古希臘和古羅馬的憲法概念與憲政制度探析

摘 要：古代希臘和古代羅馬人對憲法概念的理論探討和長期進行的古典憲政實踐，許多為后世國家所效仿，成為現代西方社會憲政制度實踐和憲法概念研究之最初源頭。希臘先哲們對政體形式進行分類及其對合理政體形式之探討，雖是針對當時城邦制度而提出的，但無疑對后世國家選擇合理的政權組織模式提供了最早的理論基礎。希臘人提出的政體概念，亦在一定程度上為憲法概念的產生做出了應有貢獻。雖然在希臘尚未有詞匯“憲法”，但是古希臘出現的詞匯“政體”是憲法概念產生的萌芽。“根本法”這一憲法性質初露端倪。憲法概念最終出現在羅馬帝國時期。

關鍵詞：古代希臘；古代羅馬；憲法概念；憲政制度

在長期的社會生活和政治實踐中，人類不斷創造和傳承著各種概念，“憲法”則是其中生命力較為頑強的一個。時至今日，世界絕大多數國家都根據本國國情和自身對憲法含義的理解，制定并頒行了相應的憲法。在憲法制定和實施過程中，憲法已不單單是國家用以調整社會關系的基本法律依據，它更漸趨成為人與他人、國家、社會乃至世界進行溝通的紐帶。憲法正以其特有的力量影響著國家政權建設和個人的日常生活。從憲法概念中反映出的前人的政治智慧是我們理解憲法含義演變規律的出發點。古代希臘和羅馬人對憲法概念的理論探討和長期進行的古典憲政實踐，許多為后世國家所效仿。追溯這一時期憲法概念的演進和憲政制度的變遷狀況，具有十分重要的意義。

一、古希臘的“政體”概念是“憲法”概念的萌芽

盡管埃及文明和兩河流域文明曾向人類社會提供了法律的最初模式(如烏爾納木法典和漢謨拉比法典)，并對現代西方社會法律產生過一定影響，然而，古希臘人提出的法律思想卻仍然被公認為現代西方社會法律思想的源頭。之所以如此，是因為法律思想首先淵源于政治哲學思想，而政治哲學家探討的主要問題則是公正社會之本質問題，它所追問的是：“理想狀態下人類社會應如何組織?”解決此問題有一個重要前提，那就是必須發現在政治變遷和社會演進過程中人(在古希臘時期是公民)的作用。惟其如此才能使遠古神授王權及個人(或公民)絕對服從神授王權的統治方式得以解構，從而在多種政權組織方式中探討合理的政權組織形式。同時在王權標準之外出現了一個判斷政治體制好壞的“正義”標準。正是對正義標準的爭論成為西方法律思想產生的前提性契機。古代埃及和兩河流域的統治者，總是把關注的焦點放在神祗或神化的統治者身上，因此也就不具備法律思想產生的主體性前提。希臘人是最先把人類置于宇宙中心的民族。在希臘人看來，人不僅在某種程度上能夠掌握自身的命運，而且對自身的行為負有道義責任。從普羅泰哥拉“人是萬物的尺度”到蘇格拉底“認識你自己”，再到亞里士多德“人天生是政治動物”的許多著名命題中可以看出，一種不同于埃及和兩河流域文明的新思維方式，開始馳騁于古希臘科學研究領域，西方社會法律思想就此奠基。

解讀憲法含義是歷代法律思想中的重要內容。作為反映憲法本質屬性或特有屬性的思維方式，憲法概念同樣發端于希臘。“在希臘哲學的多種多樣的形式之中，幾乎可以發現以后所有觀點的胚胎、萌芽。因此，理論自然科學要想追溯它的今天的各種一般原理和形成史和發展史，也不得不回到希臘人那里去。”古代希臘哲學家雖未曾明確提出憲法(Constitution)概念，但他們所提出的政體(Politeia)概念無疑為憲法概念的產生作了前期準備。在憲法一詞最初被指代一個國家的政治基本法時，人們往往習慣于把亞里土多德的政體翻譯成憲法，證明了憲法概念來源于政體概念這樣一個事實。

值得注意的是，在希臘社會政體(Politeia)與僭主(Tyrannos)專制制度并不相容。關于政體，亞里士多德有過這樣的論述：“這里，我還得陳述所謂Politeia(共和政體)和僭主政體兩個類型……在研究政體問題時，我們把僭主政體留到最后講述，應該說是恰當而合乎自然的，在各類政體中，僭主政體[完全沒有法度]就不像一個政體。”“Politeia的通義就是混合這兩種政體(寡頭政體和平民政體)的制度，但在習用時，大家對混合政體中傾向平民主義者稱為‘共和政體’，而對混合政體中偏重寡頭主義者稱為貴族政體。至于由多數決議以行政令則是所有這些政體一律相同的。凡享有政治權利的公民多數的決議無論在寡頭，貴族或平民政體，總是最后裁判，具有最高權威。在許多城邦中，所謂共和政體這種類型都假借了一個比較好聽的名稱”。亞里士多德的Politeia可以說在兩個意義上使用，一是狹義上的“共和政體”，它和君主政體、貴族政體相對應；而另一種是廣義“共和政體”，它和僭主(Tyrannos)政體相對應。由此可見，希臘人把非僭主專制政體都稱為Politeia，這就是“城邦國家的政制”的意思。這種關于政體含義之闡釋與當今人們對政體含義的闡釋大相徑庭。另外，根據吳壽彭先生考證，“Politeia”在亞里士多德《政治學》中有幾種使用方法：一是公民與城邦關系；二是由這種關系形成的城邦政治生活；三是把這種關系厘定為全邦的政治制度，即“憲法”(對此筆者持保留意見并將在下文中論述)。四是有時徑指該城邦政府。通過以上分析我們認為政體概念自產生時期便是拒絕僭主專制的，它只能產生在古希臘城邦政治的土壤之中，并且一個政體概念可以包括城邦國家政權組織形式的全部內容。

