“協(xié)同政府”:縣級政府機(jī)構(gòu)改革的方向

[摘要]“專委會”制度是浙江省富陽市于2007年開始在其政府機(jī)構(gòu)展開的一項新改革，實(shí)施兩年多來被實(shí)踐證明是富有成效的，其改革理念及實(shí)踐中部分具體做法與20世紀(jì)90年代中后期以來在西方國家掀起的“協(xié)同政府”改革有相似之處。因此，根據(jù)“協(xié)同政府”的相關(guān)理論對“專委會”制度予以補(bǔ)充和完善，努力使其上升為全國新一輪縣級政府機(jī)構(gòu)改革中可供借鑒的模式，具有十分重要的意義。

[關(guān)鍵詞]“協(xié)同政府”；“專委會”制度；縣級政府改革

[中圖分類號]D60 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426(2010)02-0049-04

一、“協(xié)同政府”概述

(一)“協(xié)同政府”的含義

“協(xié)同政府”，又稱為整體政府或全面政府，是20世紀(jì)90年代中后期以來在西方國家掀起的新一輪政府改革運(yùn)動。“協(xié)同政府”理論建立在對傳統(tǒng)官僚制和新公共管理運(yùn)動批判和揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上，其改革重點(diǎn)是從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向追求政府橫向各部門或縱向各層級的協(xié)作，強(qiáng)調(diào)加大政府內(nèi)部有機(jī)整合的力度，提高整體治理效能。這一改革對于克服新公共管理改革中存在的諸如缺乏協(xié)調(diào)與公共服務(wù)“碎片化”、責(zé)任問題與民主社會價值觀缺失等弊端有著十分重要的意義。

(二)“協(xié)同政府”的主要特點(diǎn)

“協(xié)同政府”的改革首先肇始于英國，當(dāng)時的工黨上臺執(zhí)政后針對新公共管理運(yùn)動中的一些弊端出臺了一系列的改革措施，其后逐步發(fā)展到澳大利亞、新西蘭等許多西方國家，有著較為豐富的改革實(shí)踐，雖然各國在具體做法上千差萬別，但總的來說，主要有以下幾方面的基本特點(diǎn)：

第一，講求跨部門的聯(lián)系與協(xié)作。與新公共管理分散化、獨(dú)立化的特點(diǎn)不同，“協(xié)同政府”認(rèn)為公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)只能依賴于跨部門的合作。在英國，布萊爾上臺以后新成立的若干綜合性機(jī)構(gòu)和特別委員會，在保障決策統(tǒng)一的同時又可以實(shí)現(xiàn)各部門問的“效能聯(lián)動”，如“社會排斥小組”、“婦女中心”等就是為了處理一些需要跨越傳統(tǒng)部門邊界來解決的棘手問題。

第二，追求公共政策的協(xié)調(diào)。多頭指揮、政出多門是長期以來存在于政府機(jī)構(gòu)中的痼疾，而在“協(xié)同政府”的語境下，“良好的決策應(yīng)該是戰(zhàn)略性的、整合的，以結(jié)果和服務(wù)為中心、有事實(shí)依據(jù)、兼容并包以及有明確的目標(biāo)規(guī)定。”決策間的協(xié)調(diào)性是特別強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容之一，公共政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一對于提供良好的公共服務(wù)，最大限度的發(fā)揮政府各部門的“合力”具有非常重要的意義。

第三，政策制定過程中的多元參與。“協(xié)同政府”超越了傳統(tǒng)的等級制度，促使政府和非政府部門間密切合作，協(xié)助政策項目的設(shè)計。決策的民主化不僅可以有效保證政策的科學(xué)性、合理性，也是現(xiàn)代民主社會發(fā)展的必然要求。在政策的制定過程中，盡量多地聽取各方利益主體的意見和建議，不僅能夠使得決策的失誤和風(fēng)險降到最低，還可以最大限度的減少決策執(zhí)行過程中的阻力。

