淺析議行合一原則在蘇中兩國政權建設中的實踐

摘要:從歷史的視角，探討議行合一的政權組織原則在蘇中兩國政權建設過程中的實踐，試圖說明，“議行合一”的政權機關建設模式不再適應時代的潮流，人民代表大會制度從構建之初就已經不是純粹的馬克思所倡導的巴黎公社式的“議行合一” 政體，在政治體制改革的新時期里，應該與時俱進，根據自己的政治實踐和需要建立適應社會發展趨勢的政治制度。

關鍵詞:巴黎公社;議行合一;國家政權機關;人民代表大會制度

中圖分類號:K15 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)22—0133—02

議行合一原則對蘇中兩國的政權機關的建設產生過重要的影響，對議行合一原則的思想淵源和具體內涵進行分析，有助于對我國政權機關的改革演進的過程做出有說服力的解釋。

一、議行合一原則的思想淵源

1871年巴黎公社革命爆發，巴黎公社當時由巴黎全市20個選區直接選出的86個委員組成公社委員會，在公社委員會下設立了相當于政府各個部的10個委員會。公社委員兼任各政府委員會的負責人，公社負責立法和決定所有重大問題[1]。巴黎公社革命之后，馬克思總結巴黎公社的經驗時明確提出了建立無產階級國家政權的原則，他指出，“公社……它不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政權和立法的工作機關……一切有關社會生活的創議權都留歸公社。總之，一切社會公職，甚至原應屬于中央政府的為數不多的幾項職能，都要由公社的官吏來執行。”[2]

這就是馬克思關于“議行合一”原則的經典表述，可以看出“議行合一”原則主要有以下幾個特性:(1)從組織結構上看，新型國家的人民代表機關既是立法機關，又是行政機關。以此來避免當時資產階級議會只務清談，沒有效率的弊端 。這是議行合一原則在組織上最重要的表現。(2)從職權上看，人民代表機關擁有包括立法權和行政權在內的一切權力。

二、議行合一原則在蘇聯政權機構建設中實踐和變遷

1.蘇聯政權建設初期，蘇聯立法者力圖貫徹“議行合一”原則。在蘇聯政權建設初期，蘇維埃政權機構的建設更多的是照搬巴黎公社的模式，例如，1918年蘇俄憲法和1924年蘇聯憲法規定中央執行委員會是最高權力機構全俄蘇維埃代表大會的常設機關，可行使全俄蘇維埃代表大會的所有權力。由中央執行委員會組織人民委員會來管理全國一切政務。人民委員會完全對全俄蘇維埃代表大會及全俄蘇維埃中央執行委員會負責。人民委員會下設18個人民委員會部以領導各個管理部門，中央執行委員會的委員同時也是各人民委員會部的負責人，全俄蘇維埃中央執行委員會有權廢除或停止人民委員會的任何決定或決議。同時，在中央執行委員會之下設立最高法院。院長、副院長及最高法院委員均由中央執行委員會主席團任命之。

可以看出，在在蘇聯政權建設初期，政權機關的名稱如中央執行委員會、人民委員會都是沿襲巴黎公社的叫法。同時強調蘇維埃代表大會和中央執行委員會是蘇聯最高“立法、執行、指揮”機關，這都體現了蘇聯立法者力圖在國家政權建構中完全貫徹“議行合一”原則。

2.1936年蘇聯憲法，對“議行合一”的突破。1936年制定的蘇聯憲法對蘇聯的政權體制進行了重大改革，最高國家權力機關的名稱由原來的全俄蘇維埃代表大會改為最高蘇維埃，原來的常設機構中央執行委員會被最高蘇維埃主席團替代。“議行合一”的國家政權建設原則發生了較大變化，體現在:

(1)國家權力機關、行政管理機關各自的組織、職權分明。憲法取消了代表大會最高蘇維埃是最高“立法、執行、指揮”機構的規定。設立了部長會議作為專門的行政機關，并取消了權力機關的組成人員必須在管理機關工作的規定。(2)更強調各個權力機關之間的獨立性。蘇聯1936年憲法規定，審判員獨立，只服從法律。各級檢察機關獨立行使職權，不受任何地方機關的干涉，只服從蘇聯總檢察長。另一方面， 1936年憲法規定，行政機關部長會議由最高蘇維埃兩院聯席會議上產生，最高法院院長、最高檢察院檢察長等由最高蘇維埃選舉和罷免。

由此可見，隨著蘇聯社會主義革命和建設事業的發展，雖然立法者理論上仍主張遵循“議行合一”的組織原則，但在具體的政權組織結構上，已經不再堅持這一原則。可以說，議行合一原則的在政權制度中的外在表現已經消失。

三、議行合一原則在中國政權機構建設中的實踐和變遷

1.第一階段:中國政權建設初期(1954—1957年)

1953年憲法起草委員會成立，開始起草中華人民共和國憲法，1954年5月第一屆全國人大第一次會議在北京召開。大會通過的《憲法》和《全國人大代表大會組織法》等法律，確立了中國人民代表大會制度為中心的中國政治制度。我國政權機構在構建之初，主要是仿效蘇聯1936年憲法體制，雖然立法者一直主張和宣傳“議行合一”的政權組織原則，但1954年憲法所設置的國家政權機關的組織結構和相互關系并沒有完全體現馬克思所倡導的“議行合一”原則，而是有所改變，這主要體現在體現在以下幾個方面:

