陳水扁執政期間民進黨權力結構的嬗變初探

摘要:2000—2008年，陳水扁執政臺灣八年期間，民進黨權力結構發生重要的變化，從“黨政分離”、派系共治到陳水扁集黨政大權于一身;決策中心轉移也由“立法院”黨團轉向 “總統”為核心的轉移。這些都是我們觀察臺灣政治情勢不可忽略的重要內容。

關鍵詞:陳水扁;民進黨;權力結構;嬗變

中圖分類號:K27 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)22—0137—02

一、黨政大權集中:從“黨政分離”到“黨政同步”

2000年5月，陳水扁就任臺灣地區領導人后，為了擺脫“少數總統”困境，任用原國民黨籍唐飛為“行政院長”，拼湊“全民政府”，但陳水扁在政治架構上，堅拒“雙首長制”和“內閣制”，力主“總統制”，控制大權。在“新政府”人事布局中，主要任用自己主政臺北市人員，“市府小內閣”成了“行政院” 的主力部隊，阻擋民進黨分享權力，民進黨的黨務系統無法介入政府的人事安排、政策的制定、決策的推動。6月25日，謝長廷當選民進黨主席后就曾表示，“新政府”在人事及政策上的確未在某種程度上征詢黨的意見，就此推論下去，黨只成為選舉機器。陳水扁在“少數總統”與“個人強勢”中選擇“個人強勢”，陳水扁所標榜的“全民政府”實質上是陳水扁的“一人政府”[1]。

2000年10月初，“核四問題”導致“全民政府”破產。民進黨籍張俊雄接任“行政院”院長，任用了大批黨內人士和親信“組閣”，民進黨開始單獨執政。但因“核四政治風暴”，朝野之間互信難存、對抗加劇，島內逐漸形成泛藍、泛綠兩大陣營對峙，陳水扁決定擴大民進黨協調機制。11月，陳水扁成立了 由“府、院、黨、團”組成的“九人決策小組”，新加入“副總統”呂秀蓮和民進黨“立法院黨團總召”許添財。會議由陳水扁親自主持，固定每周二晚上在“總統府”里開會，“九人決策小組”形成的決議一經陳水扁裁示后，星期三早上的“行政院院會”通常就會無異議通過。可見，“九人小組”雖名為“決策小組”，卻并不是集體領導的決策機制，只是陳水扁貫徹自己意志，為自己的決策進行集體背書，以減少黨內阻力的溝通小組而已[2]。這是陳水扁個人權威加強的一個關鍵步驟。

在2001年底的第五屆“立法委員”選舉中，取代國民黨成為“立法院”第一大黨，增強了民進黨對政局的掌握能力，民進黨進入“全面執政階段”。2002年初，陳水扁進行了第三次“內閣改組”，全面安插親信人馬，組成所謂的“戰斗內閣”，“行政院長”由游錫堃接任。民進黨的要員和親扁人士也全面掌控“中央”行政系統的要害部門;在軍、情、警界中建立起由陳水扁親信控制的主流系統。

為了給連任“總統”作準備，在陳水扁的主導下，2002年4月20日，民進黨召開第九屆第二次“臨時全體黨員代表大會”，通過了黨章第十五修正案，規定執政時期由“總統” 兼任黨主席的“黨務改造”案;并擴大黨主席的權限，增列當然中執委及中常委4人中，由陳水扁指定3人。這樣，民進黨黨政關系模式進行了一次重大調整，“陳水扁的‘總統’地位不受民進黨的制約，而陳水扁又擔任黨主席并在中常會擁有多數票的優勢”[3];“民進黨中常會扮演‘傳動軸’的角色”，變成了溝通、協調的平臺[4]，也漸離行政權力的中心。7月1日，陳水扁正式以“總統”身份兼任民進黨主席，其嫡系“正義連線”和親信也在中常會等黨內決策核心中占據多數重要位置，全面掌控民進黨黨權，“以陳水扁為權力中心的這棟民進黨新大樓正式落成，真正的阿扁元年，于焉展開。”[5]民進黨正式進入了強化“黨政同步”的新階段。