第四，界定明確的責(zé)任機(jī)制。要提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，必須對各部門的職能和目標(biāo)進(jìn)行明確界定。英國的具體做法是內(nèi)閣、政府各部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)三者之間圍繞“公共服務(wù)協(xié)議”達(dá)成目標(biāo)共識，既作為提供服務(wù)的依據(jù)，又作為績效評估與管理的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)的明確減少了各部門間的推諉扯皮，各項事務(wù)都有明確的責(zé)任機(jī)構(gòu)，從而使得過去那種權(quán)力真空地帶大大減少，有利于公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

二、富陽“專委會”制度的改革與實(shí)踐

富陽“專委會”制度肇始于2007年，在2008年國務(wù)院開始著手進(jìn)行“大部制”改革的關(guān)頭曾經(jīng)引起社會各界的廣泛關(guān)注。一個縣級市的政府機(jī)構(gòu)改革之所以會引發(fā)如此多的關(guān)注，主要還是因為其改革的基本思路與“大部制”改革不謀而合，對于新一輪縣級政府機(jī)構(gòu)改革具有一定的參考價值和借鑒意義。仔細(xì)觀察不難發(fā)現(xiàn)，其實(shí)“專委會”制度的很多做法，與“協(xié)同政府”的理念和要求是相吻合的，存在較高的關(guān)聯(lián)性。“專委會”制度的主要做法包括以下幾個基本方面：

第一，在“專委會”制度的模式下，凡是涉及到全市范圍內(nèi)的大事，首先須由市四套班子在廣泛聽取和征求各方面建議意見的前提下作出決策，然后交給各個專委會負(fù)責(zé)實(shí)施。專委會作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過議事決策規(guī)則、目標(biāo)責(zé)任體系、行動計劃方案、長效工作機(jī)制、考核獎懲辦法等，使得專委會所轄職能部門在處理行政事務(wù)時達(dá)到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，節(jié)儉高效，從而確保部門力量得到統(tǒng)籌整合，資源要素得到優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)各個部門“一盤棋”。其首要特點(diǎn)就是在當(dāng)前體制下富含政治智慧的變機(jī)制而體制不變，即“神變形不變”。各個專委會僅以虛體的形式存在，而各個專委會內(nèi)統(tǒng)屬的各個機(jī)構(gòu)對上仍以獨(dú)立的身份出現(xiàn)，在體制不變的前提下從機(jī)制上把分散在各個職能部門的權(quán)力進(jìn)行重組，即“對上依舊，對下重新”的模式。

