空間需求與資源依賴:政府與非政府組織的合作關系

[摘要]獲得必要資源與空間是組織生存與發展的必要條件。作為組織，政府與非政府組織對生存空間和社會資源既相互需求又相互依賴。對此，政府在承擔公共責任過程中，應尋求非政府組織的功能介入并賦予其制度保障，以此來改善公共服務、增進政治合法性，最終實現社會的穩定與和諧；而非政府組織應該具備同政府聯合的藝術，在得到政府足夠的法律和財政支持的同時，最大限度地保持自身的獨立性和自主權。

[關鍵詞]政治特性；生存空間；資源依賴；合作路徑

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2010)02-0046-03

政府與非政府組織之間關系問題不僅是公共組織關系的主要內容，也是非政府組織研究中不可回避的主題。在我國，特別是改革開放以來，隨著國家逐漸退出對社會生活的全面控制，社會日益顯現出自主化、個體化和多元化的趨勢，社會主體為維護自身利益而進行結社，非政府組織應運而生。從政府(執政黨)角度，處理好與非政府組織的關系，不僅關系黨執政能力、執政水平的提高和非政府組織的良性發展，也拓展了執政黨和政府的社會資源與生存空間。本文以政府與非政府組織的合作為框架，通過對空間需求與資源依賴的分析，試圖克服雙方失靈的弊端，尋找二者的最佳合作路徑。

一、空間需求：非政府組織與政府合作的可能性

政府與非政府組織同作為組織，存在著對生存空間和社會資源的需求。僅從非政府組織的特征看，它所關聯的政治特性規定了自身的功能定位和生存空間。關于非政府組織的特征，戈登·懷特認為，“它(非政府組織)是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家和家庭分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而形成，以保護或增進他們的利益或價值”。可以看出，中介性、非政府性、自主性和志愿性是戈登·懷特所界定的非政府組織的主要特征。美國約翰·霍布金斯大學公共政策研究所所長萊斯特-薩拉蒙提出了非政府組織所謂的五特征法，即：組織性、非營利性、非政府性、自治性和志愿性。其中，非政府性和非營利性是非政府組織的基本特征，組織性則是必要前提。羅伯特D·帕特南也曾指出，非政府組織“公開的宗旨是非政治的，但是具有重要的潛在的政治功能”。通過對非政府組織的特征分析，不難看出，非政府組織的組織性、自主性和非政府性決定了其行動在本質上是政治的。許多政黨都曾是非政府組織的分支，特別是進入20世紀70年代，隨著非政府組織在許多國家的發展和活動范圍的擴大，非政府組織的政治性特征逐漸顯現出來，并成為新的重要的政治行動者。

在不同政治體制的國家和地區中，非政府組織在某種程度上以不同的方式發揮著政治影響力。在西方發達國家，非政府組織的發展處于成熟期，其超強的公眾動員能力和完善的制度保障，使自身能夠成為一種獨立的政治力量。特別是在歐洲國家，一些非政府組織，如綠黨，在社會動員與政治傳播方面扮演著重要的角色。而對于大多數發展中國家，其非政府組織發展是與政黨組織的軟弱聯系在一起的，非政府組織常常起著政黨甚至是反對黨的作用。例如，在巴西，非政府組織為勞工黨及其候選人盧拉參加1990年總統競選提供經費；在菲律賓，非政府組織與根據地方政府法律創建的政黨幾乎平起平坐。因此，許多獨立后的發展中國家都對非政府組織的政治活動領域進行限制，這種限制常常使并不穩定的國家——社會平衡關系增加變數，加劇國家和社會的內在沖突，導致國家所掌控的社會資源的流失和政府合法度的降低。由于政治社會結構的特殊性和社團與生俱來的政治性，處于政治轉型期的前蘇聯和東歐國家的非政府組織，其政治特性表現得尤為明顯。各種類型的民間組織為了維護和擴大自身利益，紛紛介入政治生活，借力公共活動，執行政治訴求，影響社會公眾，以拓展其將來的生存空間。

在我國，市場經濟的快速發展、政府職能的轉變和公民意識的覺醒，為非政府組織的發展提供了廣闊的空間。由于目前我國還處于“大政府，小社會”的治理格局之中，加之政府對非政府組織的謹慎態度，因此，非政府組織的政治特性還處于隱性狀態。最新實證研究表明，對行政機構的輔助性參與是中國社團政治參與的主要表現，而且其對政府的依附性與自主性參與頻度呈正相關。可見，我國的非政府組織是被納入體制內運行的。