希臘社會政體概念的產生有其深刻的歷史原因。城邦自治形態為政體概念的產生和發展率先提供了政治土壤，早期公民和公民權規定則為政權組織形式提供著主體和主體政治地位的標識；自治城邦之間的沖突和融合、自治城邦與城邦聯盟既服從又反抗的關系，為古希臘人選擇良好的政權組織形式提供了參照系。城邦制度是希臘的傳統，是希臘政治學的前提，離開了城邦制度也就沒有了政治學。正因為如此，才有了個人(在古希臘時是公民)參政議政的基本可能性。只要存在城邦社會，這種可能性也就長期存在。只有包括城邦君主在內的多個主體都能夠參與到政權組織形式的建立和完善的進程中去，政體概念才能成為人們分析的對象，也才能真正產生政體一詞。城邦國家的另一個特征則是主權在民和直接民主制度。由于古希臘各城邦對能做出決議的公民的身份規定不同，同一時代不同城邦對公民身份和公民權規定也不同，所以就使得不同時期、不同地點的城邦能夠做出決議的主體不同，他們所選擇的政體模式也就會不同。公民多數決議，不僅能夠解決日常生活問題，甚至在選舉執政者以至于選擇政體模式上具有最后決定權。因此，政權組織形式在希臘社會是由執政官提出的，并且要經過公民大會同意。多數人決議是希臘社會政權組織形式得以產生和存在的合理性標準。要想使政權組織模式獲得多數人同意，則必須賦予組成城邦的多個個體以公民地位，給予其公民權。希臘城邦的政權組織形式通過全體公民都參與政權管理的模式，把城邦命運與公民命運緊緊地連在一起。為此，伯里克利曾講道：“在我們這里，每一個人所關心的，不僅是他自己的事務，而且也關心國家的事務；就是那些最忙于他們自己的事務的人，對于一般政治也是很熟悉的——這是我們的特點：一個不關心政治的人，我們不說他是一個注意自己事務的人，而說他根本沒有事務。”可見，在古希臘社會，公民事務和城邦事務是一體的。希臘人熱衷于政治事務，這是希臘城邦國家政權組織形式得以確立和長期存在的主體性條件和主觀性因素。希臘城邦的政權組織形式各種各樣。在希臘歷史上，君主政體、貴族政體、共和政體甚至不能被亞里士多德稱為政體的僭主(Tymnt)專制政體都曾出現過。除不同城邦、不同時期希臘城邦“公民”的范圍不同外，各自治城邦之間的戰爭和交流也在客觀上提供了比較不同政體優劣的機會。從希羅多德開始的歷史學研究方法，也把不同時代的政權組織模式展現在研究者面前。

作為希臘城邦政治學說先驅的蘇格拉底根據不同標準，把政體分為君主制政體、僭主專制政體，貴族專制政體、富豪專制政體及民主制政體五種類型。他認為君主制和僭主制雖常常都是由一人掌權，但兩者之間有很大差別，他把一個得到人民同意，依照自由和國家法律統治人民的政府看做君主制政府；而把一個違反人民意志，不依照自由和國家法律，任憑統治者意志統治人民的政府看做是僭主制政府。他把從奉行法令的人之中選出一些人來進行統治的政府，看做是貴族制政府；把凡是以財富為標準選用統治者的政府，稱為富豪制政府；而凡是從全體人民中選出人來進行統治的，就是民主政府。蘇格拉底主張建立貴族政體，由有知識和品行的高尚之人掌握國家政權。斯巴達和克里特政府是優良的政體典范，這些城邦崇尚法律和秩序，由有知識、有經驗的長老掌握國家政權。他反對僭主政府和富豪政府。

