改革公共部門人力資源管理

公共部門能夠為社會提供優(yōu)良、高效的服務，這一直是社會大眾所期望的。然則公共服務的決策雖是由公共部門組織機構作出的，但其具體實施者卻是公共組織的一線工作人員——公共人力資源(其主體為公務員)。在這種情況下，如何通過改革公共部門人力資源以提高公共部門的服務質(zhì)量和效率，這一問題就日漸突出，擺上了我們的改革議事日程，成為我們改革中所必須面對和解答的關鍵性問題。在這種情況下20世紀80年代以來興起的服務質(zhì)量管理理論，無疑就為我們改革公共部門人力資源提供了一個現(xiàn)實的理論依據(jù)。本文就是希望通過服務質(zhì)量管理理論的闡述和說明，并結(jié)合公共部門人力資源的建設的改革，來具體解答公共部門如何才能為社會提供更好的服務這一問題。

一、服務質(zhì)量管理

(一)服務質(zhì)量理論的內(nèi)涵以及如何衡量

提到服務質(zhì)量，我們就不得不首先回顧服務這個概念。服務是一種無形的主觀經(jīng)驗過程，一般來說具有四個方面的基本特征:(1)服務是非實體性的;(2)服務是一種或一系列行為，而不是物品;(3)服務在某種程度上與生產(chǎn)與消費同時發(fā)生;(4)顧客在一定程度上參與生產(chǎn)。[1]由此可見服務質(zhì)量與產(chǎn)品質(zhì)量有很大程度的不同，服務質(zhì)量不受生產(chǎn)者的控制并通過一定的指標進行衡量，而是與顧客的感知緊密相關。1982年，芬蘭學者格羅魯斯(Grfinroos)提出了顧客感知服務質(zhì)量概念，他認為質(zhì)量應該是顧客感知的質(zhì)量，是指顧客對服務期望與感知的服務績效之間的比較。若感知的服務績效大于服務期望，顧客感知的質(zhì)量是良好的，反之則是低下的。克里斯蒂.格魯諾斯在他的著作《服務市場營銷管理》中明確提出了感知服務質(zhì)量的觀念(Perceived Service Quality)。他認為服務質(zhì)量屬于人的主觀范疇，取決于顧客對服務的預期(Expected Quality)與實際感知到的服務，即體驗質(zhì)量(Experienced Quality)的比較和對照。從這個理論出發(fā)來認識公共人力資源管理中服務質(zhì)量的改善問題，我們會得出一個結(jié)論，即只有能得到公共組織內(nèi)外“顧客”的認同的服務，才是好的服務，我們應該從以顧客對公共服務的感知角度來加強我們公共人力資源管理的建設。

既然服務質(zhì)量的管理是以顧客的需求作為我們提高服務質(zhì)量的指導和依據(jù)的，那么我們對服務質(zhì)量體系的衡量和檢測也要以顧客的需求為中心來設置標準，指導其健康的運行。這些標準和體系同時也可以作為公共人力資源的建設和管理時，在公共部門提供公共服務時可以參考借鑒遵循的一些原則和依據(jù)。在格羅魯斯對感知服務質(zhì)量概念做出界定的基礎上，衡量服務特定屬性的方法是將服務分解成服務質(zhì)量維度，測定消費者的核心需求是什么，探索哪些維度影響著消費者感知到的質(zhì)量。不同的質(zhì)量維度應該構成一個涵蓋廣泛的評價模型，通過一個或更多的維度解釋各種質(zhì)量感知的區(qū)別所在。目前，質(zhì)量評價方法已經(jīng)超過l0余種。其中影響較大的是，柏拉所羅門、澤絲曼爾和貝瑞(Parasuraman，A.，Zeithaml，V.A.and Berry，L.L，1985)等人提出的由四種因素構成的“服務質(zhì)量差距模型”(gaps model of service quality)。在該模型的基礎上發(fā)展出服務質(zhì)量評價方法——SERVQUAL。[2]總的來說，理論界以及歸納總結(jié)出如下六條原則來對服務質(zhì)量進行評估:(1)規(guī)范化和技能化;(2)態(tài)度和行為;(3)可親近性和靈活性;(4)可靠性和忠誠感;(5)自我彌補;(6)名譽和可信性。

(二)公共部門服務質(zhì)量研究的意義及條件

雖然服務質(zhì)量控制的最初研究源于私營部門，其主要運用、發(fā)展、視角也是著眼于私營部門，但是對于服務質(zhì)量的研究從來就沒有將公共部門排除在外。

