金融危機(jī)與宏觀審慎監(jiān)管

[摘要]由美國爆發(fā)進(jìn)而波及全球的金融危機(jī)，引發(fā)世界金融監(jiān)管體系前所未有的重大變革，宏觀審慎監(jiān)管已成為當(dāng)前推動(dòng)金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容。建立全面的宏觀審慎框架不僅是應(yīng)對此次金融危機(jī)的重要組成部分，也是經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

[關(guān)鍵詞]金融危機(jī);宏觀審慎;金融監(jiān)管

[中圖分類號(hào)]F830[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2010)01-0042-03

一、宏觀審慎監(jiān)管概述

(一)宏觀審慎監(jiān)管的含義

金融危機(jī)爆發(fā)以來，關(guān)于改善公司、產(chǎn)品和市場的監(jiān)管建議，無論是在美國政府的白皮書中，還是在各國金融改革政策中都比比皆是，但是這些建議都忽視了一個(gè)關(guān)鍵性的問題，即近20年來，雖然微觀審慎監(jiān)管不斷加強(qiáng)，但是金融危機(jī)的強(qiáng)度卻只增不減。事實(shí)上，金融危機(jī)都不是隨機(jī)發(fā)生的，其總是緊隨在繁榮之后。金融繁榮的周期性和系統(tǒng)性崩潰提醒金融監(jiān)管在改革過程中需要注意一些“宏觀”方面的問題。

“宏觀審慎監(jiān)管”一詞，在上世紀(jì)80年代末，曾由國際清算銀行的前任總經(jīng)理Andrew Crockett提出。實(shí)行宏觀審慎監(jiān)管的根本原因是:盡管金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)選擇謹(jǐn)慎的個(gè)體行為，卻仍可能會(huì)在整體上造成系統(tǒng)性問題，加大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。宏觀審慎監(jiān)管反映了一個(gè)失敗的組成性問題——我們不能僅僅通過使每個(gè)金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品安全而使金融體系安全。

宏觀審慎的優(yōu)勢在于其具有先發(fā)制人的性質(zhì)，目的在于避免危機(jī)，而非補(bǔ)救危機(jī)，因?yàn)檠a(bǔ)救危機(jī)的代價(jià)太大。宏觀審慎監(jiān)管提供了監(jiān)測和處理財(cái)政穩(wěn)定和實(shí)體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的總體框架。它能夠更為合理地監(jiān)測金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并相應(yīng)減輕商業(yè)周期中的溢出效應(yīng)。在實(shí)踐中，它應(yīng)該達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)。一個(gè)是要警惕公共當(dāng)局和金融業(yè)各機(jī)構(gòu)之間積累的嚴(yán)重失衡和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。另一個(gè)目標(biāo)則是評(píng)估個(gè)別機(jī)構(gòu)的失敗對金融穩(wěn)定可能造成的后果。許多工作將需要制定足夠且適當(dāng)?shù)墓ぞ吆蛿?shù)據(jù)來進(jìn)行判斷，而不是在預(yù)先定義的標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上定義系統(tǒng)性的實(shí)體。

(二)宏觀審慎監(jiān)管的政策框架

思考宏觀審慎監(jiān)管政策應(yīng)考慮兩個(gè)問題。第一個(gè)問題是關(guān)于立即糾正措施(PCA)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。雖然立即糾正措施會(huì)產(chǎn)生一定的機(jī)會(huì)成本?熏但卻能夠遏制監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管寬容傾向?熏減少誘因問題，確保金融機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的問題得到早期處置。第二個(gè)問題則是關(guān)于貨幣政策行為。貨幣政策和宏觀審慎政策都必須處理好不確定性問題。這要求明確各相應(yīng)主管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，在預(yù)先制定的目標(biāo)基礎(chǔ)上，建立分析框架用以指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)其政策。但是，在制定嚴(yán)格的行為準(zhǔn)則、約束力規(guī)則以及進(jìn)行日常的政策執(zhí)行時(shí)都將產(chǎn)生較大的成本。