柏拉圖把政體分為五類。他最為推崇哲學家擔任國王的政體，也即賢人政體。他認為除非哲學家擔任國王，否則國家就不會得到安寧。賢人政體下能夠產生優良公民。賢人政體下的公民必然是善者和正義者。同時柏拉圖反對蘇格拉底關于以斯巴達和克里特為代表的軍閥政體是最好的政體的論斷，認為這種政體使智慧者被剝奪統治權力，雖然它受到過廣泛贊揚，但不如賢人政體優越。和蘇格拉底一樣，柏拉圖反對寡頭政體、民主政體和僭主政體。寡頭政體即由少數富人掌權的政治制度，在此制度下，人們崇拜財富，推崇富人，崇拜金錢，鋪張浪費，毫無節制，美德和知識蕩然無存。而在民主政體下，每個公民都享有充分的言論自由和行動自由，可以隨心所欲。民主政制不以“善”為依歸，過分追求自由，會導致它崩潰。民主政體發展到極致就成為僭主政體。這是一種最壞的政體。因為任何可怕的奴役總是從極端自由中產生的。“無論在個人方面還是在國家方面，極端的自由其結果不可能變為別的什么，只能變成極端的奴役”。柏拉圖把僭主政體列為最壞，但卻把攻擊矛頭直指民主政體。

亞里士多德認為，法律性質必須適于城邦性質。區別好壞的標準，就是正義。法律必須依政體來制定。符合正宗政體的法律合乎正義，而符合變態政體的法律則不合乎正義。按照亞里士多德的解釋，政體劃分有兩個標志：即“最高統治者人數的多少”和“最高統治者實行統治的目的是否‘旨在照顧全邦共同利益’”。從政體劃分的第一個標志看，凡以一人為統治的政體，為君主政體，其變態為僭主政體。凡少數人統治的正宗政體為貴族政體，其變態為寡頭政體。凡以多數人為主統治的政體為共和政體，其變態為民主政體。從政體劃分的第二個標志來看，凡旨在照顧全邦共同利益的政體是正常政體，相反如果不是旨在照顧全邦共同利益，而只是照顧最高治權執行者個人，少數人或多數人利益，那就是變態政體，亦即反常形式的政體。

希臘先哲們對政體形式進行分類及其對合理政體形式之探討，雖然是針對當時的城邦制度提出的，但無疑為后世國家選擇合理的政權組織模式提供了理論基礎。希臘人提出的“政體”概念，也為“憲法”概念的產生做出了應有貢獻。雖然在古希臘尚未出現“憲法”詞匯，但是“政體”無疑是憲法概念產生的萌芽。

首先，在近現代國家，政體尤其是政權組織形式都是憲法規定的重要內容。尤其是英語國家，在政治學和法學研究領域所表述的“憲法”概念的內涵中，政府形式(或稱政權組織形式)是一個貫通古今的維度。希臘時代的政體概念恰恰符合這樣一個維度，這一點已成為中外法學界的共識。現今人們往往把古希臘的“政體”翻譯成“憲法”，則是由這樣一個兩者都具有的共同指稱對象所決定的；其次，政體在古希臘不僅單獨指稱政權組織形式，而且在某種程度上還反映著城邦國家及其公民的關系，這和當代國家憲法大多調整國家與公民之間的關系亦有相近之處。只不過當時的“國家”與今日國家之性質不同，當時的“公民”與今天的公民的含義也不同。然而無論如何，希臘民族是率先確認公民地位并認真探討公民權利的民族。它也曾在不大的城邦共和國境內進行了與之相應的古典憲政實驗；再次，幾乎所有希臘哲學家都不把僭主專制看成是“政體”，也在一定程度上否認了專制體制下存在“政體”。這和近現代學者認為憲法普遍產生于民主政治條件下的理論不謀而合。可以說，正是在希臘社會誕生的“政體”概念，為“憲法”概念的產生及其內容的豐富提供了準備。“政體”概念是“憲法”概念的萌芽。

但古希臘的“政體”含義與“憲法”含義也有很大的不同，這是不能用“憲法”來代替“政體”的原因，也是羅馬帝國時期“憲法”概念產生的一個原因。一方面，“政體”在古希臘社會指稱對象的范圍較小而且明確，這和當時小國寡民的城邦共和國的狀態相關。它把城邦公民看作是一個依賴于城邦國家的政治分子，不將公民看作是一個獨立個體。由此就缺乏近現代憲法的個人權利保護制度。另一方面，亞里士多德所謂的“政體”，雖然同我們今天所說的憲法一樣，都涉及國家的根本組織，但在當時而言，不是體現一系列法律規范，而是指實際的政權結構。因此，認為“亞里士多德區分過根本法與普通法，并認為憲法是根本法，高于普通法律”，是對亞里士多德思想的一個誤解。古希臘的“政體”基本上不表現為法律規范，而是指實際政權組織，內容主要涉及人民和城邦的關系，以及由此形成的全部政治生活。“政體(P0liteia)”是沒有根本法的含義的。古希臘的人們沒有創造出根本法意義上的憲法概念。

