統合監管模式也已經在挪威、愛爾蘭、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、馬耳他這些歐盟成員國被采用。此外，在歐洲以外地區，韓國、日本、尼加拉瓜也逐步建立統合金融監管組織結構。〔2〕還有一些國家（地區）盡管沒有建立完全的統合監管組織結構，但也已經開始實行銀行業與保險業、銀行業與證券業，或者是保險業與證券業的統合監管。

（二）分業監管體制已經難以適應金融業綜合化進程

我國自改革開放以來金融業經過迅速發展，國內銀行、保險、證券機構的業務合作已日趨加強，初步形成了三者之間業務滲透、優勢互補、共同利用市場資源的新格局。為了適應金融機構發展的要求，自1999年始，我國政府相繼頒布了《證券公司進入銀行間同業市場管理規定》、《商業銀行設立基金管理公司試點管理辦法》等政策措施，開啟了我國金融混業經營的政策閘門，此后我國的金融綜合化取得了飛速發展，集中表現在金融組織的綜合化和業務范圍的多元化、綜合化。金融組織的綜合化主要表現在大型金融控股公司的不斷涌現，除了一直存在的平安、光大、中信等金控集團，近年來又形成了依據控制股東分類的銀行系、保險系、券商系、產業系、地方性國資系等新型金融控股公司，可以說，我國主要的商業銀行、保險公司、證券公司等金融機構都已紛紛卷入綜合化浪潮。〔3〕業務范圍的多元化、綜合化表現在各金融機構逐步采取跨業和混業經營，紛紛放棄原先的單一業務經營模式，并且注重多元業務間的協調合作，充分挖掘規模效益和范圍效益。金融業綜合化快速推進，但是這些綜合經營的金融機構的業務范圍涉及了銀行、證券、保險、信托等諸多金融行業，需要面對不同機構的監管規則和監管方式，致使監管效率較低，重復監管和監管真空產生，監管協調難以開展并且沒有法律約束力，這對我國目前實行的分業監管體制直接提出挑戰。而當前備受關注的中國平安收購深發展事件，正是綜合經營與分業監管之間的矛盾與博弈。可以說，我國目前實行的分業監管體制與金融業發展綜合化、集團化的發展趨勢是有一定的差距的，也與國際上金融監管已形成的統合監管趨勢相背離。這就要求我國應該順應金融業綜合經營潮流，逐步過渡到統合監管體制。

三、構建統合監管體制的可行性分析

就我國而言，統合監管有著一定的理論基礎與現實基礎，統合監管體制的構建具有可行性，從當前來說，從分業監管過渡到統合監管，更多的是需要政府的決心和舉措。

（一）統合監管體制的理論基礎

緣何統合監管體制能成為世界性潮流，在這么多國家受到歡迎？是因為其具有分業監管難以企及的優點和特性，而且統合監管體制在我國有著一定的理論基礎，尤其是統合監管內含的成本效益優勢、能有效防范系統性風險和有效協調監管等特點，與我國一直提倡的金融法制理念是相吻合的。

1.成本效益原則。在分業監管的體制下，存在著難以避免的重復監管和交叉監管，各監管機構的監管規定也許不一致，這就加大了監管成本，同時也造成了被監管者的執行成本。基于2000-2001年的數據，在APEC國家范圍內進行比較，發現采取分業監管的美國的總監管費用是采取統合監管的日本的20倍。〔4〕而統合監管體制對監管者來說，它可以節約技術和人力的投入，更為重要的是可以極大降低信息成本，獲得規模效益。對被監管者來說，被監管者企業只需與一個監管機構打交道，服從一套規則，這就大大降低了行政開支，減少了間接監管成本。同時，由于部分監管費用來自受監管者，因此金融機構的直接監管成本也降低了。以英國為例，一體化的金融服務管理局的監管范圍比原有的9個監管機構業務范圍寬泛，但總的預算卻比原來的低，并且在1998/1999和2001/2002年度連續四個財政年度的預算保持下降。〔5〕而該監管體制保證了各監管部門的合作和靈活應對，能減少監管的信息成本和節省資源，也能有效地降低行政訴訟風險。