1.公共部門提供的服務屬于廣義上服務的范疇，其一般與社會責任政府形象等眾多社會問題直接掛鉤。從世界范圍上看，公共服務都屬于廣義上服務業(yè)的范疇，公共服務都是一個國家服務業(yè)的重要組成部分。不論是東方國家還是西方社會公共服務在一個國家服務業(yè)中所占的比重都十分巨大，而與私營部門在提供服務中追求利潤的原則不同。政府服務不能通過不受限制地提高生產(chǎn)投入來高標準滿足某些服務對象的特殊需求，其服務還涉及社會公平問題，因此在質(zhì)量管理中要更重視非物質(zhì)因素，講究效率和責任;政府服務具有非排他性必須著眼于最廣大顧客(公眾)的根本需求;政策法規(guī)的強制性約束和自我形象問題也對其服務質(zhì)量有著極大的要求。[4]

2.從現(xiàn)實上來看，目前我們的公共服務存在著許多問題，遠不能達到可以令“顧客”滿意的程度。如質(zhì)量無法令人滿意，非人性化行政，效率低下，人浮于事，官僚作分嚴重等。(1)公共服務的目的無法滿足公眾的需要，例如公共服務強調(diào)公正性原則，然而公正性也必將帶來服務的無差別性，這就與如今這個多元化社會中公眾的需求的多元性相沖突;(2)公共部門提供的服務屬于一種壟斷性服務，由于沒有競爭，這就會在服務過程中忽視“顧客感知”的這個原則，這就會導致其忽視“真實瞬間”的重要性，不關心顧客“感知服務質(zhì)量”。所以我們需要改革，需要把服務質(zhì)量理論作為我們改革的指導。

3.在如今的這個信息化、網(wǎng)絡化的社會中，公共服務的提供面臨著越來越大的挑戰(zhàn)，急需變革和創(chuàng)新。在許多國家由于私營競爭的加劇，使得公共服務的壟斷權受到了很大的挑戰(zhàn)，公共機構不可能再像以前那樣可以自然而然地獲取提供公共服務的權力，其只能通過競爭才能使自己得到認可，才能在服務中占有一席之地。信息化、網(wǎng)絡化的進程使得政府的行政過程與以往相比得到了公眾的極大監(jiān)督，使其不得不重視其提供服務過程中“顧客”的感知。這就給公共服務提供了極大的挑戰(zhàn)，時代呼喚著變革的來臨。

4.理論界對服務質(zhì)量理論的研究和發(fā)展完善，為公共部門人力資源管理提供理論依據(jù)和實踐工具。公共部門服務質(zhì)量的研究在于改進公共服務的質(zhì)量，提高作為其對象的“顧客”的滿意程度，但公共服務的具體提供還是有公共組織內(nèi)部的“行為主體”:公共部門的人力資源——公務員來提供和實施的。其改善和發(fā)展在很大程度上源于他們的努力，與他們的認知水平，業(yè)務素質(zhì)等直接掛鉤。因此必須建立一套完善的服務理論體系，來規(guī)劃、指導他們認識水平的提高，從這個角度上看，公共部門追求服務質(zhì)量提高的這個過程也就是公共人力資源進行管理、重組和開發(fā)的過程。

5.管理實踐為公共部門實施質(zhì)量管理積累了寶貴的經(jīng)驗。從西方國家來看，從20世紀80年代質(zhì)量管理正式被引入美國政府，到90年代英國公民憲章運動后受到廣泛重視，質(zhì)量管理在西方國家已經(jīng)走過了20多年的歷程;從我國的實際來看，近些年來我國政府也在一些事業(yè)單位和政府機構中推行質(zhì)量管理的理念，諸如成都市公安局的“服務型政府”試點，深圳推行的“行政三分制”改革等，這些寶貴的實踐為公共部門實施質(zhì)量管理積累了寶貴的經(jīng)驗。

6.觀念的更新和技術的進步為公共部門實施質(zhì)量管理提供思想和技術條件。九屆人大以來，我國政府改革中導入了許多先進理念:顧客導向、競爭導向、質(zhì)量意識等，這就為我國公共部門實施質(zhì)量管理奠定了思想基礎;其次，計算機技術在政府等公共部門中的廣泛運用，電子政務的開展，政府上網(wǎng)工程的建設等都為公共部門實施質(zhì)量管理提供了良好的技術支持。