二、希臘化時代城邦政治的危機及憲法概念之前期準備

亞歷山大的短促功業改變了希臘世界，同時也使希臘社會“政體”的重要性漸行喪失。這個時代是希臘城邦社會中公民和小城邦由自由走向屈服的階段，但城邦之爭和公民直接民主仍然存在。這是一個屈服與混亂的時代，它是古代希臘走向古代羅馬的過渡時期。這時把“政體”看做是全部政治生活的基礎發生動搖。城邦政治因帝國的統一，疆域的擴大而逐漸喪失固有原則；主權在民與直接民主的管理模式亦因帝國疆域之擴大和人們社會分工的日益精細而失去了可能；希臘城邦公民和公民權地位的標識也隨著帝國公民的增加和人們普遍對秩序的需求日漸模糊；城邦交流的日益頻繁和希臘化時期形成的爭奪權力的沒有原則的戰爭也使政體模式的選擇陷于困境。基于以上原因，探討合理的“政體”形式的思潮在希臘化時代趨于平靜。

城邦政治的解體既有城邦內部的原因也有外部原因。城邦政府中，每個人都必須充當審判員，并擔任其他各種公職。“但到了公元三世紀，這一切都發生了變化。在往昔那城邦國家的確還有政治，但那已經變成地方性的而無關緊要，因為希臘已經處于馬其頓大國的擺布之下了”。馬其頓軍隊的征服使得希臘城邦國家多年不斷的戰爭和城邦內部的爭斗最終結束，也結束了希臘各城邦所享有的自由，并在全希臘建立起專制統治。“亞歷山大堅持這種專制統治并把它作為征服亞洲的跳板”。由于希臘城邦紛爭及城邦內部爭斗的結束，“糟糕的希臘秩序”(歐里庇得斯語)被一種新的秩序所代替。城邦政體在新的秩序下重新整合。在馬其頓軍人中的爭奪權力繼而爭奪分配土地的斗爭影響著希臘社會。在行政和技術方面，不學無術的軍人們雇傭希臘人作為他們的幕僚，于是新的專業化分工出現了。希臘的知識分子成為管理城市的輔助性居民，希臘人喪失了對于城邦政治的最終決定權。此外，馬其頓軍隊的征服也在希臘城邦之外造就了一些新城市。新城市雖然也有自治政府，卻沒有像舊城市那樣的傳統。他們的公民來源不一。雖然亞歷山大盡量使新建城市采用希臘城邦的政治模式，但是“他也認識到，他與希臘部屬要想以遭人恨的外國佬身份統治廣大亞洲帝國，是絕不可能的，因此，他要求屬下同他一樣尊重亞洲習俗”。亞洲的生活方式隨著帝國的統一傳人希臘城邦社會，從外部加速了城邦政治的瓦解。

公民地位與公民社會角色也在發生變化。在自由的日子里，那種舊式的無秩序是可以容忍的，因為每個公民都享有自由，但是無能的統治者(軍人)加之于被統治者的那種新的馬其頓的無秩序，則完全不可容忍。專制要求服從，而希臘公民對公共事物的關心則在這種服從面前失去依托，它打擊著公民參政議政的自信。希臘的哲學家已不再追問，人們怎樣才能創造一個好國家?而是在問：在一個遭受苦難的世界里，人類怎樣才能活得有德或是幸福。由此，公民對希臘城邦的忠誠喪失殆盡。個人與城邦，政府與社會開始發生疏離。“作為城邦國家或自治國家的一分子的人已經與亞里士多德一道完結了；作為一個個人的人則是同亞歷山大一道開始了”。人們不得不學會過他們從未經歷地過的單獨生活，而且還不得不“學會”以一種新的社會聯合形式生活在一起。公民的社會角色發生了變化。

城邦的連年戰爭也隨著亞歷山大帝國的短暫統一獲得了暫時的平靜。統一不僅使城邦政治走向解體，而且由于在帝國境內的各個城邦共和國逐漸走向官僚化，城邦政體也喪失了與其比對之參照。因此，伴隨著城邦政治的解體，公民社會角色的轉化和專制制度的興起，“政體”不再是希臘化時代哲人們的討論對象。統一帝國的過程雖然使人們不再重視對“政體”的討論，但在另一個角度卻為“憲法”概念的產生做出了準備。帝國造就了西方歷史上首個真正名副其實的權威，權威制定的規則往往帶有根本的決定其他規則的重要性質。“根本法”性質初露端倪。亞歷山大最為傾心的亞洲生活方式是任何能夠強化他的專制統治，增加他榮譽的風俗。因此他所制定的規則也有最高效力。在亞歷山大死后，希臘大陸出現了不同于原初希臘社會的城邦聯邦制。城邦聯邦制是對舊有城邦制度的一種發展和揚棄。其中的聯盟會議，由各方面的代表組成，有權頒布與公共事務有關的法律文件。此外，尚有一個全聯盟公民大會，它決定戰爭與和平問題，負責選舉官員。行政與軍事大權由一位軍人執掌，他由選舉產生。這種聯盟起碼在形式上擺脫了古希臘城邦林立的局面，為希臘世界走向統一奠定了基礎(但并沒有實現)。除希臘本土地區外，亞歷山大所征服的各個地區均采用君主專制的政治體制。君主專制的特點則是君權至上，由此，希臘城邦聯盟外的居民不具有公民的地位。