2004年，已達連任目的的陳水扁，辭去黨主席一職，但仍牢牢地控制黨權。接任者蘇貞昌、游錫堃對陳也是惟命是從。2007年10月，陳水扁又回任民進黨主席，主導謝長廷2008年“總統”大選的方向，希望延續自己“總統”卸任后的政治生命。

二、決策中心轉移:從“立法院”黨團轉向以“總統”為核心

議會黨團指資本主義國家議會中議員按所屬黨派組織而成的集團的名稱。一般地，出于同一個政黨的議員都組成一個議會黨團[6]。民進黨的議會黨團曾經分為“立法院”黨團、“國大”黨團和縣市議會黨團。

民進黨的議會黨團中，最為重要的是“立法院”黨團。在臺灣的政治結構中，“立法院” 地位重要，是“最高立法機關”，2000年的第六次“修憲”后，“國民大會”的大多職權也都轉移到“立法院”。臺灣“立法院組織法”第33條及“立法院職權行使法”第12章對黨團的規定，正式賦予“立法院”各黨團的法律地位及黨團協商的法律效力。目前黨團協商已成為“立法院”重要的政治運作機制[7]。民進黨上臺之前，“立委”是民進黨可獲得的重要公職，“立法院”是民進黨發揮自身政治影響力的重要平臺，也是民進黨集結政治力量的重鎮。民進黨“立法院黨團”對民進黨的政策協調，政見統一，本黨的綱領貫徹，所代表的集團的利益的維護起了重要作用，成為調整民進黨內部關系和更有效地維護其權益的工具，形成了以民進黨“立法院黨團”為決策中心，尤其集中在“立院”黨團派系領袖們的身上，與民進黨中央互不隸屬。

全面收編民進黨中央的同時，陳水扁也加強對“立法院”的控制。2000年5月，為支持陳水扁的施政，“正義連線”、“臺獨聯盟”、“福利國連線”、“新世紀辦公室”擁有的36名“立法委員”整合一個派系——“主流聯盟”。這樣，“立法院”內民進黨形成了支持陳水扁的“主流聯盟”和“新潮流”與“新世紀”的結盟的抗衡。2001年底，民進黨成為“立法院”第一大黨，陳水扁利用掌握的島內政經資源的分配權，大肆收編民進黨新科“立委”， 將自己勢力滲透進民進黨“立法院”黨團，陳的“正義連線”成為民進黨內第一大派。黨中央也漸漸失去“立委”提名權的自主性，越更多地受到來自“總統府”的干預。特別是在“單一選區兩票制”的選制下，有意角逐“立委”者，如果沒有黨的提名和“總統府”的支持幾乎沒有成功的希望，這就更強化了“立委”等公職人員選舉對陳水扁的依附性。

2008年1月12日，臺灣第七屆“立委”選舉揭曉:在113個席次中，國民黨攻取81席，民進黨獲取27席。民進黨“立委”不但相對于民進黨的行政系統系處于弱勢，在面對國民黨“立院”黨團時，也明顯居于下風，民進黨“立院”黨團影響力明顯下降。

三、派系政治蛻變:從“派系共治”到“一扁獨治”

派系是民進黨內的一種非正式組織，它的合法存在是民進黨的特色。每個派系都擁有自己獨立的章程，組織和運作方式，具有高度的組織化和制度化。執政前，民進黨在黨內實行“派系共治”的決策方式，派系在重要決策，選舉提名和利益分配等重大問題上有關鍵的影響。民進黨在野時，向來把“派系共治”當作展示黨內民主的窗口，用派系來平衡利益、平衡省籍、平衡世代、從而達成權力的平衡[8]。陳水扁上臺執政后，民進黨的“派系共治”發生重大的變化。