第二，縱向上是“計劃一個頭、土地一只口、規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、資金一本賬、監(jiān)管一條龍”的思路管理。計劃一個頭，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃及總體規(guī)劃，所有建設(shè)項目的立項和審批，都由發(fā)改局牽頭，嚴(yán)格按《建設(shè)項目投資管理辦法》操作，成立重大項目前期辦公室，加強(qiáng)對項目的可行性研究，從單一的審批項目轉(zhuǎn)向制造項目、包裝項目、推介項目。土地一只口，國土部門對全市所有土地實(shí)行“七個統(tǒng)一”管理：即統(tǒng)一公布公示、統(tǒng)一規(guī)劃選址、統(tǒng)一征用補(bǔ)償、統(tǒng)一確定地價、統(tǒng)一簽訂合同、統(tǒng)一收繳地價款、統(tǒng)一驗收管理，抓好規(guī)范用地、集約用地、保障用地。規(guī)劃一張圖，突出規(guī)劃的龍頭地位和作用，以城市規(guī)劃統(tǒng)攬全市建設(shè)，遵循規(guī)劃在先、規(guī)劃超前、規(guī)劃完整、規(guī)劃嚴(yán)肅、規(guī)劃有效的原則，加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法，形成良性循環(huán)、持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃調(diào)控機(jī)制。建設(shè)一盤棋，根據(jù)土地、資金等要素供給情況，通盤安排年度社會事業(yè)建設(shè)項目的盤子，按照輕重緩急，分清建設(shè)時序，統(tǒng)一章法步驟，整體推進(jìn)全市重大項目建設(shè)。資金一本賬，財政部門統(tǒng)一管理和監(jiān)督部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外資金的使用，搭建投融資平臺，統(tǒng)籌政府財力，集中力量辦大事。監(jiān)管一條龍，以公共資源交易中心和專業(yè)審計分局為主體，整合效能監(jiān)察投訴中心和監(jiān)察局的力量，對招投標(biāo)工作和重大工程建設(shè)的事前、事中、事后，實(shí)行全方位、全過程、全覆蓋的立體式監(jiān)管，確保陽光操作、規(guī)范有序。橫向上按照相近職能統(tǒng)籌的思路形成“大計劃、大財政、大國土、大三農(nóng)、大工業(yè)、大商貿(mào)、大規(guī)劃、大建設(shè)、大交通、大環(huán)保、大社保、大監(jiān)管”的工作格局，例如其中的計劃統(tǒng)籌委員會主要涉及發(fā)改局、財政局、國土局等；規(guī)劃統(tǒng)籌委員會主要涉及規(guī)劃局、發(fā)改局、國土局等；公有資產(chǎn)管理運(yùn)營委員會主要涉及財政局、市府辦、發(fā)改局、國土資源局、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等。縱向和橫向兩條線對原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，構(gòu)建了結(jié)構(gòu)精密、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制。

第三，行政系統(tǒng)內(nèi)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)。通過對行政權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部的“小三分”，形成權(quán)力之間的有效制衡，在相互協(xié)調(diào)的前提下，又有效保證了公權(quán)力在運(yùn)行過程中的公正公平。2008年，富陽探索開展了“效能革命、責(zé)任風(fēng)暴”，探索健全“大黨建、大紀(jì)檢、大效能、大監(jiān)督”格局，由紀(jì)委總牽頭，把紀(jì)和法律監(jiān)督、市場監(jiān)管、效能問責(zé)緊密結(jié)合起來，其目的就是為了進(jìn)一步構(gòu)建大監(jiān)管體制。同時，富陽還把人大、政協(xié)的監(jiān)督也納入紀(jì)委的行政效能監(jiān)察中來，把專門監(jiān)督和社會監(jiān)督、民眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等各種監(jiān)督資源相結(jié)合，形成監(jiān)督合力，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

三、富陽“專委會”制度運(yùn)行成效分析

富陽“專委會”制度自2007年嶄露頭角以來，已經(jīng)走過了兩年多的歷程。經(jīng)過兩年多的探索和實(shí)踐，“專委會”制度正逐步走向完善和成熟，而其施行之初所設(shè)想的權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、資源統(tǒng)籌的目標(biāo)也在一步步靠近。

首先，保證了決策的民主化和科學(xué)化。現(xiàn)代政策科學(xué)的理論表明，健全和完善政策支持系統(tǒng)是決策科學(xué)化、民主化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中信息傳播和政策咨詢兩個子系統(tǒng)是其中的重中之重，是保證公共決策從開始決策之初就盡量避免失誤的重要保證。富陽“專委會”制度從這兩個方面保證了決策的科學(xué)化，一是在一定程度上整合決策權(quán)，把全市范圍內(nèi)大事的決策權(quán)上收至四大班子層面，這樣就避免了決策部門同時又是執(zhí)行部門，從而大大減少了由于部門利益作怪而造成的決策不力或失誤。15個“專委會”雖然具有一定的決策權(quán)并同時具有全部執(zhí)行權(quán)，但因為已經(jīng)上升到政府層面，濫用權(quán)力的現(xiàn)象也會得到有效的控制。二是在確保行政權(quán)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分的前提下，保證決策的大門敞開，在四套班子層面的三個領(lǐng)導(dǎo)小組作為議事機(jī)構(gòu)，可以通過調(diào)研、討論等形式對決策事項或議案進(jìn)行充分的事前評估，而決策咨詢委員會作為重大事項的決策咨詢機(jī)構(gòu)，保證了包括市內(nèi)外專家在內(nèi)的多重機(jī)構(gòu)和人群提前參與進(jìn)來，這樣不僅確保了決策的民主化，還大大減少了決策發(fā)生失誤的風(fēng)險。更重要的是，因為決策的科學(xué)化和民主化，公共決策能夠照顧到更多公眾的利益，從而增強(qiáng)了政府公信力。

