新加坡社會基層組織的地位與性質探析

〔摘要〕 人民行動黨執政前后，新加坡社會基層組織網絡逐漸建立起來，最初，它們不具有黨派色彩，更容易接近民眾。但隨著威權體制的逐步形成、確立和完善，這些基層組織的親人民行動黨的色彩越來越濃，逐漸形成了半政府機構類型的組織，構成了新加坡社會有效的組織網絡，對于人民行動黨政府的政策執行、民意反饋和人民行動黨執政地位的保持都發揮了重大作用。新加坡的社會基層組織從屬性上來說不具有政黨和政府色彩，但在功能上又具有濃厚的執政黨和政府色彩，我們將其界定為“亞政黨基層組織”。 

〔關鍵詞〕 新加坡;社會基層組織;人民行動黨;亞政黨基層組織

〔中圖分類號〕D564 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2010）06－0055－05

〔基金項目〕教育部人文社會科學研究專項任務項目（紀念建黨九十周年）“新加坡執政黨經驗借鑒與加強中國共產黨基層組織建設”（10JDJNJD098）

〔作者簡介〕孫景峰，河南師范大學政治與管理科學學院教授，博士；

李社亮，河南師范大學新聯學院助教，河南新鄉 453007。

政黨的力量來自民眾的支持，離開了民眾的支持，就不能有效地動員民眾，政黨就不能有效地擴大自己的影響，進而取得和維護自己的執政地位。新加坡特殊的政治生態使得人民行動黨執政地位的取得與延續取決于基層民眾的選擇與授權，而在理論上不具有政黨色彩的各種社會基層組織又實在地成為人民行動黨及其政府的社會枝干。探討新加坡社會基層組織的發展歷程并對其地位、性質進行界定，有助于我們厘清和了解這些社會基層組織在新加坡社會發展中的地位及其與人民行動黨執政地位延續的關系，對于我們深入分析新加坡人民行動黨的執政形態，進而借鑒其中的經驗以加強中國共產黨的基層組織建設具有直接的意義。在過去的新加坡研究中，中新兩國學術界都對社會基層組織關注不多，對其地位和性質也缺乏明確界定，影響到對具有新加坡政治特色的社會基層組織與政黨政治發展互動模式的分析與評價。

一、 新加坡社會基層組織網絡的形成及與人民行動黨獨特關系的淵源

在新加坡，社會基層組織統一歸人民協會管轄。人民協會是一個法定機構，和新加坡政府結合很緊，但又跟新加坡政府有距離; 和人民行動黨結合很緊，但又跟人民行動黨有距離。新加坡社會基層組織網絡的形成及其與人民行動黨的這種獨特關系有其歷史淵源。

李光耀的政治生涯是從與基層組織的聯系開始的。在人民行動黨成立之前的1952年，李光耀就與基層的職工會建立了聯系。“1952年2月，郵電制服職工聯合會會長、秘書和幾名委員來找我”。“該會將實行罷工，而需要一個人告訴它在法律上所享有的權利和義務，以及為它起草在報章上發表的聲明”。后來，罷工取得勝利，“這些郵務工友和他們的家人，成為人民行動黨的第一批支持者。”〔1〕“李光耀及其人民行動黨的事業是從基層建立起來的，基層就像一座高樓大廈的地基。李光耀成為郵電制服職工聯合會的法律顧問，并在極短的時間內升為有效的代言人。這等于是打下了從政基礎的第一根強有力的基柱。”〔2〕可以說，李光耀和人民行動黨的 “第一桶金”是從基層工會那里挖掘到的。對基層組織予以關注，下大力氣去建立健全基層組織并把基層組織當成人民行動黨重要的力量來源也就順理成章了。

人民行動黨建立之后，李光耀更加注意到基層組織對于人民行動黨和新加坡發展的意義。“基層組織的擁護，可以說是人民行動黨的建黨之本。”〔3〕在20世紀60年代初，在人民行動黨奪取執政權的進程中，基層組織給了以李光耀為首的人民行動黨以關鍵性支持。為了贏得民眾的支持，李光耀頻繁下鄉訪問。“在這一過程中，我找出了那些從危機中逐漸勇敢地站出來的基層領袖。他們支持政府的行動……他們這么做等于是冒著一旦行動黨失敗他們將受到報復的危險。經過一場生死搏斗之后，人民行動黨終于在1963年的大選中擊敗左派，取得輝煌的勝利。”“我于是決定把基層領導制度化，組成了選區咨詢委員會和聯絡所管理委員會。”