建立一個(gè)全面且成熟的宏觀審慎政策框架有兩方面理由:一是本次金融危機(jī)表明，政府決策者在平衡系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，更傾向于犧牲前者以減低后者風(fēng)險(xiǎn)。于是大量貨幣被用于進(jìn)行各種形式的干預(yù)以達(dá)到穩(wěn)定單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的目的。要防止系統(tǒng)故障，就需要一個(gè)更加強(qiáng)大的審查機(jī)構(gòu)和一個(gè)更加完善的監(jiān)管約束機(jī)制。二是微觀審慎監(jiān)管政策導(dǎo)向具有內(nèi)在局限性。市場機(jī)制有其本身的局限性，微觀審慎僅從個(gè)體金融機(jī)構(gòu)角度出發(fā)，若宏觀上沒有得到適當(dāng)把握與監(jiān)督，極易擴(kuò)大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，且難以保證金融市場和金融體系的整體安全。

就世界上現(xiàn)行政策的討論情況，宏觀審慎的政策框架可分為兩個(gè)層次。第一個(gè)層次仍然要建立在現(xiàn)有的微觀調(diào)控上，目的是限制金融活動(dòng)的周期性。這一層次的某些方面具有一定的自發(fā)性。例如，為銀行存儲(chǔ)活動(dòng)(若可行，也可能包括交易性資產(chǎn))進(jìn)行動(dòng)態(tài)的準(zhǔn)備金提取方式。一旦實(shí)現(xiàn)，銀行便會(huì)有自發(fā)的內(nèi)置流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖的需求。反周期附加的償付能力的監(jiān)管是另一種選擇。一般來說，這也需要建立相應(yīng)的緩沖工具以承受風(fēng)險(xiǎn)，縮小杠桿作用的范圍，在金融環(huán)境急劇惡化時(shí)能夠給予金融機(jī)構(gòu)喘息機(jī)會(huì)和調(diào)整空間。

第二個(gè)層次是宏觀審慎監(jiān)管中所使用的指標(biāo)與方法要適當(dāng)多樣化，去除其單一性，監(jiān)管措施不應(yīng)僅僅是對金融實(shí)體實(shí)行簡單的、自發(fā)的或強(qiáng)制性的政策監(jiān)管。通過指標(biāo)來鎖定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)是一個(gè)相當(dāng)大的挑戰(zhàn)，更不用說是憑借監(jiān)管政策手段。如果使用預(yù)先定義的政策行動(dòng)指標(biāo)，將會(huì)面臨“古德哈特定律”問題。例如，若一個(gè)特定的貨幣供應(yīng)量定義被用作貨幣政策的基礎(chǔ)，就會(huì)動(dòng)搖它與經(jīng)濟(jì)方面的開支統(tǒng)計(jì)關(guān)系的穩(wěn)定，政策被證明是無效的。簡單來說，當(dāng)一個(gè)措施變成了一個(gè)目標(biāo)，它就不再是一個(gè)很好的措施。因此，宏觀審慎監(jiān)管需要使用一系列指標(biāo)和方法來進(jìn)行評(píng)估。這一點(diǎn)也同樣適用于宏觀審慎監(jiān)管的政策性建議。

二、宏觀審慎監(jiān)管面臨的問題及挑戰(zhàn)

(一)宏觀審慎監(jiān)管缺乏詳細(xì)的政策和措施

金融危機(jī)的爆發(fā)讓世人意識(shí)到大刀闊斧的金融監(jiān)管改革勢在必行，宏觀審慎監(jiān)管已得到廣泛的認(rèn)可與接受，并引起相關(guān)的思考與討論。但是，盡管目前關(guān)于宏觀審慎監(jiān)管討論熱烈，實(shí)際上卻很難在各國出臺(tái)的相關(guān)報(bào)告中找到較為詳細(xì)的宏觀審慎監(jiān)管措施和政策。究其原因，一方面，在理論上，目前宏觀審慎在某些方面尚需進(jìn)一步深入研究，很多相關(guān)問題也未有充足的理論依據(jù)和較好的解決辦法;另一方面，在具體實(shí)施上，宏觀審慎也面臨許多新的問題，例如關(guān)于政策的制定與協(xié)調(diào)，監(jiān)管工具的選擇與實(shí)行等，都具有很強(qiáng)的復(fù)雜性。