在希臘化時代也沒有產生“憲法”概念。但是自亞歷山大時期，卻產生了專制政權的最高權威。這種權威最初由軍事征戰或選舉來完成。然而，希臘化時代各個專制國家仍然處于連綿不斷的戰火以及頻繁的政權更迭之下，軍事權威尚未成為真正的國家統治權威，沒有可能把軍事權威轉換成管理社會事務的真正的王者權威。因此，短暫的權威以絕對命令的形式下發并不意味著一種真正的代表“治國安邦總章程”的憲法能夠確立。但毫無疑問，盡管在希臘化時代沒有產生“憲法(constitution)”，但是卻為憲法準備了它所應具有的另一個特點，即，最高權威的法律。憲法概念最終出現是在羅馬帝國時期。

三、羅馬共和國政體概念之命運

公元前5世紀，羅馬以貴族政治代替了君主政治，建立了貴族制共和國。同時仍在實踐中摸索著良好政權組織形式的建構方式。平民和貴族的不間斷斗爭則成為羅馬選擇政體方式的重要動力之一。在整個羅馬共和國時期，平民貴族之爭斗一直持續到共和國結束。其間權力此消彼長，經過多次輪回，構成羅馬共和國時期對外輝煌戰爭所掩蓋下的另一幅社會情景。這種圖景被客居羅馬的希臘人波利比阿看成是羅馬在不足半世紀征服世界的國家制度原因。波利比阿認為：“一切事物成敗之首要原因在于國家制度形式。羅馬人成功的原因在于羅馬是一種混合政體，將君主制，貴族制和民主制基因相混合，使之精確調整并處于恰好平衡與和諧狀態。每個部分牽制其它部分，又與之合作；在所有緊急情況下，它們的聯合又非常適當。”他對羅馬共和國憲制極為稱許：認為它“提供了政治穩定性、保護了個人自由、使征服外邦更容易”。

波利比阿用希臘人的思維分析了羅馬政體，自有合理之處。但認為羅馬政體是羅馬崛起并征服世界的唯一原因有失偏頗。實際上，羅馬政體的存在除征服需要外，還是因為早期羅馬與希臘城邦國家具有相同或至少是相似的社會基因。如羅馬初期的小國狀態、公民的政治地位、向希臘國家學習政權組織形式的背景和公民參與政治生活的熱情。雖然如此，羅馬的政體思維方式還是與希臘社會不同：希臘城邦國家公民是把自己放在國家機器的組成部分角度從而考察政體的合理性；而羅馬公民則把自己放在國家保護對象的地位上考察政體的合理性。因此，羅馬共和國的執政官、元老院甚至大多數保民官都或遲或早地成為貴族代理人。羅馬共和國公民除暴動、集會和選舉之外極少能有效地影響公共事務。

公元前5世紀羅馬的版圖不足50平方英里，在公元前560年左右，羅馬人口總人數估計是26萬人。除了奴隸、婦女和兒童，能夠負擔武裝的公民人數約有8萬人。這和亞里士多德心目中的理想國家人數又相差無幾。可見，共和國初期的羅馬，無論地域抑或人口，與希臘城邦國家幾近相同。在這種小國里公民參與政治生活的可能性依然存在。通過與統治者的斗爭，早期羅馬公民獲得了一些政治權利，如設立保民官，擔任官職及公元前287年通過的公民族派會議的立法權。這些權利并沒有改變元老院的貴族統治，但至少在形式上公民有參與國家管理的機會。

羅馬共和國的公民權確立于共和國初期通過的幾個法案。其中有一項法案是：“任何市民已經選任官員判處死刑或鞭笞罪者，均有權向議會上訴”。然而這次變革卻沒有給普通市民以更多好處。相反羅馬貴族的權力擴大了。隨著貴族和平民矛盾的加深，平民通過一系列斗爭獲得了一些國家公民所應享有的政治權利，其中包括：設立兩個保民官和三個營造官，作為民選的平民保護者的權利；公布成文法給所有有閱讀能力的平民法律知情的權利；迫使元老院承認平民和貴族之間有通婚的權利；以及通過《李錫尼法》限制貴族占有土地和奴隸的數量；通過減除債務利息等規定賦予農民的有限經濟權；平民可以擔任督察官、副執政、祭司等職位的任職權利等等。公元前287年，元老院終于同意，以平民為主要成員的“族派會議(Tribal Assembly)”的決議有法律效力，甚至當其與元老院決議相反時亦然。由于在族派會議中，貴族很容易被平民的票數壓倒，所以當時這個法案“構成羅馬民主政治的基石”。該法案同時也標志著羅馬共和國居民的城邦公民權的確立。羅馬共和國的居民實際上仍具有類似于早期希臘城邦的公民的特征。

