創新和完善人民群眾對權力監督的運行機制

[摘要]當前，我國在權力運行監控上還存在人民監督權利泛化、弱化的缺陷，作為權力主體的人民群眾對代行權力的官員監督機制還不完善、路徑還不暢通。因此，要從創新和完善群眾對權力運行監督機制入手，實現從源頭上預防腐敗的滋生與擴大。

[關鍵詞]預防腐敗;權力運行;權力監督

[中圖分類號]D63[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)01-0036-02

腐敗是指利用公共權力謀取個人(或小集團)利益并侵犯了正式的規則的行為。腐敗產生的原因是多方面的，共同點是對權力缺乏有效的監控。即人們常說的“裁判員“和“運動員”角色不清，或角色越位或角色重疊。作為權力主體的人民群眾對權力的監督沒有完善的體制、機制保障，存在監督權利的形式虛化和內容泛化。加上制度建設的不足，實際運行的結果是，現有的制度、機制下群眾參與權力監督并沒有對腐敗問題起到根本的遏制作用，大案、要案仍呈上升趨勢。腐敗現象在一些領域和部門仍然易發多發。黨的十七大和中紀委十七屆三次全會為我們從權力運行監控機制著手，深入進行反腐敗制度創新、深入開展反腐敗工作指明了方向。本文試圖從群眾更有效監督政府權力角度，闡述從源頭上預防腐敗的路徑。

一、實行人大代表和政協委員“職業化”，加強人民的“實權”，實現“以權制權”

我國憲法第二條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。在我國現行國家體系設計當中，也唯有政府能夠代表人民行使公共權力，各級政府的全稱也是“×××人民政府”，所以，政府的權力是來自于人民的，必須要對人民負責，向人民有所交代，把自身置于人民的監督之下。全國人民代表大會及地方各級人民代表大會是我國的權力機關。但是當下的實際情況是人民的權力不恰當地和過多地集中在黨委，黨委權力又不恰當地和過多地集中在黨委“一把手”上。人民政府的權力通過人大代表選舉產生的“官員”行使，所以我們要研究人民群眾真正監督權力機制，首先要從現有的人民代表大會制度上尋找突破。

我國人民代表大會和政治協商會議作為代表民意的國家權力機關和參政機關，在對政府權力監督方面還遠未發揮它應有的作用。筆者認為，最重要的原因是同體監督問題沒有解決，歷屆人大代表結構表明，相當多的人大代表本人就是一方政府大員。這種情況下可以考慮人大代表和政協委員實行“職業化”，即實行職業人民代表和政協委員制度，人大代表和政協委員作為一種職業，不再擔任政府公職，在法律、經濟、制度等層面進一步強化“人民代表”的權力意識，人民管理國家政治、經濟社會事務不能僅僅是一種“權利”，更不能僅僅是口號，而是要賦予他們真正的“權力”。具體講就是賦予他們對各級各類官員(包括各級代行公共權力的黨員干部)的監督權力。賦予他們對權力運行的全程監督的權力。實踐證明，當監督權與被監督權存在權力不相對獨立、權力過分懸殊的情況，所謂監督權力就是一句空話。這也是為什么腐敗不能有效預防的一個重要原因。現有權力監督機制缺乏相對獨立性和權威性，整體配合差，領導關系與監督關系合二為一，不能發揮應有的制約力和監督效能。制約權力的機制較“軟”、較“虛”，致使一部分掌握實權的權力機關和權力行使者，沒有得到真正有效的監控，從而導致個人或集體違紀、違法案件不斷發生。

二、把人民組織起來，培育更多的政治社團參與政治活動，把人民分散的監督權利通過政治社團形式發展成真正的權力，提高人民對權力監督的實效

從監督權力運行方式上看，人民監督權力有兩種形式，一種是人民以個體方式對政府進行監督;另一種是人民以群體方式對政府進行監督。由于人民以個體方式對政府的監督受人員分散、信息單一、力量單薄、缺乏組織性等因素的制約，其監督效能必然受到一定程度的限制。而人民以群體方式對政府實行監督，由于是一種有組織的監督，其監督效能顯然要高于前者，因而備受關注。

政治社團是指具有相同政治要求和利益的社會成員為實現特定的政治目標而組成的社會組織。政治社團產生、發展和發揮作用適應了社會生產力的發展要求，反映了社會利益的復雜化和多樣化趨勢。政治社團以民主政治為存在條件和背景，又進一步促進國家制度的民主化。把人民組織起來，培育更多的政治社團可以更好地拓展公眾利益表達和聚合的渠道。通過政治社團之間以及政治社團與政府間的博弈?熏政府政策的制定、修訂和實施處于人民有組織的直接監督之下?熏權力運行必然能比較平衡地反映公眾的利益?熏同時部分解決了權力制衡問題，從而大大提高權力監督的效能。