在人民協會成立之前，新加坡也存在著“新加坡青年體育中心”、民眾聯絡所、青年俱樂部等組織。1960年7月，根據勞工兼律政部長貝恩的建議，成立了人民協會，李光耀和貝恩分別出任主席和副主席。李光耀親自出掌人民協會，可見其對人民協會的高度重視——因為人協要擔負的是動員基層的重任。

《人民協會法案》1960年4月6日在國會被提出“一讀”，5月13日獲得通過。李光耀在解釋成立人民協會的原因時指出：“在目前的政治發展階段，通過非政府的層次來做是比較容易的。因此，我們決定設立人民協會。在這個協會里，既有各個民眾組織的代表，也有民選政治領導層的代表。這樣的運作方式是人民比較習慣的……這是新加坡有史以來，政府主動地把它和它的活動帶到人民的層次上去。”〔4〕“當時，人協的主要任務就是協助政府聯合人民一起來克服重重困難，以促進人民和諧共處，社會安寧與繁榮。”〔5〕人民協會是一個法定組織，其主席由總理兼任，因此，人民協會有著濃厚的人民行動黨色彩。

另一方面，人民行動黨成立人民協會的初衷是為了吸引民眾，贏取民眾，是不具政黨色彩和政府色彩的。人民協會及其屬下的各種基層組織又與人民行動黨及其政府保持距離，不屬于人民行動黨及其政府的序列。這有其歷史的原因。因為，在當時，“一般新加坡人，無論個人的感想和效忠對象是怎樣的，總不愿公開和任何政黨發生關系”。人民協會的成立，“人民可以不必和人民行動黨那樣的政黨，或是社會福利廳那樣的政府部門發生關系，但是他們可以和半獨立和半官方的法定機構打成一片。”人民協會“以45個團體作為創辦會員。人協接管了原有的大約28間民眾聯絡所和五間青年俱樂部”。〔6〕可見，人民協會的成立也體現了李光耀高超的政治統治藝術。隨著人民行動黨執政地位的穩固，人民協會的黨派色彩更加濃厚。

人民協會成立以后，對于人民行動黨奪取執政權發揮了作用。李光耀下一步就是要建立更穩定的基層的組織，以便使行動黨的觸角更廣更深地扎進基層。在公民咨詢委員會成立之前，在人民協會運作的過程中，人民行動黨一方面改造舊的民眾聯絡所，同時也建立隸屬于人民協會、傾向人民行動黨的基層組織。“1964年10月，我們正式擬定十六間民眾聯絡所管理委員會的職務。這些最初成立的管委會的成員在我完成選區訪問后繼續積極工作。”“到了1965年1月26日，人協再增設21個管委會；到了1965年8月3日，又增設了40個管委會。”〔7〕目前，新加坡的各類基層組織都由人民協會來協調，人民協會是新加坡基層組織的總司令部和協調中心。

民眾聯絡所是新加坡歷史比較悠久的基層組織，同時也是人民行動黨執政以后建立的第一種全國性的基層組織。人民行動黨上臺后，先是接收了殖民地時代的民眾聯絡所并加以改造，賦予其人民行動黨政府的色彩和屬性，之后，又著手在各地建立新型的民眾聯絡所。特別是1963年大選以后，基層組織在人民行動黨政府的積極推動之下迅速發展起來并逐步制度化。民眾聯絡所和其他由行動黨政府組織的社區組織，致力于消除種族隔閡和支持國家發展，李光耀指出：“民眾聯絡所標志著國家認同漫長歷程的開始”。〔8〕民眾聯絡所從表面上看只是社區的文娛交流中心，但實際上卻扮演了基層政府的角色。人民行動黨政府通過滲透于全國的民眾聯絡所吸引、組織、教育、引導民眾，“這種組織與政治組織比起來，雖然缺乏強制性和權威性，但吸引力更大，使人們主動而不自覺地加強了對人民行動黨的感情。”〔9〕新式民眾聯絡所的出現標志著新加坡現代化社區組織的興起，也加速了傳統社區組織的沒落。