綜上所述，非政府組織的政治特性及表現方式，在相當程度上體現了其自身對發展空間的需求和對政府功能的部分替代，而在不同類型的國家之所以表現迥異，恰好測度了這些國家的非政府組織生存空間的大小，這也在某種意義上反映了各國非政府組織的發展進程和各國民主的梯度。

但是，生存空間的大小并不否定其作為政治主體發揮政治特性的一面。非政府組織和政府對于各自空間的需求是天然的：對于非政府組織而言，無論是其慈善性還是利他性，都要以其生存空間為前提發揮作用；對于政府而言，政府掌握執政資源，履行政府職能，占據需求空間，況且，政府對于空間的占有是先入為主的。二者基于政治特性上對生存空間的爭奪和部分功能的重疊與替代，是二者產生沖突與緊張的內在根源。不可否認的是，居于高地優勢的政府在分配空間資源時，會使非政府組織處于博弈劣勢，然而這并不能做到界限的涇渭分明。由于資源的流通性和共享性，空間與功能本身并不能被嚴格界定，在這個意義上，非政府組織與政府之間又是利益攸關的。

二、資源依賴：政府與非政府組織合作的必要性

如前所述，政府與非政府組織在空間邊界上的模糊性及功能的替代性，使二者有著共同的利益訴求。按照伊斯頓的觀點，政治系統是一個開放的系統，在環境影響下產生資源的輸出與輸入，從而使政治系統經常處于循環往復的狀態。這也正是政治系統的生命力所在。這與資源相互依賴理論不謀而合，即任何一個單個的組織都無法完全控制達成目標所需要的條件，或者無法從行動過程中獲得預期的結果，因此，政府組織與非政府組織之間并不完全是單方面的服從與被服從的關系，而是彼此“相互依賴”的關系，這是由于它們都掌握著某些重要的資源，并且這些資源都為對方所吸引。正是資源的稀缺性和資源擁有主體的不可替代性特點，才使得組織體之間有了資源交換的必要性。

(一)政府對非政府組織的依賴

從非政府組織的出場路徑來看，國家失效／市場失效理論認為，非營利組織對政府和市場在滿足個人對公共物品需求方面，存在替代性和互補性，即公共物品具有非排他性和不可分割性，而公民需求具有異質性，為了避免市場提供公共產品過程中的“搭便車”現象和政府提供過程中的過度需求與需求不足，產生了對非營利組織的功能需求。在一般意義上，非政府組織作為“替補者”的角色主要體現在：

1 非政府組織是經濟社會發展的推動力量。非政府組織通過社會動員和資源配置功能，使生產要素在社會的各層面(區域、階層)合理流動，提供現存的和潛在的就業機會；在社會福利供給方面，通過生產或分配公共產品增進社會福利，填補了政府缺位造成的低效。

2 非政府組織是思想創新和社會公平的倡導者。非政府組織向社會提供思想與行動上的創新機制并被其加以改進和制度化；同時，非政府組織致力于社會發展中的公平實現，能夠降低政府行動成本，對政府失靈作出及時有效反應。

3 非政府組織是社會實現的載體。建立在自愿聯合的基礎上的共同信念、目標與興趣，為個人提供了充分發揮能力與潛力及自我實現的機會，這種機會也提供了社會適應機制，可以有效滿足人們被接受和認同的需要。

此外，非政府組織及其社團的發展，不僅在很大程度上成為政府的“替補”，而且它所培養的“公民參與網絡”提供了豐厚的社會資源。在這個意義上，福勒認為，非政府組織的一個至關重要的作用就是作為一個由不謀私利的關系構成的不斷擴大的網絡幫助修正這個世界。在萊斯特·薩拉蒙看來，雖然世界范圍內第三部門的興盛使得國家控制的“盲區”增加，并為組織機制的引入創造了條件。但是他同時也指出，“盡管人們對第三部門寄予極大的希望，但是它怎樣才能對目前面臨的機會作出有效的反應仍然非常不清楚”。由于組織的共性和非政府組織的結構性差異，常常導致效率失靈和志愿失靈。因此，沒有必要高估和夸大有關非政府組織的神話，即“德行完美的神話”和“志愿主義神話”。