我國現有的工會、婦聯、共青團、村民自治組織等政治社團組織存在結構不合理、環境缺失、法律地位不高、監督內容泛化、形式虛化、力度不夠、效能不高等諸多問題。筆者看來，主要原因是這些政治社團組織經濟不能獨立、自身同本級權力機關存在依附關系，無法真正發揮監督權力作用。因此，必須通過立法方式，大膽創新，強化政治社團的監督權力作用。

三、搭建群眾直接全程監督政府權力運行的新機制，切實保障權力在陽光下運行

權力運行分三個階段:決策(權力行使)、執行(權力發揮)、驗收(權力落實)。要預防腐敗的發生，強化對權力的監督，必須從這三個階段對權力進行全程監督。每個階段都需要建立群眾直接參與的監督機制。當前我們監督傾向對權力后果的監督，實際上這種監督已經是“事后諸葛亮”了。必須創新權力全程監督機制，筆者認為，具體可以從以下幾條路徑取得突破。

決策階段，建立決策咨詢和聽證制度，盡可能地保障權力行使初始階段合情、合理、合法。經過30年改革開放，我國的專業化人才隊伍已經出現，各級政府要充分發揮專業人才隊伍的作用，引進專業的智庫力量，建立決策的輔助系統。實踐證明，把高度的決策權力建立在科學的咨詢論證和公眾監督聽證的基礎上，這樣的決策過程才能保證權力的正常行使，從源頭上確保權力不會發生異化。

執行階段，建立權力行為全過程的監督機制。公眾(具體可以由前文提出的職業人大代表、政協委員或者獨立于權力行為人之外的第三方行業組織和人民團體代表)通過對權力行為的程序、事項內容、合法性、合理性的監察實現對權力的動態控制。任何權力腐敗都有一個滋長產生和發展惡化的過程。公眾必須嚴格地對所有領域的權力運作程序、內容進行經常性監督。通過權力行為全程的監督及時消除腐敗的苗頭。

驗收階段，建立權力行為后果的檢測和評估制度。腐敗一旦發生受害的必定是人民，為打擊腐敗，必須建立起對權力行為后果的評估和檢測體系。當前落實科學發展觀在有些地方和有些干部那里還落實不力，政績觀扭曲，面子工程和腐敗工程時有出現，一個重要原因是權力后果的評估性監督不力。此外，對已經發現和顯現出來的后果嚴重、危害巨大的腐敗行為沒有建立起嚴厲的責任追究和懲處制度也是一個重要原因。為此，必須建立起由社會專業力量對權力行為后果進行鐵面無私的檢測和評估制度。要加大對權力腐敗分子的責任追究和懲處力度，加大他們濫用權力的代價和成本，強化黨紀國法的權威，加強對腐敗分子的震懾、警醒。

四、切實保障公民運用報刊、電視、網絡等新聞媒體監督政府的權力，盡可能地發揮輿論監督作用，防止權力濫用

當今許多國家新聞輿論揭露政府腐敗新聞報道受法律保護。各種報刊、電視、廣播等傳播媒介，雖然有一定的傾向性和明顯的階級性，但基本上不受政府控制，具有相對獨立的權利。通過報刊、電視、廣播、網絡等新聞媒介將權力機關及其工作人員中存在的問題和現象揭示出來，既引起社會的廣泛關注，又引發輿論的譴責，從而有效監督權力機關，防止其濫用職權。

我國憲法賦予公民的言論、出版自由，但是，人民群眾的這些權利還沒有具體化，媒體的輿論監督作用還沒有真正發揮出來。主要的原因在筆者看來，首先是新聞媒體作為法人的相對獨立性還沒有得到有效保障。充分發揮新聞輿論監督政府的效用，可以考慮制定《公眾輿論監督法》，通過立法，吸取西方國家新聞輿論監督政府的合理成分，保持中國社會主義新聞輿論監督政府的本色特征。其次是人民群眾的利益表達和聚合的機制、體制還不暢通和完善，法律保障公民的輿論自由權利存在著虛化和泛化的傾向。為保證公民成為我國權力監督體系中最強大的主體地位，必須制定以《公民言論法》為主體的具體法律，使社會輿論監督擺脫約束和干預。

應當明確的是，執政的中國共產黨在預防權力腐敗的問題上應當有特殊的地位和特殊的作用。為什么?因為“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。”“辦好中國的事情，關鍵取決于我們黨?！秉h要領導人民創造條件去監督黨和政府的權力。失去監督的權力，必然滋生腐敗。60多年前毛澤東在陜北回答民主人士關于如何跳出“歷史興亡周期律”的答案——“只有讓人民監督政府，政府才不會懈怠。只有人人負起責任來，才不會人亡政息。”至今仍然值得中國共產黨認真研究。讓人民更有效地監督政府，才能從源頭上預防腐敗，才能使我們的事業永遠立于不敗之地。

責任編輯李秀華