第二，優(yōu)化了政府職能配置。“大部門”體制改革的重要目標(biāo)之一，就在于解決各職能部門間職能交文、權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮等不利于提高行政效能的種種因素。與目前已經(jīng)取得階段性成果的“大部門”體制相比，“專委會”制度的最大不同之處就是沒有把原有的職能相近或相類似的部門有機(jī)整合成為實(shí)體的部門，雖然存在實(shí)體與虛擬之間的差異，但其本質(zhì)上是有異曲同工之處的，都是通過對原有制度體系內(nèi)權(quán)力的整合而達(dá)到實(shí)現(xiàn)較高行政效能的目的。在原先的職能部門設(shè)置架構(gòu)下，許多相似相關(guān)的職能被分散在各個部門并且缺乏溝通協(xié)調(diào)，由此造成了許多問題。而“專委會”制度實(shí)施以后，原先分散在各個職能部門的權(quán)力被上收到各個專委會的層面，各個獨(dú)立核算單位的各種財政性收入全部被剝離上收，分散在各部門的資金存入財政專戶，它的意義絕不僅僅限于從源頭上防止了腐敗的孳生，更重要的是在“專委會”制度的政治架構(gòu)下，密切相關(guān)的職能整合到各個專委會的層面，重大事務(wù)在專委會的協(xié)調(diào)下由相關(guān)的職能部門共同合力處理，從而有利于全市范圍內(nèi)主要事務(wù)的統(tǒng)一規(guī)劃，行政審批效率提高，項目資金支持配置更趨科學(xué)，這些都是從前的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制所無法達(dá)到的。

第三，責(zé)任監(jiān)督機(jī)制更加完善，有利于問責(zé)。在原先的運(yùn)行機(jī)制下，許多相關(guān)職能分散在各個部門，通常是一項事務(wù)就牽涉到數(shù)個部門，非常容易造成推諉扯皮，一旦出了問題，所有的職能部門都把自己的責(zé)任推得一干二凈，而把責(zé)任歸咎于其他部門的辦事不力，造成最后沒有哪一個部門負(fù)責(zé)，責(zé)任的追究到后來也就自然不了了之，而對于本應(yīng)被追究責(zé)任的組織或個人的放縱又會在無形中助長了一些機(jī)構(gòu)或部分負(fù)責(zé)官員的無責(zé)任意識和不負(fù)責(zé)任的行為。從另一個方面來說，傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督力量分散在各個部門，如監(jiān)察、審計、財政等都具有一定的監(jiān)督功能，且許多部門大都按照工作內(nèi)容、工作對象劃分管理權(quán)責(zé)，因而在體制上使決策、執(zhí)行、監(jiān)督難以分離，顯然這種狀況的存在對于提高行政效能、有效地遏制權(quán)力尋租等是有一定的消極作用的。“專委會”制度實(shí)施后，部門間和層級間的權(quán)責(zé)得到了更合理的制度安排，各個專委會主任抓好二級責(zé)任目標(biāo)的分解，明確各個職能部門在具體事務(wù)中的職責(zé)。同時，“責(zé)任風(fēng)暴”的開展，大監(jiān)管體制的確立，都使得對各個職能部門或負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究機(jī)制更加完善，有利于問責(zé)工作的開展。在完善的責(zé)任追究機(jī)制面前，各個職能部門就無法再以種種理由推脫責(zé)任，不得不盡心盡力完成本職工作。

