粗暴執法及其防治

[摘要]目前，在我國的一些行政執法領域中，侵犯行政相對人合法的人身與財產權益的粗暴執法行為較為突出，嚴重損害了黨和政府的形象、公信力與執行力。為此，國家和政府部門應從根本上解決執法中“人”的問題，端正執法理念、提高執法人員素質、規范執法行為、強化對執法人員的責任監督，徹底消除粗暴執法現象，進而推動以人為本、依法行政、執政為民的服務型政府的建設以及社會的和諧發展。

[關鍵詞]粗暴執法;行政相對人;合法權益;防治對策

[中圖分類號]D924[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)01-0054-03

執法人員的粗暴執法行為，與以人為本、依法行政、執政為民的執法理念完全相悖，損害了行政相對人和公眾的權益，不利于服務型政府與和諧社會的建設，已成為社會關注的熱點問題。分析粗暴執法的表現和成因，在此基礎上有針對性地研究并提出相應的矯正和防治對策，具有重要的現實意義與實踐價值。

一、粗暴執法問題及其主要表現

粗暴執法，是指行政機關、法律法規授權的組織或行政機關委托的組織及其人員在執法過程中，嚴重違反法定的執法程序、方式和步驟，超越法定的職權，采用蠻橫的手段，損害行政相對人合法的人身與財產權益的行為。粗暴執法具有兩個典型特征:一是違法性。粗暴執法行為通常伴隨著程序上和權限上的缺陷，執法人員在沒有法律授權的情況下，不向相對人說明理由，不聽相對人申辯，而直接采取強制執法措施，對相對人采用粗暴言行，迫使相對人服從管理，這種行為超出法律職權和程序之外，具有違法性。二是粗暴性。執法人員的執法行為，不僅應合法，而且應文明。但粗暴執法行為表現的則是對執法對象態度蠻橫、言語生硬粗魯、進行人格侮辱，或采用推、拉、砸、搶等暴力性手段，剝奪執法對象的生產資料、物品，限制人身自由，更有甚者將執法對象暴力致死。這種簡單、粗暴和非法的執法手段損害了相對人的利益，完全違背了以人為本、依法行政、執法為民的執政理念與要求。從我國以往的實踐來看，公安、工商、稅務、城建、土地、衛生、交通等行政管理領域均不同程度地存在粗暴執法行為，而尤以城管、征地拆遷、交警執法最為突出。

1.城管領域的粗暴執法問題。目前，城管部門在清理占道經營、游走攤販和拆除違章建筑中的粗暴執法現象最為嚴重。許多執法人員在執法中，一不宣傳，二不勸解，三不警告，直接采取暴力手段，推桌子、砸攤子、打人扣車，然后就是罰款。[1]走在大街上，經常能見到小車在前面跑，執法人員在后面追的場面，最后的結果不是攤子被砸，就是經營工具、商品被沒收。在城管執法中，因執法人員暴力造成行政相對人財產損失、人身傷害的例子很多。例如，2007年7月17日，江蘇省鎮江市句容城區10余名城管執法人員與4名瓜農產生矛盾，從而引發爭斗，3名瓜農被毆受傷住進了醫院，其中一人鼻骨骨折，一名婦女當場被踢得小便失禁。又如，2008年1月7日，湖北省天門市一位總經理路過該市竟陵鎮灣壩村時，發現城管執法人員與村民發生激烈沖突，他掏出手機錄像時，被城管人員當場打死。[2]如此種種粗暴執法行為，嚴重損害了政府形象，破壞了社會和諧穩定與發展。

2.征地拆遷中的粗暴執法問題。我國現在正處于城市化的進程之中，農村征地、城市拆遷不可避免。城市化本是件好事，但在這一進程中不和諧的音符也是存在的。征地拆遷中的粗暴執法問題就是其一。農村征地和城市拆遷所具有的共同特點，就是執法內容均涉及相對人的財產、房屋、土地使用權等權益，執法結果直接關系到相對人的衣食住行，與相對人的根本利益休戚相關。因此，執法也存在一定的難度，往往在這時候執法人員就采取暴力執法等各種蠻橫手段，甚至無視相對人的人身權和財產權，強行征地、強行拆遷。在農村征地時，由于不能得到合理的補償和安排，許多農民拒絕交出土地使用權。2005年，我們在遼寧省鞍山市高新區搞社會調查時，當地一位農民因保護自己的林木不被砍伐，居然被執法人員痛打致手臂骨折;一位拒絕拆遷的農民半夜被挖掘機的聲音驚醒，赫然發現房子的另一半已經倒塌。2007年3月初，重慶市拆遷部門將不愿被強制拆遷者的一棟二層小樓地基的周邊，挖成10米深的大坑，小樓孤零零地立著，猶如大海中的一葉孤舟，以此逼迫房屋所有人接受拆遷“協議”。[3]許多地方在征地過程中，都發生過相同或類似的強行征地、拆遷的粗暴執法事件。顯然，即便征地、拆遷已獲得相關政府部門的批準，在征地、拆遷過程中毆打相對人，或置其財產安全于不顧的“執法”行為，也是錯誤甚至是違法的。

