政府主導的慈善事業發展模式及其轉型

[摘要]當代中國的慈善事業是在政府的主導推動之下發展起來的，形成了政府主導的慈善組織發展模式。這種模式在推動慈善事業興起的同時又制約著慈善事業的發展。和諧社會建設需要慈善組織走向獨立自主的發展道路，解決此模式存在的弊端，建立適合慈善事業未來發展需要的新模式，處理好政府與民間慈善組織的關系。

[關鍵詞]慈善事業；發展模式；民間慈善組織

[中圖分類號]C91 [文獻標識碼]A [文章編號n672-2426(2010)02-0061-02

改革開放以來，中國慈善事業走了一條政府主導和直接控制的發展道路，形成了政府主導型慈善事業發展模式——慈善組織在申請成立、管理運行、籌集善款、人事任免等諸多方面都依賴政府，受到政府的制約，以一種行政運轉方式運作的慈善事業發展。這種模式使慈善組織具有“準政府”組織的特性，違背了慈善事業的民間性、志愿性特征，亟待轉型。

一、政府主導下慈善事業發展模式的功能

政府主導控制慈善事業發展的模式在我國慈善事業發展史上有著獨特的功能，在社會生活中發揮了重要的作用，主要表現在：

其一，配合政府開展活動，替政府分憂解難。慈善事業在政府的需求引導下。協調配合政府的政策和行為，發揮自身價值。在1998年抗洪救災過程中，在2008年初南方部分地區發生的五十年不遇的低溫雨雪冰凍災害中，慈善組織發揮了巨大的作用。汶川地震更將中國平民慈善事業推向了高潮，各慈善機構紛紛行動起來，踴躍捐款捐物，為幫助政府救災，幫助災民渡過難關發揮了巨大的作用。

其二，促進慈善組織自身發展。慈善事業的政府控制模式表現之一就在于通過任命慈善組織的領導人來實現，相當一部分慈善組織的主要負責人就是民政部或其他相關政府部門的卸任官員或是現任干部。這些具有特殊身份的慈善組織領導人，在某種程度上可以促進慈善事業的發展。表現在：一方面由于他們的“官位”身份，他們擁有隱性的權利資源，憑借關系網絡可以獲得更多的募捐，也能使更多的慈善組織獲得較好的合法性認同，同時，慈善組織負責人憑借自身身份可以搭建起與政府對話的平臺，加強與政府溝通，獲取充足的政治資源、信息資源，順利地開展各種慈善活動；另一方面，在政府羽翼的保護下，慈善組織自身實力比較強，會有更多的話語權，這些都為慈善組織提高自主性建設，擺脫政府依賴增加了談判的砝碼。

其三，強化了受助對象的政治認同，有利于維護社會穩定。政府對于慈善事業的資源控制，強化了受助對象的政治認同。慈善資源絕大部分被政府所壟斷，政府所控制下的慈善組織所募捐到的善款總額要遠遠高于純粹意義上的民間慈善組織。慈善項目的受益者也在相當程度上把自己的獲益歸功于黨和政府的恩惠，在2008年汶川特大地震中，中華民族空前團結，萬眾一心、眾志成城抗擊災難，社會各界通過慈善機構紛紛伸出援手，為災區捐款捐物，慈善組織自身的功能和作用得到社會更多的承認，這一刻它的作用也凸現出來，同時，這次地震一定程度上為我國慈善事業、慈善組織提供了一次難得的發展機遇。災區人民在社會一片愛心的溫暖之下，感受到了社會大家庭的溫暖，感受到了中華民族在危難之際的巨大凝聚力，這在一定程度上強化了災區人民對黨和政府的政治認同和感恩的心情，有利于經濟重建和社會穩定，政府的作用和號召力也在此過程中得以彰顯和強化。