1964年10月，為了加強民眾聯絡所的管理，讓其更好地發揮政府與民眾的橋梁作用，又成立了民眾聯絡所管理委員會。其職責是：（1）在聯絡所的活動計劃范圍內，為成年人、青年及兒童提供有組織的文娛活動，并鼓勵聯絡所附近居民積極參加這些活動；(2)根據人協管理委員會所訂下的章程，代表人協管理有關民眾聯絡所；(3)向政府或人協傳達聯絡所附近居民的需求，并把政府對這些事項所采取的行動和政策轉達給居民；(4)促進聯絡所附近的公民意識。〔10〕

公民咨詢委員會成立于1965年。當年，首先在義順、榜鵝、三巴旺和實龍崗花園選區成立了公民咨詢委員會，后來，在每個選區都相繼成立了公民咨詢委員會。公民咨詢委員會以選區為基礎，帶有地方議會特色，每個選區均設有公民咨詢委員會，是每個選區的最高基層組織。它由總理署總轄，通過五個專設的秘書處協調和管理全國公民咨詢委員會的工作。與民眾聯絡所相比，公民咨詢委員會的政治色彩和權威性更濃厚些。需要指出的是，公民咨詢委員會牢牢地控制在人民行動黨手中，具有濃厚的黨派色彩，在人民行動黨獲勝的選區，人民行動黨的議員是公民咨詢委員會的當然領導人，但如果反對黨議員在選舉中勝出，人民行動黨會拒絕交出公民咨詢委員會的領導權。公民咨詢委員會的成員多由當地的權勢人物擔任，人民行動黨政府將他們吸納進來，抽掉了反對黨的社會基礎，反對黨不能發展自己的勢力，與政府這種巧妙的措施有關，〔11〕這樣，就在組織機構和政治人才兩方面限制了反對黨勢力的擴張。

相對于民眾聯絡所管委會和公民咨詢委員會來說，居民委員會成立的時間要晚幾年。其前身是新加坡體育理事會設在各選區的體育俱樂部，其主要活動也僅限于體育活動，范圍也大多以一兩幢樓的居民為活動單位。李光耀指出：“隨著越來越多人搬進組屋，我成立了居民委員會，讓每個委員會為6到10座組屋服務，基層領袖和居民之間因此有更密切的交流。這樣，每個建屋局新鎮都有一個網絡，把居委會同聯絡所管委會、公民咨詢委員會聯系起來，進而同網絡的神經中樞——總理公署相聯結。”〔12〕到1977年，第一次出現了“居民委員會”這個概念，馬林百列和丹戎巴葛兩個選區率先成立了居民委員會，經過一段時間的實驗，1981年絕大多數的政府組屋區都成立了居民委員會。居民委員會的宗旨是，通過體育、社交、文化和其他活動，來促進居民的睦鄰精神、和諧共處的社區結合力。在各種地方性和全國性的課題方面，居民委員會也充當政府和居民間的一道橋梁。

二、新加坡社會基層組織政治功能的產生與強化

人民行動黨執政之后，感到迫切需要民眾長期有效的支持，必須與民眾保持制度化的聯系，“我們的領袖和人民必須發展各種組織和一種生活方式，使他們能夠應付突然發生的緊急情況。”〔13〕在上世紀五六十年代，新加坡國內政治斗爭頻繁，人民行動黨執政前后，新加坡民眾都對政黨及其活動敬而遠之。人民行動黨建立一整套基層組織的目的在于通過這些不具有黨派色彩的組織，更容易接近民眾。但隨著威權體制的逐步形成、確立和完善，這些基層組織的親人民行動黨的色彩越來越濃，逐漸形成了半政府機構類型的組織，構成了新加坡社會有效的組織網絡，對于人民行動黨政府的政策執行、民意反饋和人民行動黨執政地位的保持都發揮了重大作用。

就民眾聯絡所管委會和公民咨詢委員會來說，都在20世紀60年代成立，其宗旨和目標也大體一致，對許多問題的看法也相似。這是因為，這兩個基層組織都由人民行動黨在本區的議員擔任顧問，他們通過基層組織接近選民，幫助選民解決實際民生問題；另一方面，民眾聯絡所管委會的活躍分子也往往在公民咨詢委員會服務。

民眾聯絡所管委會、公民咨詢委員會和居民委員會這三種基層組織雖然在功能上都充當政府與居民的中介與橋梁，扮演著同樣的角色，但三者還是有區別的。公民咨詢委員會是選區中的中央組織，在推動和協調全國性的活動和選區計劃方面發揮作用；民眾聯絡所管委會負責管理民眾聯絡所并推進民眾聯絡所的活動；居民委員會則是組屋區居民自行管理的一個志愿組織。