(二)非政府組織對政府的依賴

從非政府組織擴展的動力機制來看，非政府組織的擴展亦來自本國政府相關政策領域的壓力，即上層的壓力，如政府為了削減開支、精簡機構或者開展新的計劃，從而鼓勵非營利性組織的發展，尋求政府的功能替代。但是，值得警惕的是，如果非政府組織過度依賴政府的弳費投入，對非政府組織的自主發展難免產生消極影響。①正如薩拉蒙所認為的，“在很大程度上，……非政府組織應該具備同政府聯合的藝術，在得到政府足夠的法律和財政支持的同時，又保持相當程度的獨立性和自主權。”

1 制度依賴。由于經濟變革是先于政治調整的，隨著市場空間的增大，社會結構和政治利益變得更加復雜化和多元化，政府被動地實施職能轉變，但政府不可能總是跟上市場發展的步伐，這導致市場真空的不斷擴展。而政府為適應市場所進行的職能轉變又讓渡出部分空間，這兩種空間形式的存在，對非政府組織的發展是有利的，但問題是，這些空間有保障嗎?政府允許嗎?如果出現政府規制和非政府組織自身制度的缺失，將導致非政府組織賴以發展的包括海外和私人捐贈的社會資源及社會公信力的喪失，進而使自身發展空間和功能的發揮受到擠壓，最終導致空間紊亂。因此，非政府組織的發展及其參與公共事務的能力取決于政府規制，這需要政府提供潛在空間以及現存空間的制度保障，包括法律和政策保障。

2 財政依賴。按照傳統的說法，非營利性組織依靠私人的慈善捐贈作為他們的主要資助來源，實際上，私人捐贈對于非政府組織的發展遠沒有政府財政支持重要。薩拉蒙通過對當今世界上收集到的有完整經驗數據的8個國家(美國、英國、法國、德國、意大利、瑞士、匈牙利和日本)調查發現，在上述國家中，私人捐贈占全部收入的平均比例僅有10％，相比較而言，幾乎一半的非營利性收入(49％)來自服務收費和銷售收入，而41％來自政府。平均來說政府對它的支持是私人捐贈的4倍多。因此，在現代社會，國家不是作為非營利性組織的替代者出現的，而是作為支持非營利組織得以擴展的最重要的“慈善家”存在的。但是，非政府組織在接受政府資助的同時，也要時刻注意保持自身獨立性。如前所述，依靠政府部門資助和收費過多，有可能使其喪失獨立性和受到商業侵蝕的雙重危險。例如在日本，非政府組織非常積極地參與到國家資助的服務供應中來，導致它很大程度上或完全地受到國家的制約，最終成為半政府組織。

3 意識形態依賴。朱迪思·坦德勒指出，非政府組織經常將自己與政府相對照，從而界定自己。政府的政策所體現的主導價值觀，常常在社會價值體系中居于支配地位，特別是執政黨的意識形態，不僅反映了執政黨執政理念和執政方式，而且決定了政府及非政府組織能夠在多大程度和空間上實施組織行為。所以，非政府組織在其發展過程中應在自身目標和政府意識形態之間找到利益平衡點，并且力圖準確預測其走向。非政府組織的這種對意識形態的審時度勢的能力與藝術，決定了其現實定位和政治參與的限度。

就我國的情況而言，非政府組織功能的發揮從遠景上看是值得期待的，但現實更值得關注：由于相當多的社團組織本來就是從政府部門蛻變出來的，無論是從其組織的管理上，還是運行方式上，都具有顯著的政府組織的印記，從而影響了這些組織的靈活性和效率。同時，由于缺乏統一規范的問責與績效評估體系，制約了非政府組織的社會資源動員能力。此外，由于社會他律和互律機制的缺乏，使許多民間社會團體承擔了“經濟人”的風險。

三、政府與非政府組織合作路徑的選擇

美國學者朱莉·費希爾列舉了第三世界國家對待非政府組織的五種政策選擇，即防范、無視、收編、利用、合作。這五種選擇反映了政府和非政府組織在資源分配和空間需求上由沖突走向合作的過程。顯然，雙方選擇以合作為框架的行動規范，不僅使自身所需資源和空間得到最大程度上的滿足，更反映了兩者在處理沖突上的成熟和進步。