(二)宏觀審慎政策差異可能引起監(jiān)管套利

在世界性的金融改革進(jìn)程中，盡管一再強(qiáng)調(diào)國際監(jiān)管合作，但一方面由于各國的國情不盡相同，且宏觀審慎政策在制定過程中，國家之間的溝通很難實(shí)現(xiàn);另一方面，部分全球化標(biāo)準(zhǔn)在制定時(shí)往往忽略了一些國家的市場情況和相應(yīng)需求，以至于較為片面，所以相應(yīng)的監(jiān)管措施也較難達(dá)到一體化。

然而，各國政府所采取的宏觀審慎政策的差異性很有可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管套利的產(chǎn)生。監(jiān)管套利是指金融機(jī)構(gòu)利用監(jiān)管政策之間的矛盾進(jìn)行套利，它雖然在一定程度上有助于消除監(jiān)管政策的漏洞，但從宏觀看它不僅浪費(fèi)資源，也降低了金融監(jiān)管的效率。

(三)反周期操作將對資本充足率有更高要求

目前，金融業(yè)的周期性問題已經(jīng)成為了世界金融監(jiān)管改革的重點(diǎn)之一。機(jī)構(gòu)應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期儲(chǔ)備更高水平的資本，以便在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期擁有更大的緩沖余地。相應(yīng)地，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)采取反周期調(diào)節(jié)政策。這里需要特別說明的是，不是所有周期性都是不好的，要根據(jù)其根源來判斷，我們應(yīng)該關(guān)注的是“內(nèi)部周期性”，而經(jīng)濟(jì)的周期性是有利于長期的發(fā)展的。

提高資本充足率的要求作為一個(gè)典型的宏觀審慎工具，就是反周期操作的體現(xiàn)。特別是當(dāng)借貸總額超過經(jīng)濟(jì)上或某個(gè)領(lǐng)域上應(yīng)有的平均值時(shí)，由于用于購買資產(chǎn)的借貸不斷增大，將導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)格上升，從而引起系統(tǒng)性危險(xiǎn)的持續(xù)擴(kuò)大。提高資本充足率要求雖然不能結(jié)束繁榮衰退周期，但將有助于減小幅度。

在中國人民銀行公布的第三季度《中國貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》中明確提出，“只有銀行在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)計(jì)提充足的損失準(zhǔn)備，在衰退到來時(shí)才不至于因準(zhǔn)備不足而被迫緊縮貸款。”這意味著，銀行的核心資本充足率標(biāo)準(zhǔn)很可能提高，以限制杠桿率。但是，與此同時(shí)，這也會(huì)為國內(nèi)銀行業(yè)帶來巨大沖擊和挑戰(zhàn)。

(四)宏觀審慎規(guī)則具有復(fù)雜性

在宏觀審慎成為金融監(jiān)管改革核心的同時(shí)，也使監(jiān)管部門承受了相當(dāng)大的壓力。宏觀審慎工具的引入很可能為監(jiān)管帶來新的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，這些規(guī)則具有相當(dāng)大的復(fù)雜程度。總的來說，宏觀審慎規(guī)則的復(fù)雜性可體現(xiàn)為其建立過程的復(fù)雜性和實(shí)施運(yùn)作的復(fù)雜性。