二、公共部門服務質(zhì)量管理理論

公共部門服務是指政府等公共部門組織為滿足社會公共需要、提供公共產(chǎn)品和服務行為的總稱，其內(nèi)容涵蓋了公共設施建設、就業(yè)服務、社會保障服務、信息服務、科、教、文、衛(wèi)、體等公共事業(yè)服務等領域，故對其進行服務質(zhì)量管理也是一個龐大的系統(tǒng)化工程，在學界中流行的有如下幾種看法:“商業(yè)途徑、專業(yè)途徑、使用者介入機制和市場機制、激勵機制”等五個方面。[5] 筆者以為公共部門服務質(zhì)量管理理論主要應涵蓋如下幾個部分。

(一)戰(zhàn)略管理

沿襲了公共部門借鑒私人部門管理經(jīng)驗和技術的傳統(tǒng)，把原先應用于私人部門的戰(zhàn)略管理模式移植到公共領域中，以提高公共部門服務的質(zhì)量。如關注到公共服務環(huán)境的非連續(xù)性，強調(diào)服務應該關注與處理各種突變及意外事件;關注服務的結(jié)果，通過使用者介入機制，強調(diào)顧客需求的首要性，完善與服務對象間的良性溝通渠道，使顧客的需求得到良好表達;強調(diào)服務過程中的分權，強調(diào)中層管理人員在服務過程中的重要性;強調(diào)服務過程中的非理性思考;關注公共部門的內(nèi)部環(huán)境，建立起良好的激勵途徑等。

(二)績效評估

績效評估指政府體系(公共部門)的產(chǎn)出產(chǎn)品在多大程度上滿足社會公眾的需要。[6]即通過至上而下，至下而上以及全面或漸進式的推進等評估途徑，來實現(xiàn)提高組織績效、明確部門及個人的責任、增收節(jié)支的目標。在績效評估的標準上，理論界提出了4E標準來具體化評估準則，即經(jīng)濟(economic)、效益(effectiveness)、效率(efficiency)、公平(equity)，并關注與政策的回應性等。建立了一系列衡量指標，對以上的標準進行量化，如資源利用指標、生產(chǎn)力指標、成本收益比率指標，以及引入企業(yè)財務管理中許多考核性指標來對公共部門財務收支進行監(jiān)督與審核等。

(三)商業(yè)途徑

把建立以下具體的質(zhì)量認證指標或體系，來考量公共部門服務的質(zhì)量。包括:(1)質(zhì)量認證或質(zhì)量保證體系;(2)全面質(zhì)量管理(Total Quality Management);(3)基準比較技術(benchmarking);(4)業(yè)務過程重塑(BPR —Business Process Reengineering);(5)六西格瑪(6σ或Six Sigma)理論等。

(四)職業(yè)化模式

職業(yè)人員根據(jù)他自己的價值準則和執(zhí)行標準來評估其它人員的執(zhí)行情況，主要是同行評價(Peer Review)和專家巡視(Inspection)，從職業(yè)二字就可知，實踐這個途徑需要有扎實的專業(yè)基本功和知識背景作為其判斷的依據(jù)，故一般來說適用于公共生活中的一些目標較復雜、技術難度較大的領域，如分析公共部門提供的醫(yī)療服務質(zhì)量等。

(五)市場化路徑

通過引入市場機制，加強競爭等市場化手段，打破傳統(tǒng)以來公共部門對提供服務的壟斷所造成的非市場化不良后果，改善公共部門提供的質(zhì)量。具體說來，可以通過(1)委托授權，即使用合同承包、特許、補貼、法令委托的形式來進行;(2)政府撤資，以加強競爭;(3)政府淡出，如采取民間補缺、政府撤退和放松規(guī)制等形式;(4)在基礎領域?qū)嵭忻駹I化;(5)公共服務競爭機制的引入等來改善公共部門提供服務的質(zhì)量，增強公民(顧客)的服務感知，提高其對公共部門提供服務的滿意度。

(六)電子政務

一方面有利于公共部門建立一個完善的信息系統(tǒng)，及時收集、分析信息，也使得公民反饋渠道更加完善;另一方面也有利于大大加強了公共部門的透明度和民主化程度，為公共部門績效評估等提供了可利用的平臺與載體。

公共服務質(zhì)量管理下的人力資源管理公共人力資源管理與服務質(zhì)量管理相結(jié)合的必要性從西方改革的實際來看，公共部門服務質(zhì)量的提高與公共人力資源有著密切的聯(lián)系，具體到改革的各項措施上。我們可以看到，許多國家將各項公共服務質(zhì)量標準的設置、服務質(zhì)量改善的要求與放松對公共人力資源的規(guī)制等都納入到改革進程中，換句話說就是落實到具體的公共服務實施者上去，落實到公共服務的提供主體——公務人員上來，服務質(zhì)量的根本性變革必須與公共人力資源管理的改革掛鉤，服務質(zhì)量管理中公共人力資源起著極其重要的作用。

