行政復議程序的缺陷及完善

[摘要]本文在肯定行政復議工作成就的基礎上，客觀地分析了當前我國行政復議程序的缺陷。針對該缺陷，筆者立足我國復議工作的實踐，提出了完善我國行政復議程序的幾點具體思路。

[關鍵詞]復議程序;缺陷;思路

[中圖分類號]D912.1[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)01-0019-02

經過20多年的發展，我國已經建立起較為完善的行政復議程序，并且該程序在解決行政爭議、監督行政行為、維護相對人合法權益等方面發揮了非常重要的作用。但隨著我國經濟快速發展、社會糾紛日益復雜，在具體的實踐工作中，當前行政復議程序的一些缺陷也不可避免地顯露出來。

一、我國行政復議程序的缺陷

(一)機構設置缺乏獨立性

行政復議程序在實際運行中缺乏獨立性，主要表現在以下兩個方面。首先，行政復議機構的地位不明確。按照《行政復議法》的規定，行政復議機構是各級行政復議機關的法制工作機構，而對于全國各級政府及其所屬工作部門的法制機構的設置卻沒有統一規定。按照現有的行政體制來劃分，行政復議機構有的是工作部門，有的是內設機構。其次，行政復議機構無獨立的行政主體地位。從表面上看，作為行政復議機構的法制機構似乎不同于行政機關內部的其他執法機構，與其他業務部門和機構相對立。但從行政組織機構的角度看，其在組織關系上與其他內設行政機構并無二致，從機構的體制、人員的編制到日常工作管理方式都是典型的行政機構運作模式。

(二)人員配備欠缺專業化

目前，隨著行政復議案件的大量增加，現有的行政復議人員的數量明顯配備不足，尤其是基層情況更不容樂觀。同時，在職的復議人員自身素質良莠不齊，專職化進展緩慢。行政復議程序作為一項行政救濟手段，在實踐操作中對工作人員的要求比其他行政機構更高、更專業。它既要求工作人員要有較強的事業心、責任心，而且要求具有豐富的法律知識和工作經驗，能透徹地把握矛盾癥結，嚴謹細致地處理問題，應付各種復雜的局面。但是目前從復議人員構成情況看，懂法律懂業務能勝任工作的僅占50%左右，且大多集中在市級以上的行政復議機關中，呈現出越到行政糾紛多、情況復雜的基層，反而法律專業的行政復議人員越少的局面。

(三)審查范圍過于狹窄

根據法律規定，部分抽象行政行為的合法性雖然已經納入到《行政復議法》的審查范圍，規定了處理權限的主體，但是處理程序上卻無相應的可操作性依據。實踐中，公民認為抽象行政行為侵犯其合法權益，要求得到救濟的情況卻不在少數。目前，對于這種權利救濟要求，我國還沒有切實可行的救濟渠道，很大一部分救濟的請求進入了信訪程序，不僅救濟結果經常不盡如人意，還大大增加了信訪程序的工作負擔。

(四)程序設計過于粗略

行政復議程序在很多方面吸收、借鑒了司法程序的規定。但由于行政復議本身的特點，使得在程序設計中不得不省略許多司法程序的必要步驟，采用較為粗略的程序模式。其一，程序運作過于行政化。行政復議主張發揮行政手段的效率優勢及時還相對人以公正。因此，整個辦案過程趨于行政的辦公模式。同時?熏行政行為的隨意性較大，在行政與法律沖突時?熏往往會形成以行政為主導、先唯上后唯法的局面。其二，審理方式過于書面化。行政復議中，單一的書面審查越來越難以體現審查的客觀公正。為此，最新出臺的《行政復議法實施條例》規定了實地與書面審查相結合的調查方式。但目前對此種方式的實踐情況并不樂觀，這種審理方式基本上還只是流于紙面形式。其三，舉證責任及證據效力的規定欠缺。舉證責任規定的欠缺，使得復議申請人在行政復議審查的過程中，不知該提供什么證據才能更有力地支持自己的申請、對抗被申請人的證據，除了消極地等待結果別無選擇;證據效力的規定欠缺，使得在專業素質達不到靈活運用法理學知識的情況下，大部分復議人員面對雙方提供的眾多證據只能是不知如何決斷。其四，復議結果流于形式。目前一些復議機關為了維護自身利益，盡可能作出維持原行政行為的復議決定;一些機關人手不足調解有一定困難，同時，也不愿意因調解而得罪作出原具體行政行為的機關，干脆經過簡單的書面審查即維持了事;甚至一些復議機關明知行政行為違法仍作出維持決定。

二、完善行政復議程序的具體思路

從世界各國行政法制的發展趨勢來看，各國越來越重視公民權利的保護和救濟。而目前我國行政復議的實踐較之公民權利的保護還有一定的差距。所以，在我國行政復議程序完善的過程中，應從更有利于實現公平效率、從根本上保護公民權利的角度著手，進行以下幾個方面改進。