羅馬共和國政體思維方式存在的另一個原因是對希臘社會有關政體思想的學習和借鑒。公元前454年，元老院派遣一個由三個貴族組成的考察團，前往希臘研究梭倫及其他立法者所定的法律，回國后提出報告。這是羅馬共和國向希臘學習政權組織形式的佐證。《十二銅表法》則是這次考察之后制定的成果。羅馬共和國的政體思維方式受希臘影響最為明顯的例證是客居羅馬的希臘人波利比阿和在希臘受過良好教育的西塞羅的政體思想的形成。波利比阿的政體思想前已述及，西塞羅則認為：羅馬應采用民選制度，司法和立法行為均通過投票方式公開進行，但是公民的被選舉權還是有資格、品德、年齡和財產的限制；應當重視元老院的權力和地位，以其集體力量來抑制執政官個人的行政權；共和政體使得平民大會和元老院之間凡事都應保持節制，不應使用暴力；至于行政權力，他認為如果執政官的統治權高于一切的話，那就幾乎只不過是“取消國王之名，而保留君主專制制度之實”；應對執政官的權力加以限制，諸如：任期制為1年，在10年內不得連任同一職務，軍事執政官任期為6個月，在任期內不得贈送或接受任何人的禮品，公民有權控告違法的執政官，屆滿卸任后向監察官匯報自己任期內的公務行為有無違法情節，但是并不能因此免除對其違法的起訴；監察官根據國家法律監督執政官的工作。他還說：因為執政官的權力不是天賦的權力，而是公民賦予的，當它獨自突起的時候，便應當看作是對公民權利的僭取和專制。這說明羅馬共和憲制中包含了“主權在民”思想和執政官的“公仆”意識。他認為羅馬國家應法治嚴明，“不應提出個人例外的法律”，“權力從屬于法律”，“執政官是會說話的法律，而法律是不會說話的執政官”；統治者要公正，公民要服從；接受平民大會和元老院的監督；重大案件(處死公民、剝奪公民權等重罪)由平民大會裁決；司法官不得受賄。從波利比阿和西塞羅等人對政體的看法來看，羅馬共和國學者對政體的研究實際上以希臘國家城邦政體形式為參照，標志著羅馬共和國政權組織形式經歷了自我實踐和外來文化影響的成熟。

羅馬共和國對政權組織形式探討的最后一個社會基因是公民的政治熱情。誠然，羅馬公民和希臘公民不同，他們不把自己作為城邦共和國的主體來看待，但是他們仍有參與政權組織形式的內心動機。這一動機便是從共和國中獲取自身最大利益。因此，基于個人利益主張產生的平民政治熱情也是羅馬共和國政體結構和政體思維方式形成的一個重要因素。

但是羅馬共和國的政體思維方式還是隨著共和國走向帝國衰落了。經濟、政治和文化上的危機在毀滅著共和國，由此產生的后果也瓦解了羅馬人的政體思維方式。首先，隨著地中海周邊地區的統一，政體思維方式的政治土壤不存在了。在如此廣闊的地域，個人直接參與政治事務的可能性完全喪失；其次，隨著帝國的統一和貧富分化加劇，使得羅馬公民行使其公民權的手段也無形中被剝奪。羅馬平民除能夠有限地行使選舉權外，已沒有能力在其他方面參與政治活動；再次，統一同樣使羅馬失去了向其他國家學習之可能。羅馬共和國的組織模式被認為是最佳模式。這樣，政權組織形式即政體的思維被羅馬人漸行拋棄，在羅馬境內建立一種新型統治制度的時機趨于成熟。因此在奧古斯都時代，奧古斯都(屋大維)的幕僚提出一切政體均為寡頭政治的論斷，從而建立了一種融合西塞羅理論、龐培作風和凱撒政策為一體的元首政治。政體的思維方式至羅馬帝國建立之初逐漸終結。一個依靠在帝王權威庇護下的羅馬秩序世界形成了。羅馬統治下的和平重新開始。

比亞歷山大大帝多活了44年的奧多斯都大帝，在其晚年放棄了繼續擴張的羅馬政策而致力國家內部建設。羅馬統治下的和平于此開始。羅馬和平和經濟復蘇是由秩序恢復而始的。海上恢復平靜，政冶趨向安定，奧古斯都的保守，埃及寶藏的消耗、貨幣可信、流通增加、用農地分配和向外移民等手段緩和人口密集等，在這些開明政策并用之下，羅馬帝國呈現出和平與繁榮的景象。經濟繁榮，社會安定和帝國居民生活水平的提高把奧古斯都大帝推向神壇。不論是意大利還是希臘都把奧古斯都當作新神來頂禮膜拜，這使得奧古斯督的命令成為神旨，由此，奧古斯都頒布的法令自有神在背后撐腰，它是不容反抗的，具有最高權威。憲法的另一特性——即至上的權威的法律也逐漸代替以往政治學家們對政權組織形式的探討，根本法意義上的憲法概念在羅馬帝國時期最終產生。

四、羅馬帝國憲法：君王諭令與政體思維方式并存

羅馬人留給后世文化的一個最寶貴的遺產就是其法律制度。在概念的運用層面，法律術語多半來自拉丁語。諸如現代西方社會之民法(Civil law)來源于拉丁語“Jus civile”，訴訟法(1egal action)來源于拉丁語“Jus action”，而憲法(constitution)一詞同樣源于拉丁語“Constitution”。由于現代西方社會大陸法系國家的民法制度與羅馬法在形式和內容上都體現著很多相同的特征，因此學者們對羅馬私法的研究較多。相對而言，由于近代憲法都否定君主專制制度，人們對于憲法概念自羅馬帝國時產生并得以漸進發展的過程認識不夠。在解讀憲法概念時把古代憲法概念與近代憲法概念割裂，從而不承認它們的內在聯系，這是一種誤解。筆者認為，產生于羅馬帝國時期的憲法(亦稱帝王法或君主諭令，即The Con-stitufiones Principum)概念為現代憲法的另一性質，即憲法的至上性或最高權威性的確立作出了貢獻。