3.交警的粗暴執法問題。在我國的執法活動中，交警粗暴執法的現象也很突出。目前，我國各種車輛違章運營的情況確實比較嚴重，為改變這種狀況，各交警部門都加大了力度，有的地方甚至為交警執法人員設立罰款指標。這種情況導致一些交警在執法時，不分情況，不問情由，一旦遇到違章，一律扣車、罰款。在遇到抗拒檢查時，往往不顧后果，采取法定權限之外的強制手段甚至傷害性的粗暴方式。例如，2006年5月4日，北京市某“摩的”司機因拒絕檢查，在行車中被交警用磚頭拍中前額，造成頭部凹陷骨折，車載乘客受傷。我們知道，即使司機違法運營，但是在行車中采用襲擊的方式，不僅危害到司機和乘客的安全，也將道路周圍的公眾推向了危險的境地，這種粗暴執法行為不僅沒有起到行政執法應有的作用，反而正與行政執法的目的背道而馳。

粗暴執法行為，嚴重違反了尊重和保護人權的原則，不利于和諧社會的構建，破壞了良好的社會秩序，損害了政府部門的形象、公信力和執行力，[4]侵犯了行政相對人的合法財產權益，引發了社會公眾的強烈不滿，因而需要大力矯正和防治。

二、粗暴執法問題的成因分析

行政執法人員文明執法意識淡薄、執法方式簡單粗暴、執法不講程序，既有其主觀上的原因，也有制度上的原因。

1.行政執法理念錯位。一是強權觀念。在有些執法人員的思想深處，根本沒有法治意識和人權保障意識，總認為執法就是管人、罰款、創收、完成指標，并抱怨群眾現在法律意識增強了，沒有過去好管。這些錯誤認識與以人為本、依法行政、執法為民的理念嚴重背離。有些執法人員把自己當作法律的化身，唯我獨尊。他們的家屬、親友或許就是下崗工人，也靠擺攤生存，按理來說應能理解群眾的疾苦，實際情況卻是他們不僅對群眾缺乏起碼的同情心，而且以“刁民”相稱，下“狠心”、出“重拳”予以整治。實事求是地說，相對人對加強城市管理是擁護的，反對的是那些執法人員濫用公權，粗暴執法的行為。二是強壓觀念。行政相對人的違法行為終究屬于人民內部矛盾，而一些行政執法人員“敵我不分”，甚至還常常抱怨缺乏公安部門拘留人的強制手段，極力主張對行政相對人實行高壓政策，配備盔甲、防割手套甚至裝甲車等精良裝備。實踐證明，強硬的“鷹派”執法與以人為本、依法行政、執法為民的理念背道而馳，注定是走入死胡同、行不通的，也是注定要失敗的。三是唯上觀念。以城管工作為例，上級領導要求抓好文明城市、衛生城市、模范城市創建工作，往往會要求城管部門突擊完成某些“清理”任務。部分基層城管負責人為了快速完成上級領導交辦的城管任務，以博得上級領導的“滿意”和“高興”，便曲解上級領導的指示，采取直接、簡單、粗暴的做法，叫執法人員去砸車、去掀攤、去毀貨乃至去打人。對其而言，“依法執行公務”只是一種遮羞布和擋箭牌。

2.執法人員素質低下。一些執法隊伍的執法人員構成復雜，既有本單位原先從事行政管理的人員，也有通過各種“關系”從外系統調來的人員。特別是受編制限制，真正學法、懂法的大學畢業生進不來，只能臨時招聘一些所謂的執法協管員，絕大多數違法案例幾乎都與這些協管員有關，從源頭上留下了粗暴執法的隱患。這些人員一般只參加過較短期的培訓，基本沒有系統地學習過法律法規知識，對辦案程序一知半解或者一無所知。部分基層執法部門的負責人政治素質、法律意識、道德意識低下，工作作風飄浮，有些粗暴執法行為就是在有關負責人的指揮、唆使或默認下實施的。上梁不正下梁歪，少數執法人員不給好處不辦事，給了好處亂辦事，吃、拿、卡、要，甚至索賄受賄、貪贓枉法。

3.執法人員法律責任不明確。在行政執法過程中，執法人員并不擁有超越憲法和法律的特權，他們必須依法行政，同時要對其行為負法律責任。但在執法隊伍內部，粗暴執法一般都被認為是工作方法不當，并不被認為是違法行為，對執法人員的相應法律責任少有規定，有的根本沒有規定。這樣，由于粗暴執法的責任追究機制不完善，使得執法人員的權力與責任不對稱。執法人員暴力執法，雖然執法的手段方式不合法，并給相對人的合法權益造成了損害，但卻無需承擔或者只須承擔很小的責任，造成執法人員無所顧忌，粗暴執法現象有增無減。