新加坡社會的基層組織都是由政府自上而下成立的。例如，人民協會是法定機構；公民咨詢委員會和民眾聯絡所管理委員會是政府創建的；居民委員會則是在政府的鼓勵下創建的。在人事安排方面，基層領袖都是由政府官員或者與政府有聯系的人員擔任：人民協會董事會的主席由總理兼任，副主席由資深部長擔任并主持日常工作，政府內閣成員和政府公務員還直接擔任人民協會的其他一些固定職務；公民咨詢委員會由總理秘書直接負責指導，公民咨詢委員會委員由選舉產生后再由總理正式任命；民眾聯絡所成員由政府聘用。

基層組織政治功能的產生和強化是人民行動黨執掌新加坡以后逐步形成的。

在殖民地時期，新加坡社區發展的任務主要落在傳統社團身上，這類團體具有強烈的種族色彩和社會色彩，他們主要基于共同的社會和地理背景產生的共同利益，分屬各種族的地緣、血緣集團，如方言組織、宗親組織，甚至秘密會社也在相當程度上發揮著基層社會組織的作用。但這些組織都是基于某一因素而形成的團體，雖然內部有比較嚴密的組織和結構，但基本上不具有政治色彩，并且也無法充當政府與民眾橋梁的角色。在民眾聯絡所管委會這些基層組織成立后，這些社團中的許多骨干分子就紛紛接受邀請為基層組織服務，因為一方面他們感到人民行動黨有信心和能力治理好新加坡；另一方面，他們認為參加政府主導的基層組織能為他們提供更多更廣的發揮才能的空間，使他們有機會和可能在社會中扮演更重要的角色。

三、新加坡社會基層組織地位和性質的界定

李光耀針對基層組織和基層領袖在社會及國家發展中的作用指出：“他們是溝通政府和人民之間的橋梁。人民的生活是因為政府推行經濟和社會政策所帶來的迅速改變而受到影響。這些公務員和民眾領袖就好像汽車的離合器系統一樣，使得政府能夠順利換檔變速而不致扭壞齒輪箱。”〔14〕人民行動黨執政地位延續的因素中，社會基層組織也功不可沒。“新加坡人民行動黨在歷次選舉中，每次都能得到比較多的選票，為什么每次選舉的票數這么高？一個重要的原因是新加坡人民行動黨是用嵌入的方式，通過各種基層組織和人民聯系在一起，獲得了多數人民的支持。”〔15〕

人民行動黨執政以后，政府同居民的溝通主要通過基層組織來進行，人民行動黨的國會議員也依靠社區中的基層組織聯系選民。與此同時，基層組織也負責收集居民的意見，并把意見及時反饋到政府的有關部門。

在基層組織的章程中，都對本組織的溝通政府與居民的功能做了明確又大同小異的規定。民眾聯絡所的任務之一就是“傳達政府之政策，并將民眾聯絡所附近居民之需求與愿望轉達給政府”；公民咨詢委員會的任務之一是“向選區居民傳達政府的信息，并向政府反映居民對政府的政策和措施的意見”；居民委員會的任務是“就指定分區居民之需求與愿望，和有關政府部門聯絡，并代為陳情與建議；向指定分區內的居民傳達政府的信息，并將居民對政府的政策與措施的意見反映給政府”。“對于執政黨來說，地方領袖們的參與，也可視為一種政治團結。” “他們也協助政府制訂有關選區的政策，令其為群眾所接受。”〔16〕

李光耀以自己的切身經歷說明基層組織在充當民眾與政府“中間人”角色方面的意義：“通過他們，我們收到了下情上達、向人民解釋政府政策的效果，取得了人民的正確反應，了解他們受到怎樣的影響，以及需要變通的事情。如果各選區沒有這種地方民眾領袖的組織網，政府對基層民情就不會有那么敏感的認識。如果對民情沒有進行這種把脈工作，我們就不可能迅速變通政策，盡可能避免使人民的生活發生脫節的現象。”〔17〕如果民情上達的渠道不通暢，民情反映系統出了問題，就會產生嚴重的后果。