羅馬法有5個源泉：(1)在共和政體下，人民意愿就是法律，民意團體的提案經元老院同意后即行公布實行；(2)在共和政體下，元老院在理論上無立法權，元老院成員可以向執政官建議，這種建議漸漸成為指令，然后變為強制，到共和末年這種建議便成為法律；(3)特種法律由執政官以公告頒行，每個新任執政官都張貼公告于壁上以昭示他任期之內的法律原則，巡回法院和地方首長也可發布同樣的公告，執政官利用其統治權既可解釋法律又可制定法律，羅馬法就這樣將固定的基本法律和首長們的變化的見解合而為一。當一項法令或條文能由后任首長在他的公告中繼續采用時就成為法律(Jushonorari-um)；(4)憲法或君主諭令(The Constitutiones Principum)2世紀時成為法律的組成部分，根據其形式不同，效力有差別；(5)某種情形之下博學法學家的意見也可以立法。他們的書面解釋的效力僅次于法律：法學家們經過皇帝授權者；其解答已密封送達主審官者。這些解答便成為《查士丁尼法典》和《匯編》的來源和基礎。其中“君主諭令(constitutiones)”經過長時間演進，逐漸具有了高于其他法律之效力，并形成了根本法意義上的早期憲法概念。

君主諭令從羅馬帝國各項法律規范中獨立出來并具有最高法律效力，是個漸進的過程。早期帝國的君主并不享有直接立法權，君主諭令僅僅指君主直接活動所表現出來的管理行為和對這些管理行為的理解。因此，君主對法律行為和行政管理行為之管理多采用建議形式。隨著君主對法律進行干預的出現和由此產生之實質性立法活動的強加，才出現“諭令”一詞，但即便如此，它產生時也并不是指君主創造法律的行為，而僅是指君主提出的并通過大量不同形式表現出來的規范，包括告示(edictum)、訓示(mantata)、批復(Rescriptum或epistula)和裁決(decretum)，它們中沒有一種是專門針對立法活動的。對于君主立法權確立起重要推動作用的是批復和裁決。批復和裁決涉及和解決的是具體案件，其出發點是適用現行法。然而，人們通常向皇帝提交疑難案件，皇帝處理疑難案件時需要把公平原則貫穿到法律規范中；或是法律規范出現漏洞，君主在解答時是比較自由的，因而可適用新原則。在這里，由君主提出的解決辦法對以后審理類似案件的官員和審判員來說便成為先例，假以時間便對類似案件具有了拘束力。君主直接立法權正是通過這樣的漸進過程最終確立。蓋尤斯把君主諭令等同于法律，隨著君主制原則的不斷確立，上述等同在塞維魯斯時代發展到頂峰，人們說：“君主喜歡的東西就具有法律效力”；與此相對應的另一項原則：“君主不受法律約束”也是漸進發展之結果。當君主不受法律的約束而法律卻受君主諭令的約束時，君主諭令就被賦予了最高法律效力，從而君主諭令也就具有了“根本大法”的性質。相對于后世民族國家確立之后把憲法定義為“國家的根本大法”來講，羅馬帝國的憲法可以被看做是“君主治理國家的根本大法”。憲法根本法的性質實是淵源于羅馬帝國的君主諭令。

羅馬憲法以君主諭令表現出來并具有最高法律效力。它包括如下四項內容：(1)皇帝政令，全國一致遵行，但皇帝死后，該政令失效；(2)帝王以法官身份作出的判決有法律效力；(3)皇帝對法律和道德問題的解答——一般使用書信，或者對某一問題的簡短的批示，例如圖拉真對政府官員的請示所答復的明智而簡短的信件都被納入法律，他死之后經久有效；(4)皇帝對官員的指令漸漸成為詳盡的行政法。由這些內容可以發現，作為羅馬帝國憲法的君主諭令，實際上不僅僅規定國家政治生活的最重要的內容，還包括一些在今日憲法領域中所不包含的內容，甚至以今日憲法標準來看有許多重要的內容還沒有包括進去。因此當時憲法之根本法標準并非由其內容決定，而是由于它是由君主發布或簽發的，就具有了最根本最重要的性質。這是由當時帝國的君主制所決定并反映當時君主專制制度的。