第四，公共資源配置更趨合理，成本節(jié)約明顯。小塢新村的復(fù)墾問題是富陽長久以來一直久拖不決的一個問題，國土局在宅基地復(fù)墾造田項目中，每年要花費(fèi)近千萬元資金購買“熟土”，用以改善農(nóng)田的土質(zhì)，而城市搞基建征用農(nóng)田時，卻把石渣直接覆蓋在耕地中大量的“熟土”之上，造成了資源的大量浪費(fèi)。這樣的事情雖然看起來無法理解；但是在“專委會”制度實(shí)施前，卻是個不爭的事實(shí)，并且絕非個案。“專委會”制度實(shí)施后，由于具有相關(guān)職能的部門都處于各個專委會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，可以做到許多事務(wù)“一盤棋”，減少了許多不必要的資源浪費(fèi)，從而大大節(jié)約了成本支出。同時，公有資產(chǎn)管理委員會成立后做了兩件大事，一是將原先各個獨(dú)立核算單位的財權(quán)剝離出來，資金全部存入財政賬戶；二是將各機(jī)關(guān)事業(yè)單位的房產(chǎn)地產(chǎn)收上來統(tǒng)一拍租和管理。這兩項工作的進(jìn)行，使得“好鋼真正用在了刀刃上”，大量的資金被統(tǒng)籌配給應(yīng)該重點(diǎn)扶持的領(lǐng)域，不僅保證了該行業(yè)的良好發(fā)展，還帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)和全市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而以前那種“會哭的孩子有奶吃，不會哭的餓肚子”的現(xiàn)象自然也就成為塵封的歷史。此外，由于職能部門權(quán)力的整合，協(xié)調(diào)成本等也有了不同程度的下降，行政成本也就順理成章的有了一定的下降。

四、富陽“專委會”制度的路徑完善

富陽“專委會”制度雖然在具體的改革實(shí)踐上與西方國家“協(xié)同政府”相關(guān)改革有某些共同之處，但從長遠(yuǎn)來看，“專委會”制度在改革實(shí)效上與“協(xié)同政府”的要求仍存在不小的差距。在后續(xù)改革中，“富陽模式”應(yīng)該參照西方國家的成功經(jīng)驗，結(jié)合自身實(shí)際，從多方面著手進(jìn)行自身的完善，以期為全國新一輪縣級政府機(jī)構(gòu)改革提供一種可供選擇的路徑。

1 走出“人走政息”的怪圈

一種制度想要獲得不斷的發(fā)展和完善，首先要把當(dāng)前的改革成果保存和鞏固下來，富陽“專委會”制度也同樣如此。中國各級政府歷次機(jī)構(gòu)改革的決心不可謂不大，手段不可謂不狠，但最終收獲的成效卻并不十分顯著，其中原因之一應(yīng)該歸結(jié)為我國由來已久的人治性和隨意性。在推進(jìn)縣級政府機(jī)構(gòu)改革的過程中，擁有大刀闊斧改革精神的主政官員因為敢于打破原有利益機(jī)制，沖破重重阻撓，不畏首畏尾，的確有利于加速改革的進(jìn)程。但與此同時，縣級政府機(jī)構(gòu)如果把主政官員的行政權(quán)力作為推動改革的唯一動力，這對改革的持續(xù)性是極為不利的。根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，官僚個人或官僚機(jī)構(gòu)都天生地追求效用最大化，他們總是希望自己所在的機(jī)構(gòu)規(guī)模越來越大，所控制的權(quán)力和資源越來越多，以便從中獲得更多的私人利益。所以，許多官員總是借口社會需求并通過隱瞞真實(shí)成本來追求預(yù)算的最大化，爭取有更多的機(jī)構(gòu)和人員。所以，縣級政府機(jī)構(gòu)改革的方案，決不能隨主政官員的變更而變化，更不能隨主政官員意志的變更而隨意變化。而要做到這一點(diǎn)，并不是一件容易的事情。目前看來，唯有在每一次機(jī)構(gòu)改革中力爭使得改革的舉措發(fā)生“化學(xué)變化”，無法輕易倒退，才能夠很好地保存每一步改革的成果。富陽“專委會”制度要破解“人走政息”的怪圈，首先要保證其優(yōu)越性充分的發(fā)揮，讓各職能部門和人民群眾都體會到該制度帶來的便利，人們思想上接受并習(xí)慣了該制度條件下政府權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制，倒退回先前機(jī)制的可能性自然降低很多。其次是在條件具備的情況下，要努力將目前的虛擬組織轉(zhuǎn)向?qū)嶓w，完成職能部門的有機(jī)整合，這是防止改革倒退的治本之舉。

