試論鄉鎮管理與村民自治的銜接與互動

摘要:鄉鎮管理與村民自治的二元并存反映了國家權力與社會權力的關系，必須實現有機的銜接。在現階段，由于鄉鎮對農村社會管理的介入程度提高和村民政治參與意識的增強，它們之間出現了矛盾和沖突。為此，應通過積極的制度創新，以實現基層行政管理與村民自治的有效銜接與良性互動。

關鍵詞:鄉鎮改革;村民自治;鄉鎮管理;鄉政村治

中圖分類號:D92 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)22—0087—02

一、行政視角下的鄉村關系

自20世紀80年代以來，中國農村基層社會管理體制變化的一個重要特點，就是鄉鎮管理與村民自治的二元并存。國家權力延伸至鄉鎮，鄉鎮作為國家在農村地方的基層政權，對本區域事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務。在鄉鎮以下的村建立村民自治組織，由其在黨和政府領導下自主地管理基層社會事務。這樣，在現階段農村社會管理體制中便存在兩種相對獨立的權力:國家行政管理權與村民自治權。盡管這兩種權力從最終歸屬和運作目的來看是一致，但在現實社會中，這一構架存在著難以避免的內在矛盾。

在農村政治研究中，繼村民自治后，鄉村關系又成為學界討論的一大熱點和焦點。人們逐漸意識到，盡管村民自治是政府層層推動的，整個過程無不體現政府的作用和主動性，但是鄉鎮政府對于村莊的控制并沒有減弱，村民自治落到實處的不多，基層政府似乎成了村民自治的“絆腳石”。為了解決鄉村關系的問題，學者們提出了大量建議，由于對導致鄉村關系出現緊張的原因分析不一樣，據此提供的解決思路也不同。但歸納起來目前研究不外乎兩種路徑:一是進一步完善“鄉政村治”的治理模式，在健全法律體系的基礎上，明確劃分政府與村委會的職責和職權的邊界，通過干部和民眾素質的提高，以規范政府的行為，從而更好地實現村民自治，改善鄉村關系。另一種思路是建議從行政體制上進行改革。如早在1998年就有學者在厘數村政的歷史和現實村政的困惑后，提出“鄉治、村政、社有”的模式;以及從結構上解決目前我國鄉村關系和村民自治困境的方案:縣政、鄉派、村治等。不管這些設想能否被國家采納，至少這些方法能從整個農村政治的視野，而不是單純地局限于鄉政村治的框架內，是一種開拓，并將問題的研究引向深化。

村民自治的誕生，預示著基層民主政治建設新里程。鄉鎮管理與村民自治的二元并存，折射出國家與社會的關系調整。行政權與自治權分立治理，但兩者又具有高度互動性，如何實現行政權與自治權的有效銜接與良性互動成為理論研究的重要話題。

二、鄉村民主進程中的“主導”與“主體”

我國基層民主發展的基本動因有二:其一是經濟社會變遷既為公眾的民主參與提供了需求和動力，也提供了能力和空間;其二是政府的領導和直接推動，表現為政府不僅設計了基本的法律規則體系，而且一直致力于直接的民主動員。在民主進程中，雖然基層政府仍然存在種種不適應、不協調，但政府的直接推動作用必須給予正視。一定意義上可以說，基層民主能有目前的進展，是政府領導并直接推動的結果。

政府的主導作用，主要表現為政府是基層民主活動的“組織者”。群眾的主體地位是在政府的組織、協調、引導下展現發揮的。從原則上說，政府的主導作用和群眾的主體地位并不沖突，而是相輔相成的。但是，在具體的民主實踐中，怎樣處理政府主導作用和群眾主體地位的關系，使政府主導作用和群眾主體作用都得到很好發揮，卻是一個很難處理的復雜問題。