2.防范系統性風險的要求。我國在2004年頒布了《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》，《備忘錄》明確了三大金融監管機構各自的職責，三方在信息收集與交流方面的相互合作，以及監管聯席會議的工作機制。但是，監管聯席會議的性質只是議事機構，其權威和工作效率值得懷疑。實際部門中大多數人認為備忘錄并沒有強制性的效力，聯席會議制度并不能制定政策，也不能做出決策，更談不上執行。〔6〕而在統合監管體制之下，監管者可以更加有效地進行整體性考慮，這可減少乃至避免因多重監管和交叉監管導致的監管缺位或監管失靈，遏制監管套利的發生。而隨著金融機構間業務聯系的逐漸緊密和跨國金融的迅速發展，特別是作為開展金融業混業經營主流組織模式的大型金融控股公司的出現，使得防范金融部門之間風險的交叉傳染、控制整個金融業的系統性風險尤為重要。

3.避免監管缺位、遏制監管套利的要求。隨著金融業創新的發展，各金融機構的界限越來越模糊，分業監管體系可能不能完全覆蓋一些新型的金融機構。各金融機構為逃避監管，會產生監管套利現象，設立新的機構游離于法律或監管之外。就目前國內情況來說，一些金融控股公司就處于無監管狀態。當金融控股公司面對多重的監管需求而且監管利益不大時，就有可能出現監管缺位或者監管真空。如金融控股公司中某一實體產生風險，就有可能影響其他實體，只對某一實體有監管權的機構很難評估它的真實風險，一旦出現危機，各監管者間就會推卸責任。〔7〕同時，監管的缺位可能引發行政訴訟，造成行政資源與司法資源的浪費。而在統合監管體制下，就能夠避免原先各機構之間的相互推諉，便于協調各內部監管部門，針對特定監管對象采取相應的監管動作，適應能力強。在我國當前這樣一個金融業飛速發展的國家，金融產業結構迅速變化，趨向于復雜化和多樣化，非銀行金融中介機構甚至實體經濟部門都有迅速占領金融市場份額并擴張的沖動，更有必要建立一個具有強大監管權力的監管機構進行統合監管。

（二）統合監管體制的現實基礎

1.金融業綜合發展現狀。國際金融運行模式向混業經營和綜合經營體制發展的趨勢十分明顯，且在眾多發達國家和地區已成為現實。我國金融體制改革的步伐總體上比較緩慢，分業經營的體制不過10余年時間，但是各金融業之間存在著廣泛的合作與事實上的混業經營、綜合運作。〔8〕從當前金融業發展的實踐看，我國銀行、證券、保險之間的聯系不斷加強，金融業務相互摻雜、相互滲透的局面逐步形成，金融機構相互持股現象逐漸增多，金融業呈現出綜合經營的發展趨勢，已經出現集團化和全能化進程。整體上看，在股權層次的混業經營主要表現為集團公司金融控股公司化（如光大集團、中信集團等）、商業銀行金融控股公司化（如中國銀行、建設銀行、工商銀行等），非銀行金融機構金融控股公司化（如平安集團、廣發證券等）和產業資本金融控股公司化（如海爾集團、東方集團等）四個方面。〔9〕

2.監管當局的舉措。我國當前金融業綜合經營的發展現狀對監管體制提出了更高的要求，監管當局在堅持混業經營的框架下，為了應對現實中金融綜合發展的監管需求，加強對金融綜合經營的監管，已經采取了一些措施并頒布了一系列的法律法規。比如《中國人民銀行法》、《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》三部法律在同時審議時已為解決監管缺位等問題已做出了一系列的制度性安排，如《中國人民銀行法》通過賦予中國人民銀行建議、監督和檢查權，從法律制度設計上可以減少或避免對銀行業金融機構的重復監督檢查；但是在實際監管工作中，一旦中國人民銀行和銀監會之間溝通不暢或者難以協調，就可能造成監管真空或者重復監管，從而浪費監管資源并增加監管對象的負擔。其實自1994年取消國家銀行專業化分工后，監管當局就已經開始推進金融業的綜合化進程，尤其是近些年來明顯加快了相關措施的推出，如2004年規定商業銀行可以投資設立基金公司、出臺《保險機構投資者股票投資管理暫行辦法》，2005年出臺《信貸資產證券化試點管理辦法》、《保險兼業代理管理暫行辦法》等，2006年開展人民幣利率互換交易試點、出臺關于保險公司和非保險機構設立或投資境外保險類機構的管理辦法。2007年以來，監管當局關于規范金融業綜合化發展的法律法規更多、邁開的步伐更大。其中2007年頒布了《保險資金境外投資管理暫行辦法》、《信托公司受托境外理財業務管理暫行辦法》、《證券公司為期貨公司提供中間介紹業務試行辦法》，2008年簽署《關于加強銀保深層次合作和跨業監管合作諒解備忘錄》、允許商業銀行從事境內黃金期貨交易、試點銀行參股保險公司、發布《銀行控股股東監管辦法（征求意見稿）》，2009年發布《關于開展上市商業銀行在證券交易所參與債券交易試點有關問題的通知》、新修改《保險法》、出臺《金融控股公司財務管理若干規定》、發布《商業銀行投資保險公司股權試點管理辦法》等。