2 注重相關(guān)配套制度的改革

縣級政府機(jī)構(gòu)改革不是一項單一的變革，作為中國政府機(jī)構(gòu)全盤改革的重要組成部分，是中國政治體制改革鏈條上的一環(huán)，機(jī)構(gòu)改革作為其中一個中樞，其改革必然會牽一發(fā)而動全身，其推進(jìn)是否順利有賴于各種制度和關(guān)系的調(diào)整和變革。在機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中離開了相關(guān)配套制度的改革，改革舉措將難以產(chǎn)生積極的效果。與富陽“專委會”制度相關(guān)的配套改革可以從以下幾個方面著手：首先，轉(zhuǎn)變縣級政府職能，這本身就是個系統(tǒng)性工程。現(xiàn)代服務(wù)型政府的職能應(yīng)界定為統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、組織協(xié)調(diào)等，而不應(yīng)該大包大攬，把社會事務(wù)管理權(quán)全部事無巨細(xì)的收歸政府管理，相反應(yīng)該把適合社會管理的權(quán)限讓渡出去，但同時必須要做好社會中介組織的培育工作，否則讓渡出去的職能沒有足夠的社會中介組織來接手的話，必然導(dǎo)致職能重新回歸政府。政府職能有了一定程度的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地其職能部門必然需要作出相應(yīng)的調(diào)整，根據(jù)其變化對相關(guān)的職能部門進(jìn)行撤并或淘汰，從而可以減少由于“專委會”組成部門過多而導(dǎo)致的協(xié)調(diào)困難問題。第二，黨委、人大、政協(xié)的相關(guān)改革。在縣級政權(quán)架構(gòu)中，如果政府能夠與黨委、人大、政協(xié)形成合力，那么將十分有利于縣級經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)的狀況是，縣級政權(quán)中普遍存在黨政不分、以黨代政，人大無法真實(shí)有效地發(fā)揮作用、政協(xié)實(shí)際作用非常有限等弊病。“專委會”制度在解決這些問題方面有一些有效的探索，但距現(xiàn)實(shí)要求仍有一定的差距。通過相關(guān)的改革，應(yīng)該做到由黨委擬定本縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本方針政策，在充分聽取政協(xié)意見建議的基礎(chǔ)上補(bǔ)充修訂，然后在人大審議批準(zhǔn)通過的條件下交由政府去執(zhí)行，這才是符合我國縣級政權(quán)運(yùn)作的一般方式。第三，上級政府機(jī)構(gòu)的改革。我國長期以來的體制決定了條條上掌控著大量的資源，因此各級政府間的同構(gòu)性比較強(qiáng)。這決定了縣級政府機(jī)構(gòu)要進(jìn)行改革，首先要求上級政府作出相應(yīng)的變革。當(dāng)然，這一點(diǎn)是對于整個中國政府機(jī)構(gòu)的全盤改革提出來的。