事實(shí)上，現(xiàn)有的宏觀審慎工具及可能作為宏觀審慎工具的規(guī)則和指標(biāo)并不多，大部分都仍然在研究當(dāng)中。英國中央銀行近日有報(bào)告稱，信貸及資本價(jià)格有可能作為運(yùn)用宏觀審慎工具的原則。另外，也有國外專家建議采用流動(dòng)性收費(fèi)制度，以糾正由于銀行過分依賴短期未保險(xiǎn)資金所造成的負(fù)面影響。但是如何運(yùn)用宏觀審慎工具還需要進(jìn)行更深入的研究與探討。宏觀審慎工具的使用與規(guī)則的建立對金融行業(yè)有著至關(guān)重要的意義，因此在研究與使用時(shí)都必須保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

宏觀審慎規(guī)則的具體實(shí)施并不是一個(gè)短期的過程，要循序漸進(jìn)，不斷提高專業(yè)化水平，逐步建立和形成完善的宏觀審慎監(jiān)管規(guī)則。由于宏觀審慎工具的引入與實(shí)施往往對技術(shù)水平和熟練程度有一定要求，因此在初期會(huì)有較大的困難和成本投入。另外，在運(yùn)作過程中對各個(gè)部門和機(jī)構(gòu)之間充分的交流與協(xié)調(diào)將有較高的要求。

三、加強(qiáng)我國宏觀審慎監(jiān)管的建議

(一)建立明確的宏觀審慎決策框架

為保障金融業(yè)的健康、安全發(fā)展，建立一個(gè)明確的宏觀審慎決策框架是必然趨勢。宏觀審慎政策既要以自發(fā)的監(jiān)管要求為基礎(chǔ)，也要有一個(gè)穩(wěn)定的，且有相應(yīng)法律法規(guī)為基礎(chǔ)的架構(gòu)。因此，我國應(yīng)建立與宏觀審慎監(jiān)管相應(yīng)的法律體系，以使監(jiān)管有法可依，同時(shí)通過廢除、修改、補(bǔ)充和制定等手段，及時(shí)地對現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律、法規(guī)和規(guī)章等進(jìn)行完善和重建。另外，為保證監(jiān)管的質(zhì)量，各監(jiān)管部門應(yīng)制定更明確清晰的監(jiān)管目標(biāo)，盡管目前很多相關(guān)的指標(biāo)和準(zhǔn)則尚未研究成熟，暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)量化，但短期內(nèi)可考慮先采用定性化和方向性目標(biāo)。

(二)中國人民銀行在宏觀審慎監(jiān)管中應(yīng)起主導(dǎo)作用

宏觀審慎監(jiān)管政策的制定和實(shí)施都將面臨很多問題，如“災(zāi)害近視”、誘因問題等，還可能涉及一些相關(guān)的政治經(jīng)濟(jì)問題。為解決這些問題，作為宏觀審慎監(jiān)管的主管部門，審慎監(jiān)督和相應(yīng)的政策必須具備獨(dú)立、可信和透明的性質(zhì)。宏觀審慎要求監(jiān)管主管部門能夠從宏觀上把控全局，協(xié)調(diào)各部門，及時(shí)處理單個(gè)機(jī)構(gòu)或部門中出現(xiàn)的問題，從而保證全行業(yè)的安全、穩(wěn)健發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)體中的所有現(xiàn)有機(jī)構(gòu)當(dāng)中，中國人民銀行是最符合宏觀審慎監(jiān)管要求的。從另一個(gè)角度來看，這也是中國人民銀行的三大基本職能，即發(fā)行的銀行、銀行的銀行和政府的銀行。就我國而言，在目前一行三會(huì)的金融監(jiān)管格局中，證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)都傾向于對相應(yīng)金融機(jī)構(gòu)和部門的監(jiān)管與把控，中國人民銀行在宏觀把握經(jīng)濟(jì)趨勢和控制市場風(fēng)險(xiǎn)上更具優(yōu)勢。