君主制在涉及一系列權力、職能和服務的政治和行政組織的發展中得以確立和發展；面對這種組織，保留下來的古老憲制像枯枝一樣凋謝，這無疑是對舊有法治制度和政權組織形式的反叛。但是我們如果據此而把羅馬帝國君主制理解為“暴君的統治”卻并不公平。君主作為最高統治者，他所取得的地位在各行省直接地體現為秩序和正義的要素；它結束了不公正的剝削時代，建立起一個良好的行政管理制度。君主權力在羅馬帝國時期對于結束無政府狀態，促進經濟發展，推動法律統一等方面都曾起到過積極作用。當然，作為君主權力外在表現形式的君主諭令對上述有益后果的作用則更為直接。

相對于羅馬共和國政體制度對憲法的影響，后世學者對羅馬帝國憲法的評價則有失公允。實際上羅馬帝國憲法為今日憲政制度的建設所起的作用同樣巨大，只不過它過多地體現在概念層面和基礎理論層面而長期受到忽視罷了。憲法是根本大法，是羅馬人的創造，它開創了把憲法與其他法律相區別以彰顯其基本地位的先河。自此之后，作為根本大法的憲法的創制人和受制者曾數易其主，先是教皇利用這一特點把憲法稱為教皇的根本法，其后是民族國家把憲法稱為國家根本大法，最后是在個人權利至上的觀念下把憲法稱為人權的根本法，都沒有否定憲法的至上效力。因此，憲法的根本法地位的確立無疑對后世憲法發展同樣起到重要作用。

如果我們認為羅馬帝國留給后世憲法的僅是憲法根本法地位的確立，那么我們的認識仍然是片面的。實際上除了賦予憲法“根本法”地位外，羅馬帝國還給后世留下了政權組織形式和政體思維方式的寶貴經驗。這個經驗就是城市自治制度。

從政治制度的觀點來看，羅馬帝國的城市和舊有的希臘羅馬的城邦是不同的。希臘羅馬的城邦是城市國家，它們有充分的政治獨立。帝國最后摧毀了城邦制度并過渡到“領土國家”，但是，正如上面所指出的，這個國家是十分不完善的，它保存了城邦組織的許多殘余。這樣的殘余之一便是意大利城市和許多行省城市的自治制度。

自治市是由主要的城市和依賴于它的鄉社和居民點所組成的。該自治市的自由土著(不是外國人)享有自治市居民的權利。自治市居民分成三個等級：市議會議員(decurio)、武士(angustalus)和平民。地方顯貴——土地所有者、大商人、退伍軍人等等——屬于第一等級，他們相當于羅馬的元老等級。武士相當于羅馬的騎士，他們照例是由被釋奴隸組成的。自由居民的其他群眾則屬于平民。自治市的政治制度是模仿羅馬的共和制度的。管理機關是人民會議(民會)、元老院(庫里亞)和高級官吏。人民會議(由自治市的全體公民組成)的職能只在于選舉高級官吏、投票表決向元老院提出的請愿書和批準它的法令。從2世紀末起，人民會議消滅了，而它們的權限轉到元老院手里。自治市的元老院通常由一百人組成，他們是由年紀在25歲以上的而財產不少于10萬謝斯鐵爾提烏斯的市議會議員選出的。每年選舉的高級官吏是由相當于羅馬執政官的兩名最高行政官(duoviri或duumviri)、兩名營造官和兩名財務官所組成。兩位行政官每五年一次舉行全市調查并編制元老的名單。那時他們也接受五年度行政官(euovifi quinquennales)或監察官的稱號。

從1世紀末起，中央政府開始在某些自治市任命一些特別的官司員(市財政官)來監督財政。后來在許多城市里都有財政官。這一職務成了常設的，而它的職權范圍也擴大了。政府便用這樣的辦法開始干涉地方的事務。羅馬帝國中的各自治城市在希臘和羅馬共和國政體思維的影響下進行著小范圍的共和政體實踐，可以被認為是構成憲法的政權組織形式范疇在帝王憲法內仍然存在。但由于羅馬社會被視為多神教和技術專家統治的一種混合，用不著哲學家漫無邊際遐想，換言之羅馬社會是一個重視實踐而輕視理論的社會。因此，在羅馬帝國后期，鮮有討論政權組織形式的論著。

“羅馬在兩個方面為后世憲制留下遺產：一方面，地方自治制度，它的習慣、規章、先例、自由的原則；另一方面則是絕對權力的觀念，神圣的最高權力觀念，皇帝的觀念，秩序和臣服的原則”。但遺憾的是羅馬沒有或者說無力把根本法意義的憲法概念與象征自由的政體概念統一起來。因此造成羅馬社會發展進程中非此即彼的社會形態。這首先是由羅馬社會的奴隸制基礎所決定的。羅馬社會始終存在著奴隸要求自由和奴隸主要求秩序的內在張力，因此自由和秩序無法統一。其次，羅馬共和社會過分注重自由而忽視秩序，導致共和末年無政府主義的泛濫。其中利用這種自由而暴富或僭取權力的野心家，把共和國憲制摧毀了。再次，羅馬帝國又過分注重秩序而忽視了自由，形成了一種專制權力。在這種政權結構下，國民通常的精神狀況是焦慮不安的。這種重視秩序而忽視自由的做法同樣是羅馬帝國雖有根本法卻不得不遭受失敗命運的原因。