首先，從公共人力資源自身的層次角度來看，不同層次的公共人力資源對服務質(zhì)量管理的作用有著一定的差異。譬如，從管理層角度上來看，其主要作用在于制定一定的標準和體系，確立組織的目標等，以便對服務質(zhì)量管理的有效運行提供規(guī)劃和控制機制;另一方面，從具體實施人員上看，他們是服務的直接提供者和質(zhì)量改進的執(zhí)行人員，是服務質(zhì)量管理的最直接“當事人”和具體指向，傳統(tǒng)意義上他們都被看作是至上而下的政策執(zhí)行工具。然而，具體實施人員卻不僅僅只能作為命令的服從工具，他們也有著自己的主觀能動性，也會對上層管理者產(chǎn)生制約和控制。近些年來，理論界都十分關注與這種反作用力，如美國著名組織理論學家，切斯特.I.巴納德在其著作《經(jīng)理人員的職能》中，指出上級的命令在被下屬接受之前，存在著一個“無差別領域”，上級的命令必須先進入這一領域，否則下屬不一定在乎上級的指令。這樣而來，就要求基層公共服務提供人員應當參與到質(zhì)量規(guī)劃的過程中來，參與到對服務質(zhì)量的調(diào)查、服務工作的總結(jié)以及質(zhì)量改進的形式的討論中來。

其次，從公共人力資源在對公民(顧客)進行管理的角度來看，在這一進程中也必須發(fā)揮出自己應有的作用。公民(顧客)是公共組織提供服務的直接指向，從感知服務質(zhì)量的思考角度出發(fā)，我們很容易就能得出，公民(顧客)對服務的質(zhì)量有著最權威的發(fā)言權的這個結(jié)論。但這一感知卻又是感性的，其因人而異，帶有很大的不確定性和盲目性，如何使其對公共部門提供的服務做出客觀公正的評價，這就必須發(fā)揮公共人力資源的作用，進行公民(顧客)管理。“這一管理的關鍵在于對顧客期望和顧客參與的管理上。所謂顧客期望，就是顧客對公共服務所具有的關于服務質(zhì)量、服務提供過程等的要求與愿望，它是顧客評價其所接受的服務質(zhì)量的原初標準，這一標準的設立似乎顧客的主觀認知過程。”[7]這就要求公共人力資源在服務過程中發(fā)揮其作用，通過各種手段對顧客的期望進行導向，使其盡可能客觀公正，減少主觀的盲目性。相對于顧客期望管理而言，顧客參與管理帶有更多的客觀性，是對顧客客觀行為所進行的管理，對于公共人力資源的要求更高，因為不僅要求與顧客進行溝通，還必須對顧客行為過程進行控制，使其在滿足顧客需求的同時，又不能偏離公共服務的原則性軌道。

三、公共人力資源管理所遭遇的現(xiàn)實的困頓

1.一線服務實施者在遇到問題時，由于其沒有相應的處理權利，使得問題變得愈加復雜，行政效率下降，這樣就會影響顧客主觀的感受，降低他們對服務質(zhì)量的認同感。故管理者應當思考這樣一個問題，權利是否應當下放，如何進行權利的配置，關注一線服務人員的及時反應能力等，這就與傳統(tǒng)意義上官僚體制的權利集中、等級森嚴等觀念相沖突，如果不能解決好這個問題，要實現(xiàn)服務質(zhì)量的大幅度提高將遇到很大的阻力和障礙。

2.公共服務質(zhì)量的提高，與公共人力資源(公務人員)是否具備相關的職業(yè)技能、業(yè)務素質(zhì)、道德水平等眾多因素密切相關。何為服務，服務就是一種奉獻，服務就是替他人利益著想，對于公共服務來說更是如此，如果公務人員連這個最基本的道理都沒有想通，那就更別提改善公共部門服務質(zhì)量的問題了。其次有了良好的態(tài)度，卻沒有實現(xiàn)這一態(tài)度的職業(yè)技能，沒有可以與之相匹配的業(yè)務素質(zhì)，提高公共部門的服務質(zhì)量也就是空談，這就會涉及到公務人員的教育和培訓等相關問題上來。

3.未能建立起良好的激勵機制對公務人員進行激勵，這樣就不能很好地調(diào)動他們服務的積極性，這對服務質(zhì)量的提高也是一個很大的阻礙。從上文的激勵機制中我們可以看到，激勵體制的重要性，設想如果激勵不當，或激勵機制的導向與公共組織的目標相背離，公共人力資源的服務質(zhì)量管理將會發(fā)生什么樣的惡果。