就鄉鎮政權建設而言，它是鄉村民主建設的重要部分。政府在組織推動鄉村民主的過程中，也在錘煉和提高自身。換句話說，鄉村民主建設本身也直接推動了鄉鎮政府的改革。特別是現在的鄉鎮改革，需要與村民自治相適應，需要在與群眾的互動中建立動力機制。一旦鄉鎮政府的改革被置于鄉村民主建設的框架之中，鄉鎮政府的運轉被牢牢地置于民主體制之內，民眾對于基層政治能有效地監督和問責，那么鄉鎮政府改革就獲得了最重要的動力資源。

三、現實鄉政村治的價值與沖突

從歷史的感悟中把握現實和將來，反思鄉政村治的軌跡，尋求國家與社會的最佳結合點，構建中國特色的鄉鎮管理與村民自治良性互動機制，憧憬基層民主政治建設的燦爛前程，這無疑是思考鄉村關系的一個基點。現實中的鄉政村治的價值與成效在于，它不僅改變了舊有的鄉村關系格局，促進基層政府及國家民主化，而且極大地增強了主體民主能力，推動了農村民主政治建設。

但進入新世紀新階段，我國社會結構發生了深刻變化，鄉政村治的格局在取得卓越成效的同時，也沉淀了不容忽視的矛盾，致使鄉鎮管理與村民自治偏離正常軌道，主要表現為鄉鎮政府的不當行為和村委會的過度自治，以及非組織的外因干擾等。其中的原因是錯綜復雜的，有直接的，也有間接的，有淺層的，也有深層的。法律制度的欠缺不全固然是一方面，但更重要的原因在于傳統體制的負面效應及干群素質的相對滯后。

從現實來看，村民自治中存在兩種權力:一種是來自國家自上而下的由鄉鎮行使的行政權，一種是村民的自治權。 “但是，由于這兩種并存的權力來自不同的層面，其行使方式和權力性質也都是不同的……兩者在最終歸屬上是一致的。但是在一個村這樣的小范圍內，這兩種權力的實現都要通過村委會的工作來完成，這樣村委會要同時滿足鄉鎮政府和農民的利益要求，其工作難度可想而知。”[1]且“在與村民自治迥然不同的傳統鄉村關系的遺留影響還發揮著相當大的作用的背景下，當法律制度對村民自治所要求的鄉村關系的規定還不夠具體時，鄉村兩級干部對這種新型的鄉村關系的理解就至關重要了”[2]，而這種理解無疑在現實中加劇了鄉村關系的緊張。

鄉政管理與村民自治的矛盾沖突使二者之間似乎出現一種悖論:鄉政管理與村民自治在農村基層社會治理中分別向相反的方向角力，難以均衡。這不僅直接制約村民自治的動作，而且影響著政策選擇意向。

從國家和社會分析的趨勢看，“鄉政村治”格局有其必然性和合理性。它有利于調動兩個方面的積極性，所以，“鄉政村治”的格局作為得到法律支撐的制度框架應該長期堅持，不宜隨便動搖。那種因為農村有所失控而要求強化行政權的選擇，顯然尚囿于中國長期歷史以來的權力放與收的思維邏輯之中。而脫離中國現實背景，單純強調村民自治也不合適。

四、鄉村制度創新:實現鄉鎮管理與村民自治的有機銜接

1.改革縣鄉壓力型行政體制和政績考核機制。不規范的鄉村關系的產生有著多方面的原因，其中制度和體制根源是非常重要的方面。這就需要國家從宏觀層面來對這些制度和體制進行改革和完善，從而為實現鄉鎮政權與村民自治組織之間良性互動關系提供制度條件。