(一)增強行政復議機構的獨立性

我國行政復議程序原來的設計定位是行政機關的一項內部監督程序，而實際上恰恰因為這樣的設計定位，使得行政復議機構作為行政機關的一個內設機構與具體行政行為被審查的行政機關之間有著割不斷的聯系，行政復議程序始終沒有擺脫“自己做自己法官”的審查模式。由于無法避免“自己做自己的法官”，履行復議職責的復議機構難以作出公正的行政復議決定，行政相對人也難以信服在這樣的審查機制下作出的復議結論。[1]基于此，可以考慮跳出原來的設計定位，從程序的審查對象的角度來重新定義，即規定對行政行為的合法或適當性進行重新審查的程序。筆者建議結合我國實踐，撤銷現有各行政機關辦理行政復議的職權，打破行政復議機構內設于政府機關內部的局面，設立獨立的行政復議機構——行政復議委員會。該委員會宜采用垂直管理模式，按照省以下垂直管理的模式，從中央到地方設立專門的行政復議委員會，獨立運作。中央行政復議委員會為管理機關，僅對中央權力機關負責，省以下各地方行政復議委員會均對上級行政復議委員會負責，市、縣一級行政復議委員會的運作和人選委任，統一由省一級行政復議委員會安排。省一級行政復議委員會對中央行政復議委員會和同級人大負責。中央行政復議委員會負責將各地的行政復議案件分類匯編，作為以后辦理案件的判例參考。

(二)提高行政復議人員的專業化

在建立了獨立的行政復議委員會后，其工作人員配備可以借鑒司法模式。考慮到目前我國從事行政復議人員的實際情況，“行政復議官”可先從各級政府的法制機構中選任，重點考慮原從事行政復議的人員。因為他們已經積累了一定的實際工作經驗，可以保證從原行政復議機構向行政復議委員會的平穩過渡。委員會正常運作之后，立法應盡快出臺明確的行政復議工作人員任職條件，以建立完善的行政復議工作人員資格制度，保證行政復議人員的專業素質迅速得到提高。為了保證法律從業人員的專業化和高素質，建議同法官、檢察官一樣，“行政復議官”資格的認定條件也統一在全國統一司法考試的范圍內，只有通過司法考試的人員，才能經省一級行政復議委員會考核后聘任為“行政復議官”。可預見，知識的專門化將形成一道“知識的柵欄”阻隔不正當的干涉。[2]

(三)細化行政復議的審查范圍

根據法律規定，復議機關在審查依照違法不當的抽象行政行為作出的具體行政行為時，在職權范圍內有權撤銷改變該抽象行政行為。這一規定說明，立法已經意識到違法或不當的抽象行政行為的危害性，并已嘗試通過行政復議程序間接實現對其進行糾正。而要使對抽象行政行為的審查能夠真正發揮實際效果，滿足行政行為相對人的權利救濟需要，就必須對抽象行政行為的處理進行實際操作層面的制度建設。

首先，前述建議建立的行政復議委員會可以作為抽象行政行為復議的審查機關。行政復議委員會是獨立的機關，僅對本級人民代表大會負責，各級人民代表大會將對抽象行政行為的復議審查工作交給本級行政復議委員會既可以不加重人大原有的工作負擔，又能夠保證審查結果的準確率和公正性。其次，對抽象行政行為的審查應當設定一定的受理范圍。筆者建議保留目前《行政復議法》規定連帶審查的抽象行政行為的范圍作為抽象行政行為的直接復議受理范圍。至于對抽象行政行為復議的其他程序可參考具體行政復議程序來制定。但是，考慮到當前我國的權力體制及抽象行政行為的復雜性，規定對抽象行政行為的復議結果提起行政訴訟還是不可行的。

(四)完善行政復議程序設計

行政復議程序的設計可參考司法程序，在保證結果公正的同時還要不放棄對效率的追求，具體可分為簡易程序、一般程序和書面審查程序。同時，在程序中還建議增加如下具體內容:

第一，明確多種方式相結合的審查方式。立法應明確行政復議適用多種審查方式，除書面審查外，可考慮增加雙方當事人質證和辯論制度，完善行政復議聽證制度、回避制度、復議案件材料公開制度等，以增加復議機制中審查方式的透明度和公正性。同時，要明確口頭辯論、質證審理方式的使用條件及具體運作規范。

第二，進一步細化舉證及證據效力方面的規定。在行政復議申請被受理后，應增加對申請人舉證方式、條件、范圍的具體規定，以此鼓勵申請人積極參與到行政復議程序中來，改變當前申請人在復議被受理后只能消極被動等待結果的現狀。同時，行政復議中的證據種類、各種證據的效力等都需要做細致的規定。司法程序的完善的證據效力規定，是制定行政復議證據認定規范的典范。

第三，明確作出復議機關可作為行政訴訟被告的規定。通過行政訴訟對行政復議行為的有效監督，不但可以促進復議機關依法工作，而且可保障行政法治原則有效實現。因此，我國現行法律應規定，具體行政行為經過行政復議的案件，無論復議結果如何，當事人在行政訴訟時均可將行政復議機關作為共同被告。這樣做的理由:一是司法審查的存在對復議機關人員產生心理壓力，復議機關對參加訴訟所可能帶來的不利影響也會有所顧及，這可以大大促進復議機關依法履行法定職責，合法、公正地做出復議決定;二是復議機關的維持決定進入司法審查領域，加強了行政訴訟對行政復議的司法監督，同時也體現“誰行為，誰被告”的司法規則，改變行政復議機關不依法履行職責隨意做出維持決定的狀況。

參考文獻:

[1]馬德懷.行政復議評價:行政監督與救濟的新突破[J].政法論壇，1999，(4).

[2]孫磊.行政復議程序有限司法化的研究[J].浙江公安高等專科學校學報，2003，(6).

責任編輯宋桂祝