4.對于一個組織來說信息的傳遞也會由于這樣那樣的原因發(fā)生種種障礙。信息的及時有效獲取，是公共人力資源在服務質(zhì)量管理中發(fā)揮其相關作用的前提。然而，在傳統(tǒng)的官僚科層制的條件下，會造成信息傳遞的不暢和扭曲;下級對上級報告消息時，出于自身利益的考慮，往往會對信息的報送有所選擇，“報喜不報憂”，這也會導致信息在傳遞過程中的歪曲與變形，這樣就無法反映出客觀實際，影響管理與決策，不利于服務的提供。

四、改革公共部門人力資源管理的路徑選擇

1.通過市場化等手段，把私人部門管理經(jīng)驗和技術運用于公共領域，以提高公共部門服務的質(zhì)量。例如政府等公共部門應引進各種競爭機制，增強成本意識來提供優(yōu)質(zhì)的服務，改善管理;政府應注重績效的考核，對各部門的業(yè)績衡量應重在成果，且不應忽視投入，以最小的投入換取最大的產(chǎn)出;政府應具備顧客意識，服務應該滿足顧客的需要;在實踐中應引入利潤觀念，變管理者為企業(yè)家等。

2.重視專業(yè)素質(zhì)在政策的預測、執(zhí)行、評估過程中運用，強調(diào)管理的專業(yè)化。上文中提到信息在這一改革過程中所起到的巨大作用，所以我們必須重視信息的作用，保證信息的及時、準確、有效，得到充分的利用，以便做出正確的決策。然而在實踐中，我們面對的更多情況是信息的不完全，成本、時間等眾多因素都會對我們采取行動，提供服務產(chǎn)生制約，那么如何改進我們的服務質(zhì)量呢?例如:在政策的預測過程中，如遇到理論或經(jīng)驗數(shù)據(jù)缺乏或不充分的場合時，我們很可能就必須采用靈通判斷(informed judgments)的方法，即以經(jīng)驗、見識、靈感等運用于預測的過程中等;在評估政策執(zhí)行情況時，我們在很多情況下也必須利用專家判斷，同行評議等形式。

3.堅定不移地堅持“顧客原則”與“感知服務質(zhì)量”原則。由于顧客是作為服務接受者的身份出現(xiàn)在我們提供的服務過程中，服務又是由其所感知的無形之物，那么要從根本上提高我們的服務質(zhì)量，我們就必須堅定的支持這兩個原則。在我們的服務過程中，要對顧客進行導向與管理，使其盡可能客觀、公正的評價公共服務;規(guī)范其對公共服務所具有的期望，使其預期與其現(xiàn)實的體驗達到一個“感知”的均衡點;采取各種措施，使顧客參與到我們的服務過程中，增強雙方的相互理解與感知等。而這一切都必須圍繞著一個中心，即以顧客為中心，為顧客服務。

4.服務質(zhì)量理論要求我們必須處理好集權與分權的關系，建立起適合人力資源開發(fā)與管理中采用服務質(zhì)量管理體系的組織結(jié)構，如建立扁平化組織、職能化組織與矩陣性組織等。

5.服務質(zhì)量理論要求我們必須強調(diào)公共人力資源的教育與培訓，按照不同的崗位和需要，有計劃、有組織地開展旨在提高公務人員治理水準、政治和業(yè)務素質(zhì)以及價值觀念轉(zhuǎn)變的一個訓練活動。以適應管理科學化、現(xiàn)代化、高效化的需要和要求。這也是促進公共人力資源開發(fā)過程中與服務質(zhì)量管理進行結(jié)合的一個很重要因素。

6.服務質(zhì)量理論要求我們必須建立起以顧客為導向的良好的激勵體制。激勵是服務質(zhì)量管理中維持公共人力資源的動力所在，所以必須在公共人力資源開發(fā)與服務質(zhì)量管理的進行過程中，始終如一地貫徹激勵體系，使其作為公共人力資源的服務質(zhì)量改善行為的管理和促進手段。

綜上所述，為了確保公共人力資源管理在公共服務的質(zhì)量改善過程中能夠起到應有的支持作用，公共組織要對其工作進行著重點的調(diào)整，以服務質(zhì)量和顧客需要為中心決定公共人力資源管理的工作，無論在組織的人力資源方面，還是在組織的結(jié)構與體制層面上都應確保組織的服務質(zhì)量管理過程。

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(作者單位:福建師范大學公共管理學院)