4.執法監督制度不完善。對行政執法的工作，我國目前主要是依靠行政部門內部監督。由于內部利益的關系，這種所謂的監督機制大多只是寫在紙面上，實際中的監督并沒有嚴格地執行。上級行政主管部門對執法人員的粗暴執法行為，大都睜一只眼，閉一只眼。即使應用了監督懲罰機制，也只是給予執法者所謂的“內部處分”。這種“內部處分”也往往流于形式，沒有實質性的內容。而且我國目前對行政執法行為的司法監督，還僅僅限于行政行為的合法性，而不審查其合理性，對程序違法的行政執法行為的審查力度也很弱。任何權力缺乏監督，都必然會被濫用。[5]

三、防治粗暴執法行為的對策建議

少數行政執法人員粗暴執法、刑訊逼供致人死亡，有人歸咎于立法、體制和制度上的缺陷，對此我們不敢茍同。沒有哪部法律法規規定執法人員可以粗暴執法，可以刑訊逼供，制度設計的再好，要靠人來執行。所以，防治粗暴執法行為，關鍵還是要解決“人”的問題。

1.端正行政執法理念。立黨為公、執政為民是黨和國家確立的執政理念，為了貫徹落實這一理念，作為國家法律法規實施者的執法人員，必須做到以下“三個轉變”:

一是從執法就是“管人”向執法就是“服務”轉變。行政相對人是執法人員的衣食父母。那些小商小販為了養家糊口，維持生計，不向國家伸手，起早貪黑，頂風冒雨，做點小買賣，還要向國家納稅供養執法人員。執法人員一邊享用納稅人的血汗錢，上班有空調，出門有車坐，一邊隨意處罰、隨意驅趕、隨意打罵、隨意將他們賴以維生的用品砸爛、沒收，讓人心寒齒冷。這些行為不僅使行政相對人的生計雪上加霜，也敗壞了政府形象，激化了社會矛盾，增加了社會的不和諧因素。要加強對執法人員執法理念的培訓教育，轉變執法作風，行政執法的過程其實就是一個為納稅人服務的過程，要做到以人為本，人性化執法，急群眾之所急、想群眾之所想、憂群眾之所憂，堅持依法行政、執法為民，切實做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。

二是從重“事后處罰”向重“事前預防”轉變。要堅持執法巡查制度，認真制定巡查計劃，明確巡查區域，落實巡查責任，做好巡查記錄，及時處理發現的問題和案件，把違法行為消滅在萌芽狀態，通過各種方式宣傳法律法規，曉之以理、動之以情，對確實不聽勸告者再施之以法，減少行政相對人不必要的損失和守法成本，同時也減少行政成本和社會成本。

三是從“行政處罰為主”向“處罰與教育相結合”轉變。根據我國《行政處罰法》第5條關于“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的規定，推行分類和動態的管理方式，按照行政相對人的守法記錄，實施遠距離、近距離、零距離管理。對相對人的同一個違法行為，有多部法律法規作出了規定的，執法人員應選擇對相對人權益損害最小的規定處理。確須給予較重處罰的，要充分尊重相對人的知情權、陳述權、申辯權，不得因相對人的陳述、申辯而加重處罰。對輕微的違法行為，以批評教育來實現執法目的。許多執法人員不學法、不懂法，看見“違法行為”就搬出法律條文對相對人下處罰通知，其實法律并沒有規定對所有“違法行為”必須給予行政處罰，相反，我國《行政處罰法》第27條第2款、第38條第1款等2項都明文規定:違法行為輕微并經及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。同時，要堅決杜絕設置行政處罰“陷阱”的行為，如故意將禁止通行標志不懸掛顯眼處，讓司機反復違章以便罰款創收等等。

2.提高執法人員的素質。執法人員素質的高低，決定國家法律法規的執行是否變形、走樣，提高執法人員素質至關重要，為此，必須做到“三個強化”:

第一，強化政治素質。執法人員身著制服，頭頂國徽，代表國家執行法律，責任重于泰山。行政執法的好壞，從大的方面講，事關黨同人民群眾的血肉聯系和生死存亡;從中的方面講，事關政府和部門形象;從小的方面講，事關執法人的“飯碗”。所以，執法人員必須提高個人的政治素質，貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本、文明執法，在打造法治政府、親民政府中身體力行、率先垂范，為構建和諧社會提供執法保障。