目前，我國行政體制中的各級政府實行的都是壓力型體制和數字化的政績考核機制。這種體制加劇了鄉村關系的緊張。因此，必須要改革這種壓力型體制和不科學的數字化的政績考核機制，改革的方向應主要是鄉鎮政府既對上負責又對下負責，即鄉鎮政府既要對上級政府負責，完成上級政府下達的符合本鄉鎮實際情況的任務，又要對全鄉鎮的民眾和由民眾直選出來的鄉鎮人大負責。具體的操作辦法正如有學者所指出的，“鄉鎮經濟發展指標應由鄉鎮政府以縣政府宏觀經濟發展目標為指導，根據本鄉鎮實際情況自主制定，并由鄉鎮人民代表大會審議通過;鄉鎮人民代表大會應成為考核鄉鎮政府官員工作成績的主體……強化鄉鎮政府向當地民眾及其選舉產生的鄉鎮人大負責的制度。”[3] 這樣在一定程度上可以緩解現存鄉村關系矛盾和問題，實現二者的良性發展。

2.合理劃分鄉鎮政府與村委會的職責權限。在中國農村處于急劇社會變遷且經濟社會發展地區不平穩的背景下，鄉鎮與村之間的利益邊界及權限范圍往往是模糊的，變動著的，通過國家層面的法律制度(如《村組法》)是無法清楚界定的，而只能由各地以國家法律法規為依據建章立制，對鄉政府和村委會的職責權限作明確具體的規定。因此，應制定有關鄉鎮政府指導村委會工作、村委會協助鄉鎮政府的規則，使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范基礎上有機地銜接起來，也就使村委會的雙重角色能達到大體上的平穩。在此基礎上，還可以考慮“增加、補充有關法律后果的條款，明確規定無正當理由拒不完成鄉鎮布置的國家任務和非法干涉村內事務的有關責任人的法律責任”，以防止村委會“過度自治化”和“附屬行政化”的兩種不良村治傾向[4]，并在此基礎上實現兩者優勢互補的良性互動與雙贏。

3.加強主體建設，構建鄉政與村治良性互動的微觀基礎。要形成國家與社會之間、政府與公民之間積極而有效的合作，必須有足夠理性、成熟的社會主體，能夠充分行使民主權利。唯其如此，才能和政府一道形成共同權威和公共秩序。同時，農村基層民主制度作為一種公共用品，其實施除需要政府行為保障以外，更需要村民自下而上的制度保護。村民自治發展的不可逆性，在一定程度上也是村民基于自身利益基礎上進行制度保護的結果，可見村民主體的發育在構建政府和社會良性互動基礎上的重要作用。

而就目前村民的整體素質而言，要使村民主體從原來的政府輸出的單純的受動者轉化影響政府輸人的能動者，其過程是漫長的。為此，首先，要構建社會主體參與政治生活的激勵機制，使之成為主體持續政治參與和政治決策的根本動力;其次，培養主體獨立思考和理性認知能力，擺脫以往狂熱的政治運動式的參與方式，最終在心理層面上解決政治無力感和集體無意識;最后，培養村民主體按制度辦事的能力，即從村民自治已有的制度設定去尋求參與的途徑。

4.轉變鄉鎮政府職能，建構服務型鄉鎮政府。在施政方式上，鄉鎮政府除采取必要的行政管理方式外，應更多地運用法律、經濟和教育等管理方式，在尊重農民和村莊自主權的基礎上實現有效管理。多種施政方式的運用是村民自治條件下鄉政管理發展的必然趨勢，鄉鎮政府只有順應這一趨勢，充分尊重村民和村民自治組織的自主權利，通過引導、指導，積極發揮其作用，才能促使鄉政管理與村民自治的有機銜接。

參考文獻:

[1]張慶才.對完善鄉政村治體制的幾點思考[J].行政論壇，2001，(4):74-77.

[2]程同順.村民自治中的鄉村關系及其出路[J].調研世界，2001，(7):30-34.

[3]張慶才.對完善鄉政村治體制的幾點思考[J].行政論壇，2001，(4):74-77.

[4]唐鳴.對農村基層政治關系中兩個問題的探討[J].社會主義研究，1996，(2):35-38.(責任編輯/ 吳鳳華)