其四，嚴格的審查登記制度，有利于政府對慈善組織、慈善事業進行管理。嚴格的審查登記制度，便于政府對數量有限的慈善組織進行管理，可以避免魚目混珠和惡性競爭。嚴格的審查登記制度，雖然會使一些慈善機構因為制度上的規制而不能被準予成立，一定程度上限制了慈善組織數量上的擴張，但是，從慈善組織的角度而言，卻保證了慈善組織性質的純潔。同時，政府也有足夠的時間和能力對有限的慈善組織進行更好的指導和監督。通過這種方法使慈善事業按照既定的軌道穩定發展。另外，這也使假借慈善名義的投機取巧者受到嚴格管制，保護捐贈人的愛心和捐贈的積極性，有利于維護慈善組織的整體形象和良好的社會聲譽。

二、政府主導慈善事業發展模式的特點與問題

政府主導下的慈善事業發展模式憑借其獨特的優勢雖然在社會生活中發揮了積極的作用，但是，畢竟慈善事業作為一項制度選擇，其存在的依據就是民間組織的非政府優勢。如果政府對慈善組織的介入過度，使得慈善組織偏離自身的內在發展軌跡而成為“二政府”的話，那么這一制度選擇也就失去了其應有的意義，因此而造成的許多弊端，嚴重阻礙著慈善事業的發展。

一是依托政府的民政部門建立的。中國的慈善組織盡管在名義上是一種“民間非營利組織”，但實質上，它們絕大多數是依托政府的民政部門建立的，慈善組織的負責人和工作人員直接來自于政府，慈善組織有與政府極其相似的邏輯在運作。這與國際上慈善組織的非營利性組織的性質是存在很大差異的，與慈善組織的民間特性是不一樣的。

二是私立性不足。大量草根組織應該屬于慈善組織的范疇，但是由于無法找到主管機關、業務主管單位因而不能注冊而被排除于慈善組織(民間非營利組織)之外，從而使當代中國的正規慈善組織的民間性不足。

三是自控性差。中國的慈善組織由于脫胎于政府部門，所以組織形式、組織結構實際上和政府部門極其相似，沒有體現出民間組織“非政府”的特點，組織成員和組織負責人來自于政府，他們主要聽從政府指揮，執行政府的意志，其“管理者能對組織的承諾承擔個人責任”也難于實現，民間性和真正的民眾參與的不足，使慈善組織具有“準政府”特性，擁有政府部門的所有優點和缺點。

四是社會影響力差。政府控制慈善事業，使得社會公眾對慈善事業的自主性無法形成廣泛的認同，降低了社會參與的積極性。人們往往簡單地把各種慈善組織籠統地歸于政府組織的范疇，將其行為看作政府行為，這樣一來就無法形成對慈善組織作為社會公益組織性質的廣泛認同和接受。濃厚的官方色彩也淡化了社會公眾的捐贈意識和捐助熱情，降低了熱心于創辦慈善組織、投身于慈善事業的組織和個人的意愿，挫傷他們從事慈善事業的積極性，使得民眾對慈善組織在潛意識里有不信任的成分。基于對政府的信任，社會捐贈也直接流向政府部門或其控制的慈善組織。

政府主導下慈善事業發展模式帶來的消極影響主要有：

第一，擠占了民間慈善事業的活動空間，不符合政府改革的目標。由于政府介入過多，擠占了本屬于慈善組織的活動空間，這不符合小政府、大社會的改革目標。政府消耗了大量的人力、物力、財力，卻并沒有比慈善組織做得更好，相反會使得捐助人產生抵觸情緒。而在本應由政府提供的公共產品領域，政府卻并沒有做得更好，不應該過度干預的卻一直緊抓不放，職能界限不明確。這與規范政府行政行為，建設服務型政府的目標相背離。