陳水扁一方面削弱民進黨“立法院”內的派系力量，一方面運用所握有的黨政資源，通過任命官職等手段拉攏民進黨各派系實力人物。許多派系大員身居要職后，成為了陳水扁的“政治伙伴”， 逐漸減少參與甚至于淡出派系活動，如“新潮流系”的大老邱義仁進入“國安會”后，就不再參加新潮流的政協會議，“福利國連線”張俊雄、民進黨“立法院黨團”總召集人柯建銘也多是如此。這樣，原本足以操縱民進黨權力的派系被權力邊緣化、弱化。

隨著派系功能的不斷弱化，陳水扁也力圖解散民進黨的派系。早在2004年4月，民進黨“立委”就連署提出“解散派系”的建議案，并最終在8月民進黨第十一屆民進黨代表大會上通過了較為緩和的“派系中立”條款，規定擔任“中央政府”各級職務的黨員、黨公職人員不得擔任任何派系職務或參加派系運作活動。

2006年初，陳水扁“第一家庭”弊案爆發后，民進黨的形象嚴重受損，民意支持度下降到20%左右。但在7月召開民進黨召開的第十二屆全代會上，陳水扁的執政腐敗問題沒有得到檢討，反而在黨內不同派系與勢力的斗爭中，通過了“解散派系”提案。提案規定，禁止以派系名義招募會員、收受會費，對外募款，召開會員大會等。

民進黨的“派系共治”有利于形成政黨的“超穩定結構”，也有利于實現對權力的制衡，預防個人或某派獨斷專行，對臺灣政治發展及民進黨自身的發展產生過積極的作用。隨著民進黨內“派系共治”的破壞，也破壞了民進黨內的民主，民進黨權力生態將朝著個人間的政治操作發展。陳水扁正式成為民進黨內實質性的“政治領袖”與“派系共主”，民進黨進入“一扁獨治”的時代。形成陳水扁黨內獨裁專權。

四、結語

陳水扁當選“總統”后，集中了分散于民進黨結構中的權力，瓦解了民進黨的派系，最終牢牢地掌握了民進黨的黨政領導權，確立了自己在民進黨無可挑戰的權力中心地位成為民進黨各派系的“共主”。

由于陳水扁的地位的不斷提高，民進黨對他的依附性越來越高，導致民進黨的發展(甚至就生存)系于陳水扁一人。陳水扁上臺后放棄了政治倫理，家族及其親信弊案連連，從“臺灣之子”淪為“臺灣之恥”。2008年的“立委” 選舉及總統大選，陳水扁成了民進黨的“票房毒藥”，但卻又誰也無法與之切割。陳水扁下臺后，弊案繼續被揭發，淪為民進黨的負資產，最終退出民進黨。

陳水扁執政八年無論是對于民進黨轉型還是臺灣民主政治轉型，都提供了深刻的教訓。或許，正如民進黨主席蔡英文對陳水扁執政八年作為反思時表示，全體民進黨員都要負責，過去八年信賴扁的權威與權力，放棄自己的思考與判斷，過度信任使得一個人的錯誤造成全體危機;在下一個階段的民主，再也“沒有阿扁，沒有權力核心，沒有英雄。”并指出，決策集中在少數人手上，也因此產生很大的決策風險。所以，我們看到一個人的錯誤，導致整個黨的危機的情況[9]。

參考文獻:

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[3]范希周.現階段民進黨大陸政策分析[J].臺灣研究集刊，2002，(4):19.

[4]陳忠信.很愿意早點訪大陸[N].臺灣:聯合報，2002-07-29(13).

[5]陶令瑜.阿扁元年開始[J].新新聞:周刊，2000，(790):8.

[6]沈亞平，張東升.國家公務員知識大百科[M].警官教育出版社，1996:302.

[7]閭小波.當代中國政府與政治[M].南京大學出版社，2005:362.

[8]肖楊.解散派系對民進黨的影響[J].現代臺灣研究，2006，(5):20.

[9]蔡英文.黨以后沒有明星[N].臺灣:聯合報，2008-08-17(A2).

(責任編輯/ 陳鶴)