(三)建立中國人民銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享機(jī)制

本次的金融危機(jī)表明，只有銀行業(yè)監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)(通常是中國人民銀行)保持密切關(guān)系，才能在承受壓力時(shí)能夠更迅速地反應(yīng)并作出更好的決策。另外，許多宏觀審慎的相關(guān)工作都需要足夠的數(shù)據(jù)和適當(dāng)?shù)墓ぞ邅磉M(jìn)行判斷。事實(shí)上，在實(shí)踐中，宏觀審慎監(jiān)管既需要獲得微觀審慎數(shù)據(jù)，也需要更多的其他數(shù)據(jù)作為法律依據(jù)。只有宏觀監(jiān)管部門與其他各機(jī)構(gòu)和部門充分協(xié)調(diào)與溝通，才能夠保證數(shù)據(jù)和信息的共享和利用。因此，與金融監(jiān)管的其他信息共享機(jī)制相類似，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的宏觀審慎監(jiān)管共享數(shù)據(jù)庫，對現(xiàn)有的金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行改造，建立統(tǒng)一的、獨(dú)立的、可自動(dòng)生成統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和金融監(jiān)管指標(biāo)的金融信息系統(tǒng)，形成統(tǒng)一、集中、高效的金融信息來源，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。除數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析之外，中國人民銀行還需要與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期傳遞以文字形式反映的各類信息，中國人民銀行要及時(shí)向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通報(bào)貨幣政策執(zhí)行情況，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)及時(shí)、定期將本部門所監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場、非現(xiàn)場監(jiān)管信息資料以及其他相關(guān)分析報(bào)告送達(dá)中國人民銀行。同時(shí)，要建立信息共享責(zé)任約束制度。主要是以法規(guī)形式明確中國人民銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息共享原則、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容以及應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等，以保障宏觀審慎信息共享的質(zhì)量。

(四)加強(qiáng)國際交流和政策協(xié)調(diào)

在全球金融危機(jī)背景下，宏觀審慎已經(jīng)成為各國共識(shí)，在這個(gè)時(shí)候，更應(yīng)該加強(qiáng)國際間的合作與交流。我國要與其他國家金融當(dāng)局簽訂雙邊諒解備忘錄，諸如在信息提供、相互磋商、技術(shù)合作等方面展開合作。不斷推進(jìn)監(jiān)管團(tuán)制度的實(shí)行以對大型跨國金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)管，要發(fā)揮各類國際組織和區(qū)域性組織在協(xié)調(diào)國際金融監(jiān)管方面的作用。加強(qiáng)研究成果和相關(guān)資源方面的共享，增強(qiáng)監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)性，共同減少和防止監(jiān)管套利的出現(xiàn)，避免監(jiān)管漏洞。另外，雖然我國金融監(jiān)管的基本特征是分業(yè)監(jiān)管，但混業(yè)監(jiān)管和功能性監(jiān)管的趨勢已不可否認(rèn)。一體化監(jiān)管具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢?熏利于節(jié)約監(jiān)管成本?熏消除監(jiān)管真空并避免監(jiān)管套利?熏能更好地適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的要求。

(五)加強(qiáng)宏觀審慎工具的研究

宏觀審慎工具是應(yīng)對金融脆弱性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的必要手段，相對于貨幣政策，宏觀審慎政策和工具的明顯優(yōu)勢是，可以更有針對性。從理論上講，這有助于克服直接的貨幣政策手段潛在的不利刺激和時(shí)間稠度問題，以防止資產(chǎn)價(jià)格泡沫。從近期國際上的實(shí)踐來看，目前對宏觀審慎工具的研究還不夠成熟，不能很好地滿足實(shí)踐的需要，G20和FSB都在鼓勵(lì)此類工具的開發(fā)，并積極促進(jìn)各國國際標(biāo)準(zhǔn)制定組織進(jìn)行相關(guān)研究。英國央行行長金恩也指出，盡管正在考慮由英國政府來承擔(dān)更為廣泛的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，卻還沒有得到任何的宏觀審慎的工具來實(shí)現(xiàn)它。由此可見，加強(qiáng)宏觀審慎工具的深入研究，使宏觀審慎工具能應(yīng)用到實(shí)際監(jiān)管當(dāng)中，對明確宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)和完善宏觀審慎監(jiān)管制度至關(guān)重要。

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責(zé)任編輯宮秀芬