第二，強化道德素質。我國《公務員法》規定要按照“德才兼備的標準擇優錄用”公務員，廣大干部和行政執法人員直接從事國家行政管理和執法活動，其職業道德、個人品德關系到黨和國家的路線、方針、政策和法律法規能否正確貫徹執行。黨的幾代領導人都十分重視干部的道德素質建設，早在革命戰爭年代，毛澤東同志就要求黨員干部做一個高尚的、純粹的、有道德的、脫離了低級趣味的和有益于人民的人。在改革開放和發展市場經濟的新形勢下，鄧小平同志曾強調，我們要建設的社會主義國家，不但要有高度的物質文明，而且要有高度的精神文明。進入新世紀以來，江澤民同志提出“以德治國”;胡錦濤同志強調“立黨為公、執政為民”和“八榮八恥”為主要內容的社會主義榮辱觀。執法人員從事行政執法工作要做到自重、自省、自勵，防微杜漸、廉潔從政，切實過好“權力關”、“地位關”和“利益關”，自覺抵制拜金主義、享樂主義和極端個人主義思想，要常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心，自覺踐行“三個代表”重要思想。

第三，強化法律素質。作為執法人員要把我國的《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》融會貫通，約束自己的行為，按照“公平、公正、公開”的原則正確執行國家的法律法規。對執法人員來說，一邊是國家的利益即全民利益，一邊是行政相對人的利益，既不能為了維護國家的利益而損害行政相對人的利益，也不能為了維護行政相對人的利益而損害國家的利益。公平、公正執法是一門學問，執法人員要用自己的智慧來維持法律的公平、正義。

3.規范執法人員的行為。立法是根本，執法是關鍵。國家的法律法規、正確的執法理念，要靠執法行為來體現。因此，規范執法行為，改進執法作風顯得迫切而重要，必須做到“三個規范”。

第一，規范用語。在執法隊伍中大力推行“文明用語”和“服務忌語”。絕大多數行政相對人是懂道理的，他們非常樸實，只要執法人員尊重他們，態度和藹，春風拂面，就一定能得到行政相對人的理解、支持、配合，即便被罰了款，他們也心服口服，可有效化解不必要的紛爭，維護社會穩定。相反，執法人員在執法中用語生硬、口吐狂言、侮辱人格，則極易引發糾紛，甚至引發致人死傷事件。因此，執法人員上崗前首先要學會說話，學會做人。

第二，規范行為。一是要文明執法，行政執法人與行政相對人按傳統說法是革命工作分工不同，并無高低、貴賤之分。絲毫不能有高人一等的思想。行政相對人違反了法律法規，執法人員不能態度蠻橫、趾高氣揚、盛氣凌人，要尊重人權，不能用粗暴的手段處理違法行為。二是要廉潔從政，認真落實回避制度，與行政相對人有利害關系的執法人員不得參與案件辦理，切實做到不辦“關系案”、“人情案”，堅決杜絕不作為、亂作為、亂收費、亂罰款和執法人員利用職務之便以權謀私、“吃、拿、卡、要”等現象，自覺抵制不正之風和腐敗現象的侵蝕。

第三，規范程序。遵守法定程序與否是檢驗執法隊伍是否依法行政、是否執法為民的重要標準。沒有程序上的保障，行政相對人的實體權利就很難實現。[6]因此，執法人員辦案要嚴格遵守法定程序。上級有關部門要定期開展行政執法案卷評查，通過案卷這一載體，來檢查執法隊伍是否嚴格遵守法定程序，對違反法定程序的要責令改正。努力做到行政許可、行政處罰、行政征收不變形、不走樣和履行職責不缺位、依法辦事不錯位、執行法規不越位，在缺位的地方補位、錯位的地方正位、越位的地方回位。

4.強化對執法人員的責任監督。要追究粗暴執法者的法律責任，既要嚴格追究執法者個人的責任，也要嚴格追究相關單位及其領導者的責任。只有提高了粗暴執法的成本，才能對其進行根本上的控制。同時，不僅要規范對行政執法的政府內部監察、監督程序，也要建立健全有效的黨的紀檢、人大代表與政協委員監督、司法監督、媒體監督、群眾監督等外部或異體監督機制，以督促行政執法人員正確地行使權力，保障行政相對人的合法權益和良好的社會秩序。

參考文獻:

[1]林龍，阿計.暴力執法VS暴力抗法——城市管理何時走出怪圈[J].民主與法制，2007，(9).

[2]付祥，劉長風.天門男子拍攝城管村民沖突時遭圍毆致死[EB/OL].http://review.jcrb.com/200801/ca672990.htm

[3]南都.網上出現“史上最牛釘子戶”[EB/OL].http://news.qq.com/a/20070310/000705.htm

[4]封輝.粗暴執法行為的誘因和對策[J].城管前沿，2006，(2).

[5][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京:商務印書館，1961.154.

[6]張文顯.法理學(3)[M].北京:高等教育出版社，2007.163-165.

責任編輯侯琦