第二，慈善組織缺少獨立性和自主性，妨礙自身形象建設。政府主導下的慈善事業發展模式，使得慈善組織缺少獨立性和自主性，卻不斷派生出依附性和官僚性，影響自身形象建設。在政府嚴格控制下，慈善事業的發展偏離自治性而趨向于行政性。行政主義的工作方式與慈善組織的志愿主義以及互助精神等理念相違背。慈善組織如果被政治力量所左右，將淪為政府的一個政策執行機構，影響其獨立性、自主性，甚至有可能背離組織的使命，更無法滿足其服務對象的需求。政府的管理限制也會對慈善組織的運作造成干擾，慈善事業在資金上嚴重依賴政府，會對其財務上的安全性造成相當大的威脅。在這種發展方式下，慈善組織自治性的優勢無法得到充分發揮，慈善事業的發展受到限制，這與社會上大量存在的慈善需求是不相適應的。

第三，不利于提高慈善事業運作的效率。在政府的保駕護航下，慈善組織缺少外部競爭，不利于其提高組織效率。眾所周知，外部競爭在提高組織效率方面的作用幾乎是決定性的，在政府選擇的模式下，社會的需求不能直接產生作用。行業之間缺乏競爭，從長遠來看，缺乏競爭的環境是不利于慈善事業健康成長的。

三、我國政府主導慈善事業發展模式的轉型及其政策選擇

轉型的目標模式——政府支持慈善事業發展模式，即指政府改變以往對慈善事業的直接控制方式，轉向以提供各種政策支持、稅收優惠、培育外部環境為主要內容，起到作為一個支持扶助者的后援作用的運作模式。

就當前而言，模式轉型最為緊要的政策選擇是：

第一，改革雙重管理體制，加快立法和制度建設步伐。現存的登記主管部門與業務主管部門均有管理權限的雙重管理體制，束縛了慈善組織的成立和發展壯大，制約了慈善事業的發展。多個管理主體并存，非但沒有互相協調配合，反而造成責任不明確，管理界限模糊，推諉敷衍。慈善組織要想成為真正獨立的社會主體，擺脫行政干預，履行社會職責，首先需要從掛靠單位人手，削弱乃至取消慈善組織與業務主管部門間的聯系，放寬成立慈善組織必須找到相應主管部門的準入條件，使慈善組織失去行政依靠，改由登記主管部門負責慈善組織的管理和監督，政出一門，統一管理。這有利于慈善組織數量的擴大，減少行政羈束和過度的行政依賴，慈善組織可以把更多的精力用于組織建設和社會服務。同時，政府放松管制，由直接的控制轉變為政策支持，盡快建立慈善事業宏觀管理制度，完善相關的立法和制度建設。

第二，完善慈善捐贈的稅收優惠政策。稅收優惠是政府支持慈善事業發展的一個最通用政策。政府要充分利用稅收杠桿，適度增加對慈善公益捐贈減免稅收的幅度，實現對慈善事業參與者的稅收優惠和照顧，尤其應簡化捐贈減免稅的程序。政府要普及稅收優惠政策知識，使捐贈人知道如何辦理稅收優惠政策的手續，知道如何維護自身的合法權益；推動制定便利捐贈人辦理稅收優惠政策的程序，為捐贈人辦理減免手續提供規范、便捷的服務；稅務部門要積極落實慈善事業稅收優惠政策，充分發揮稅收政策的引導作用。

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第三，培育慈善捐贈的良好社會文化環境。慈善組織的發展需要有適宜的社會文化環境，即需要有公民慈善意識和社會慈善價值觀的支撐。而這些都離不開慈善宣傳的引導和政府及政府負責人的參與與推動。總之，政府在慈善組織發展中扮演著不可或缺的作用，由于政府的權威性、威嚴性、社會認可性，政府對慈善文化、理念的宣傳、培育，客觀上為慈善組織募捐善款提供了幫助，營造了一種“人人參與慈善、共建和諧社會”的文化氛圍。一方面，有利于更多慈善組織的建立，另一方面，也為慈善組織發展、壯大提供了盡可能的支持和幫助。