四、我國金融業統合監管體制的實現路徑設計

在我國逐步建立統合監管體制，正是當前我國金融市場發展的迫切要求。英國、日本等發達國家基本上都是通過建立一步到位的統合監管模式來強化金融監管，但是我國的監管基礎相對薄弱，尤其是統合監管還缺乏穩固的現實基礎，因此在現實的體制改革中，不能一蹴而就，有必要分階段分步驟地過渡到統合監管體制中來。

（一）短期方案（1-3年）：維持現有的基本監管框架，新成立法定的牽頭監管機構——國家金融監管委員會，賦予其統一協調監管職能，逐步向統合監管過渡。

筆者建議在短期內（1-3年）主要采取措施來加強各監管機構的協調合作，在國務院領導下成立國家金融監管委員會這一法定牽頭監管機構，賦予其統合監管協調權限，以此來強化市場的監管。這一做法與法國和巴西類似，即在分業監管的基礎上設立牽頭監管機構，建立監管機構之間的協調與合作機制。就我國具體國情來說，有必要以行政法規形式確認國家金融監管委員會的法定地位，因為雖然之前有通過《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》確立的金融監管聯席會議機制，但是按照我國《立法法》規定，《備忘錄》屬于部門聯合規章。從效力層級上來分析，存在以下問題：一是銀監會、證監會、保監會在行政級別上是相互沒有隸屬的同級行政機關，三者以《備忘錄》的形式為自己和對方設置權利和義務在組織法上沒有依據。二是面對日益復雜的金融創新，當三者行使職責一旦出現利益沖突，作為同級的行政機關，難免出現僵持的局面，這會嚴重影響到金融業創新的發展。〔10〕因此建立一個牽頭的監管協調機構并從法律上予以保障顯得尤為重要。新設立的國家金融監管委員會初期目標是協調和組織應對金融監管中出現的多方監管問題，以對金融市場作出適當反應，定期召開會議討論監管活動中出現的多重監管、監管缺位和評估金融市場的系統性風險，考慮采取相應的行動，并發布重要出版物，增加社會責任性和公眾透明性。此時銀監會、證監會、保監會還各自承擔各金融行業的具體監管職能；而我國的中央銀行——中國人民銀行繼續承擔管理貨幣政策職能和履行維護金融穩定的職權；財政部則是代表政府向各個監管機構提出具體要求，要求其履行相應的國內和國際義務，并可派人調查監管機構的運行效率和資金使用情況。

為了更加有效地過渡到正式意義上的統合監管，以及更好地處理大型金融控股公司面臨的監管缺位或失靈問題，有必要強化對金融控股公司的監管。而有效監管的前提是界定哪些金融控股公司需要監管，金融控股公司作為未來金融綜合運作的主要模式，將會不斷涌現，若對所有金融控股公司進行監管是不切實際的，而且浪費監管資源、降低監管效率。因此，可以借鑒美國的做法，即對金融控股公司進行分類，根據資本金大小、風險暴露程度、影響程度等多個指標進行界定，重點是加強對大型金融控股公司的監管。在此前提下，針對金融控股公司監管可以有兩種具體方案。一是將大型的金融控股公司交由國家金融監管委員會牽頭監管，由國家金融監管委員會決定由自己全權負責監管或者指派相關機構進行監管；二是根據集團母公司的屬性確定相應監管機構。

第一種方案的最大優點在于可以較為有效地規制主要金融控股公司的風險，避免監管真空和監管缺位的存在。其不足是可能遇到較大阻力，因為需要剝奪原來各分業監管機構的部分權限，使各機構喪失相應監管利益，這是各分業監管機構不愿意看到的。