大選中，基層領袖也會將行動黨的競選策略的實際效果及時地反饋給行動黨，以便行動黨及時改變策略。以2006年大選中的戈麥斯事件為例。在這次大選中，工人黨候選人戈麥斯作為印族候選人，是否將少數族裔的表格交還給選舉局一事，被行動黨抓住把柄，將此事上升到工人黨的誠信的高度，“上綱上線”，在報章電視上天天占據頭條。在9天的選舉中，長達7天之久，內政部長、外交部長、總理、內閣資政，都公開指責戈麥斯與整個工人黨。后來，楊榮文反映，基層組織反映，這一事件可能引起選民反感了，執政黨才不得不在選舉前兩天暫時停止指責戈麥斯和工人黨。

作為人民行動黨及其政府形象的化身，各基層組織對民眾的生活尤為關心，特別是一些貧困家庭會得到基層組織的關照。每年的農歷新年，各基層組織都會主辦新年聚會，邀請國會議員分發紅包給區內的貧困家庭和年長者。基層社區領袖自己出資來修建一些基礎設施或直接給年老者或貧困者發“度歲金”也是常見的事，因為許多基層社區領袖自己就是企業家，他們也有能力來幫助社會弱勢群體。荷蘭—武吉知馬集選區議員符喜泉說，“多方伸出援手”的社會福利機制是本地獨有的特色，除了政府和民間團體，愿意慷慨回饋社區的獨立人士也是這個機制里的重要一環。

新加坡的社會基層組織從屬性上來說不具有政黨和政府色彩，但在功能上又具有濃厚的執政黨和政府色彩，我們可將其稱為“亞政黨基層組織”。不管是上世紀五六十年代人民行動黨奪取執政地位，還是后來維持執政地位，離開了基層組織的支持，人民行動黨的統治就很難維持下去。對此，人民行動黨創始人李光耀予以高度評價：“基層組織的力量，對新加坡的成功向來起著關鍵性的作用。從60年代到80年代，基層組織協助政治領袖和人民建立起密切的關系，同時也協助培養共識。”〔18〕這些基層組織是人民行動黨與民眾聯系的橋梁和紐帶。在選區和社區“組織有序的黨支部會進一步幫助加強人民行動黨的權力基礎，并確保人民和政府在基層層面的不斷接觸”。〔19〕正是這兩類基層組織的橋梁和紐帶作用，為人民行動黨贏得了民眾的支持。

基層組織是人民行動黨的根，也是人民行動黨執政的力量之源，同時也代表著人民行動黨政府的形象。“基層組織的力量，對新加坡的成功向來起著關鍵性作用。”〔20〕人民行動黨要想得到選票，到基層去做扎扎實實的工作要遠比在報刊上發表空頭言論有效得多，只有這樣才能贏得民心，贏得選票。

新加坡國家政權通過人民協會、公民咨詢委員會、民眾聯絡所/俱樂部管委會、居民委員會等社會組織，構建了新的社會的主干，并通過這個網絡系統，使新加坡由上到下形成了一個完整的政治意義上的“新加坡人”。其大腦是人民行動黨政府，人民協會是主干神經，公民咨詢委員會是神經枝干，民眾聯絡所/俱樂部管委會與居民委員會構成神經末梢。當政府提出行動方向時，人民協會就迅速構思運動的主題，各區的公民咨詢委員會接到主題后，便協調策劃各聯絡所和居民委員會執行，聯絡所和居民委員會接到執行命令后，利用其地域人群網絡資源，策劃舉辦各種活動供人民參與。而當公民有意見或不滿時，末梢神經一接收到就迅速匯報給神經枝干，然后經過主干神經傳遞到大腦中。〔21〕

我們之所以把新加坡社會基層組織界定為“亞政黨基層組織”，是因為一方面，這些組織在理論上并沒有黨派色彩，都歸人民協會管轄而不歸行動黨管轄；但另一方面，在實際運作中，這些社會基層組織又具有非常濃厚的人民行動黨色彩，是向人民行動黨輸送人才的重要途徑，在大選中，這些基層組織與人民行動黨的黨支部一起在大選中擔當了重要的協調角色，而就組織關系而言，人民行動黨的許多活躍分子同時也是居民委員會、公民咨詢委員會、民眾俱樂部管理委員會的基層領袖，或者是社區發展理事會、市鎮理事會的理事，這種人脈網的重疊，使得這些基層領袖在為社區服務的同時為人民行動黨賺取了不少得分。

新加坡社會基層組織所特有的頗具新加坡政治色彩的地位和作用對于人民行動黨執政地位的延續、政府與民眾的溝通、社會矛盾的消弭和社會的穩定和諧發展都具有核心價值和意義，值得我們深入研究。

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（責任編輯：石本惠）