3 完善體制和運(yùn)作規(guī)則

首先，加強(qiáng)各個“專委會”之間的溝通與協(xié)調(diào)。由于各個“專委會”是虛擬組織，原先分散在各職能部門的權(quán)力并沒有真正地得到制度化的有機(jī)整合，因此往往一個職能部門就屬于好幾個“專委會”的組成部門，在一定程度上容易造成指揮缺乏協(xié)調(diào)性，不同的“專委會”下達(dá)的任務(wù)之間可能存在一定的沖突。這就要求在工作中建立各“專委會”間的協(xié)調(diào)機(jī)制，職能上有密切聯(lián)系的“專委會”要加強(qiáng)溝通與交流，防止出現(xiàn)多頭指揮的現(xiàn)象。第二，要加強(qiáng)“專委會”縱向上的合力。“專委會”把原先隸屬于各職能部門的權(quán)力上收，然后再根據(jù)具體事務(wù)把不同的任務(wù)安排給相關(guān)的部門，這樣可以有效地防止各職能部門的權(quán)力濫用和推諉扯皮。但與此同時又容易產(chǎn)生新的問題，決策的形成過程缺少相關(guān)職能部門的參與，容易造成公共決策缺乏科學(xué)性、合理性。因此，在決策權(quán)力上收的同時，也要加強(qiáng)“專委會”與其組成部門之間的互動，建立制度化的長效機(jī)制確保相關(guān)職能部門的意見和建議得到充分的發(fā)表和采納，從而保證決策的科學(xué)化和民主化。第三，進(jìn)一步完善各“專委會”內(nèi)部的管理。各“專委會”的最大的特點(diǎn)就在于發(fā)揮統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)作用，在目前大幅度由虛擬轉(zhuǎn)向?qū)嶓w可行性不強(qiáng)的情況下，最好的辦法就是進(jìn)一步提高各“專委會”的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力，這只能通過賦予其更多的統(tǒng)籌權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)或通過建立一些新制度以提升“專委會”相關(guān)的能力。

4 強(qiáng)化監(jiān)督和制約機(jī)制

在中央“大部制”改革尚在理論論證階段，就已經(jīng)有人對未來“大部制”改革后有可能出現(xiàn)的問題表示了隱憂：部門有機(jī)整合之后，如何對“大部”實(shí)施有效的監(jiān)督是一個難題。“大部”成立之后，原先分散在各個部門的小利益變成了集中在一個“超級大部”的大利益，那么要有效地監(jiān)督整合之后的部門將變得更加困難。雖然該問題是當(dāng)時針對中央“大部制”提出來的，但仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)縣級政府“大部制”——“專委會”制度其實(shí)也面臨著相同的問題。目前，各個“專委會”尚處于虛擬組織的階段，但事實(shí)上因為大量的決策權(quán)被上收至專委會層面，大量的權(quán)力集中起來，各種利益集中起來就有可能出現(xiàn)類似于“超級大部”的“超級大局”，這種情況下如果監(jiān)督和制約機(jī)制不到位，反而更容易給腐敗和權(quán)力尋租造成可乘之機(jī)。目前“專委會”制度已經(jīng)通過采取了一些措施確保責(zé)任明確，權(quán)責(zé)一致，針對每一項工作把責(zé)任明確劃撥給各個職能部門，雖然有一定實(shí)效但還不夠理想，在接下來的后續(xù)改革中，可以通過簽訂責(zé)任書的方式來加強(qiáng)問責(zé)，明確規(guī)定完不成任務(wù)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，以加強(qiáng)對各職能部門的制約；還可以及時向社會公開各職能部門所需完成的任務(wù)，以健全來自社會的監(jiān)督制約機(jī)制。另一個方面，針對“專委會”權(quán)力和利益更為集中的情況，也要強(qiáng)化對“專委會”主任的監(jiān)督制約，防止出現(xiàn)由局長的“一言堂”變成“專委會”主任的“一言堂”，而這個方面的監(jiān)督制約機(jī)制恰恰是目前“專委會”制度中最缺乏的。總之，建立多渠道的監(jiān)督制約機(jī)制是保證“專委會”制度良性發(fā)展的重要保障之一。