(1)從中央國家政權機關的相互關系來看，議行合一的本質特征已經消失了。議行合一原則在組織結構上要求立法權和行政權等職權要由同一機關行使，而憲法1954年明確了中央政府的法律地位和職權，權力機關和中央政府的職權范圍有明確分工。中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關。政府各部只對國務院負責不對人民代表大會負責。(2)地方政權從中央國家政權機關的組織結構和相互關系來看，議行合一的特征明顯。1954年憲法規定，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，在閉會期間設人民委員會，地方人民代表大會及其人民委員會在本行政區域內擁有全部權力包括，規劃地方的經濟建設、文化建議和公共事業，審查和批準地方的預算和決算等。同時，立法者也力圖堅持“議行合一”原則，例如，1955年11月全國人大常委會第二十三次會議通過一個決定，《決定》規定，“地方各級人民委員會的領導(即省長、市長、縣長以及相應的自治區負責人)應該從本級人民代表大會中選出;人民委員會副職(副省長、副市長等)一般地也應該從本級人大代表中選出;鄉、鎮人民委員會的成員應該全部從本級人民代表大會代表中選出。”[3]

2.第二階段:改革開放以來的中國政權建設(1982年至今)

1982年12月第五屆全國人大五次會議通過了新修改的《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》等法律和決議，對人民代表大會等國家政權機關進行了重大改革，政權機關的組織結構和相互關系也發生了重大變化，主要體現在以下幾點:

(1)1982年憲法擴大了全國人大常委會的職權，使其成為了新時期重要的立法機構，新的形勢要求提高常委會組成人員的專職化程度。有關學者也呼吁，加強人民代表大會制度建設的重要內容之一，就是要逐步提高常委會組成人員和專門委員會組成人員的專職化程度[3]。為此《全國人民代表大會組織法》規定，常委會委員不得兼職國家行政機關、審判機關、檢察機關的職務。改革開放以后，隨著常委會的工作制度和程序逐步規范和完善，常委會組成人員專職化程度有了很大提高。如果把全國人大常委會看作是全國人大的“常設的、實體化的”的表現[4]，那么議行合一政權組織原則就與新時期倡導的常委會組成人員專門化的趨勢相悖。(2)地方政權機關的組織結構和相互關系中議行合一的特征已經消失。具體體現在，在縣級以上地方各級人民代表大會中設立常務委員會作為常設機構，取代了人民委員會。1982年憲法明確了地方各級人大和地方各級政府的職權范圍。其中，地方各級人大擁有審查和批準本地區的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況報告等職權，也就是說擁有決定權，其中省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會可以制定地方性法規。而地方各級政府則負責本行政區域內的行政管理事務。代表機關不得直接處理行政機關的管理事務。 二者在法律上有明確的分工，地方權力機關和地方政府是監督的關系。

四、對“議行合一原則”的反思

“議行合一”是馬克思恩格斯針對當時資產階級議會尚空談、無效率的弊端，總結巴黎公社政權建設的經驗提出的建設新型無產階級國家政權組織原則。從列寧時代以來，它被社會主義國家奉為構建本國代表機關的重要原則。對我國的人民代表大會制度的構建產生過深刻的影響。但應該看到，這樣的一種政權組織原則有其明顯的時代烙印。它有快速靈便的特點，在小范圍、短時間、和特殊情況下(戰爭)能夠發揮其優點。但在社會事務日益復雜，人口眾多，疆域廣大的現代國家中并不適用。近年來，不少學者認為，該原則已經不是人民代表大會制度的組織原則[3]，甚至有學者認為，今后在討論國家政權組織的原則時，不再沿用“議行合一”這一提法[5]。中國改革開放二十多年以來政權的建設，就是從傳統的馬克思列寧主義式的政權建構模式向新時期中國特色社會主義民主法治的政權建設模式位移的過程。這說明，中國的政治建設和改革不能指望別國的經驗和理論，這樣容易忽略自己無法割斷的文化傳統，忘記自己無法擺脫的土地，只會導致精心制作的“政治產品”最終因為食洋不化或者水土不服而無奈地退出歷史舞臺。中國的政權機構的建設只能由中國人自己來做出抉擇和判斷，而這種抉擇和判斷的關鍵，就是在借鑒中外政治文明的成果上，找到適合中國的政治發展模式。

參考文獻:

[1]浦興祖.中華人民共和國政治制度[M].上海:上海出版社，2004:47.

[2]馬克思恩格斯全集:第17卷[M].北京:人民出版社，1965:646-647.

[3]蔡定劍.中國人民代表大會制度:第4版[M].北京:法律出版社，2003:89-247.

[4]孫哲.1979 —2000全國人大制度研究[M].北京:法律出版社，2004:92.

[5]全國人大常委會辦公廳研究室.論我國人民代表大會制度建設[M].北京:中國民主法制出版社，2007:9.(責任編輯/ 陳鶴)