該方案的金融監管組織架構如下：

第二種方案的最大優點是改革阻力較小，只需要對相關金融控股公司的監管權限進行有效梳理和明確劃分，這也符合各分業監管機構的利益。其不足是監管效率較低，監管資源浪費嚴重，因為各分業監管機構必須設置相應部門來開展工作，各自需要人力、物力等投入；同時由于各機構的監管領域和監管優勢所限，可能造成監管缺位或者監管不足。

（二）中長期方案（3-10年）：將銀監會、證監會、保監會并入國家金融監管委員會，使之成為實質上的統合監管機構。

到此發展階段，金融統合監管理念已經深入人心，金融混業已經取得極大發展，并逐漸成為我國金融業的主要經營模式，金融控股公司成為一種普遍的金融業組織方式，并且相應的法律法規得到了完善發展，如出臺了我國的《金融控股公司法》、《信托業法》等。

此時可以說真正的統合監管條件已經成熟，就可以在短期方案實現的基礎上，借鑒日本、英國等統合監管模式，建立我國的大一統金融監管體制。〔11〕在此體制下，把銀監會、證監會、保監會合并進入國家金融監管委員會，成為該委員會下的具體監管部門，國家金融監管委員會在國務院的領導下，全面負責銀行業、證券業、保險業、信托業等各金融行業監管政策的制定和執行。此時財政部繼續履行其原有職能，并在職權范圍內與國家金融監管委員會、中國人民銀行共同協調監管整個金融業。而中國人民銀行的職能和權限須發生部分變更，可以賦予中國人民銀行行使金融再監管職權，履行該職能是為了對國家金融監管委員會的行政監管執法情況進行監督，并對一切違法、違規主體及人員依法進行處罰，以此對國家金融監管委員會進行行政約束；〔12〕同時剝離中國人民銀行金融穩定局的金融市場監管協調功能，歸入國家金融監管委員會。當然并不是說中國人民銀行不再進行金融監管職能，在其相關職能權限內還應當對可能產生的金融風險進行監控并采取相應措施。在完善的統合監管體制架構內，為了更加適時、有效地監管金融業，國家金融監管委員會、中國人民銀行、財政部之間還應當建立完備的信息溝通與交流機制，協調各方及時采取恰當行動。

在統合監管體制之下，國家金融監管委員會應是完全的監管執法機構，負責對監管對象進行具體監督，以及就貨幣信貸政策向中國人民銀行提出反饋意見，在行政監管執法中主要注重市場準入管理和日常技術性監管，以避免行業性普遍違規行為發生。為了應對行政監管執法帶來的行政糾紛，減少由于金融業快速發展伴生的大量行政訴訟，可以考慮在國家金融監管委員會下設立ADR機構。而為了對國家金融監管委員會的行政監管執法情況進行監督，并對一切違法、違規主體及人員依法進行處罰，有必要對國家金融監管委員會進行行政約束，可以賦予中國人民銀行行使該職權，履行金融再監管職能。同時可以借鑒英國做法，設立金融服務和市場特別法庭，促使國家金融監管委員會認真依法進行監管，提高金融監管甚至整個金融業的法制水平。該法庭主要審理發生在國家金融監管委員會與被監管機構之間且經雙方協商難以解決的問題。金融法庭在英國的運作相當成功，在行使司法裁判權和規范統合監管機構的市場濫用方面取得了顯著成績。〔13〕

中長期方案的具體組織架構如下：

五、結語

我國金融業的健康良性發展，需要有好的監管體制予以引導、規制和保障。當前世界上出現的金融業綜合經營潮流，隨著經濟全球化的逐步推進，在我國也已經慢慢扎根。金融業的統合監管體制，在世界眾多國家已經證明是一種先進的制度，并在金融危機的沖擊下經受住了考驗，當前各主要國家都在朝著采用統合監管體制邁進。我國作為一個金融業正處于快速發展時期的國家，分業監管體制在金融業發展初期起到了很大作用，但是已經跟不上金融市場快速發展的需要，實踐呼喚統合監管體制的出臺。當然，在我國推行金融統合監管還存在一些現實困難，如各個監管機構如何納入統合監管體系中、如何架構適合我國的統合監管組織架構以及何時推出的問題。鑒于我國的具體情況，筆者認為應當分步驟分階段地逐步建立適應我國國情的金融業統合監管體制，這是一項偉大的工程，更是一個神圣的政治事業、經濟事業和法律事業。

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（責任編輯：何進平）