5 健全公共服務(wù)評價機(jī)制

健全公共服務(wù)評價機(jī)制，是當(dāng)前各級政權(quán)構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容之一。“專委會”制度可以利用改革的良好契機(jī)，適時把健全評價機(jī)制作為后續(xù)改革的重心。健全的評價機(jī)制，是公共權(quán)力良好運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。該機(jī)制的建立可以著重從以下幾個方面著手：首先，要加強(qiáng)績效評估的理論論證和實(shí)踐研究，摸索出一套適合“專委會”制度語境下公共績效的評價體系和測量指標(biāo)。第二，注重激勵機(jī)制和懲罰機(jī)制的配套改革。“專委會”制度通過把責(zé)任層層劃分配置，一定程度上解決了權(quán)責(zé)不清，推諉扯皮的弊病，但在績效評估導(dǎo)向方面的工作還沒有完全到位，這就要求在接下來的改革中，可以從強(qiáng)化成本效益核算方面著手，把資源配置、權(quán)力賦予、獎勵報酬與服務(wù)績效真正掛鉤，這項工作主要從各個“專委會”內(nèi)部的層面進(jìn)行，可以以月、季度等時間單位對各職能部門進(jìn)行工作績效的評估，根據(jù)情況合理安排獎懲。另外，也可以以年度為單位對各個“專委會”的工作進(jìn)行評價，各個“專委會”需對其一年內(nèi)的工作進(jìn)行陳述，然后聽取來自各渠道的建議和意見，從而有利于以后的工作的開展。第三，建立多元績效評價體系。現(xiàn)有的績效評估往往僅限于上級評估，這與科學(xué)的績效評價體系的要求有一定差距，在后續(xù)改革中應(yīng)該實(shí)行評價主體的多元化。除了上級評估的傳統(tǒng)方式外，還要加強(qiáng)一些非體制性的評估，比如來自社會的評估、各“專委會”之間的相互評估等等，以加強(qiáng)績效評估的公正性和準(zhǔn)確性。

6 凸顯法律法規(guī)在改革進(jìn)程中的作用

機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)如果缺少相關(guān)法律法規(guī)的保障，改革的實(shí)效就難以得到保證，即使取得了一定的成果也很容易被葬送，這是被歷次改革實(shí)踐所證明了的。因此，作為縣級政府機(jī)構(gòu)“大部門”體制改革的典型，“專委會”制度要注意吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，在接下來對現(xiàn)有制度進(jìn)行完善的過程中除了靠上級的行政命令強(qiáng)制推動以外，更要依靠法律法規(guī)的作用。_是要起草相關(guān)的法律法規(guī)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的法定化。該項工作的進(jìn)行要建立在機(jī)構(gòu)改革方案得到科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，只有經(jīng)過實(shí)踐證明確實(shí)是適合本地情況并行之有效的改革方案才能夠通過法律形式正式確立下來，從而不僅在法律上賦予了機(jī)構(gòu)改革合法性，更確保了改革成果能夠被較好地保存下來，避免了“因領(lǐng)導(dǎo)人的改革而改變，因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改革而改變”。二是要建立規(guī)范的執(zhí)行程序，確保相關(guān)法律法規(guī)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。規(guī)范的執(zhí)行程序的建立，是確保法律落到實(shí)處的重中之重，從某種程度上來說比法律法規(guī)的起草更為重要，現(xiàn)實(shí)中或許并不缺少相關(guān)的法律法規(guī)，但問題在于執(zhí)行程序的缺乏往往使得法律法規(guī)變成一紙空文。確保其能夠不折不扣地得到執(zhí)行是需要著力解決的問題，這有賴于規(guī)范的執(zhí)行程序的建立。總體說來，機(jī)構(gòu)改革如果缺乏法律保證，將很難避免重蹈覆轍。“無論是深化機(jī)構(gòu)改革，還是鞏固改革的成果，我們必須沿著法制化的軌道前進(jìn)”。但與此同時，我們也要對這項工作在發(fā)展中有可能會遇到的困難和阻力做好充分的準(zhǔn)備。