在我國，處理政府和非政府組織關系的實質是中國共產黨如何有效聯系和整合社會組織資源的問題，更進一步講，是中國共產黨在有效發揮社會組織資源功能的基礎上，轉變執政觀念，提升執政藝術和水平的需要。因此，從資源依賴和空間需求的角度，我們可以將非政府組織與政府合作的方式分為方向相反的兩種路徑，即白上而下的正向動員和自下而上的反向動員。

(一)自上而下的正向動員

從建立“小政府、大社會”的治理格局看，政府與非政府組織開展合作，不僅僅是轉變政府職能、降低自身運轉成本的需要，而且拓展了除政府機構之外的資源使用和再分配通道，加強了社會橫向聯系和溝通的頻度和效率。從資源依賴和空間需求的角度出發，兩者的合作實際上拓展了雙方的空間，因此，本著合作共贏的目標，政府可以從以下幾個方面選擇可供合作的方式：

1 提供經費。政府為非政府組織提供經費，要從關鍵的資金要素上解決非政府組織的資源需求，非政府組織開展公共服務的同時，亦為政府降低了行政成本，增強了政治合法性的基礎，維護了社會的和諧與穩定。

2 轉變觀念。政府將社會性項目委托給非政府組織實施，要做到這一點，政府和非政府組織主體觀念革新十分重要：政府對非政府組織的財政支持和多元合作，既不是政府的恩澤，也不是非政府組織的奢望，而是政府有效發揮非政府組織功能的不可或缺的預算開支。

3 整合梳理非政府組織的功能。政府要整合梳理非政府組織的資源和功能，在賦予其空間需求條件的同時，以自身資源為紐帶有效聯系非政府組織，以其功能發揮為導向而非控制為目的，發揮其作為資源配置和公平解決問題的通道作用。

4 建立規制。政府為非政府組織的發展提供制度設計和法律保障，合理分配社會資源空間，為各自功能的發揮提供制度動力。

(二)自下而上的反向動員

在雙方合作共贏的框架下，資源依賴度在很大程度上影響了雙方在空間上的需求。從資源的稀缺性、不可替代性以及獲取資源能力的現狀來看，非政府組織所賴以生存的諸多資源面臨挑戰，然而政府所擁有的資源往往是非政府組織空間拓展所必需的。從比較的視角，可以把非政府組織的需求空間分為生存空間和參與空間，生存空間包括如公信力、服務收入、公共服務和信息的供給與傳輸以及獲得資源的能力等方面，屬于空間需求的基本層次；而參與空間實際上包含了利益訴求和決策影響，代表社會公眾和自身利益影響公共決策，這是空間需求的核心層次，體現了非政府組織對生存空間的鞏固和擴張。應當注意的是，非政府組織以何種方式獲取資源及以何種途徑對資源進行合理而有效配置，是影響其空間存在的重要因素。

具體來講，非政府組織可以通過以下方式尋求與政府的合作：

1 加快自身制度化建設，提升人才引進和組織管理水平，克服志愿失靈與效率失靈之弊端，提高自身治理和服務水平，獲取社會公信力。

2 通過非政府組織間的合作互補、互律和他律機制的水平拉升，使自律意識根植于非政府組織的發展行動中。以利于整個非政府組織的健康發展。

3 非政府組織對合作藝術的駕馭和對政府意圖的恰當把握。不管是哪一類組織，其活動范圍和目標指向都受到政府意志的主導和控制。政府究竟采取限制還是支持政策，取決于非政府組織活動范圍和目標指向與政府的政策訴求、政治需要的吻合程度。

總之，在政府和非政府組織的合作中，雙方應該在功能發揮和資源利用上實現各取所需和利益共贏。即政府培育了雄厚的社會資本和公民傳統，充分調動了社會資源，在使國家——社會關系趨于平衡和穩定的同時，也為自己的合法性贏得了更為廣闊的政治空間；非政府組織在與政府的合作中拓展了自身生存的社會空間，塑造了更具有活力的公民社會網絡，獲得了優良的社會生存環境，成為政府所信任和依賴的既合作又制約的彼此良性互動的社會力量。