論善治是當代中國政府發展社會資本的最佳治理模式

摘要:從我國社會目前的政治環境來看，政府必須在發展社會資本、構建和諧社會中承擔主要責任并居于主導地位，在現有情況下，要發展社會資本，需要政府與社會和公民之間形成一種良性的互動。需要政府與公民對公共生活的合作管理。更需要善治前提下的民主自由的政治環境和政治氛圍。本文著重論述了政府實施善治以促進社會資本增生的途徑。

關鍵詞:善治;治理;社會資本

中圖分類號:D63 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)22—0033—02

一、社會資本的內涵

對于社會資本的理解，1980年代以前，學者將它等同于公共設施，或泛指影響個人經濟回報的社會環境質量。1980年代以來，經Beardiea，Coleman，Putnam， Fukuama的推動，社會資本概念進入社會科學研究的話語體系。Beardiea被認為是第一個真正從學理上對社會資本給予過全面界定和系統分析的人。在Beardiea看來，“社會資本其實是實際的或潛在的資源的集合體，這些資源與由相互默認或承認的關系所組成的持久網絡有關，而這些關系或多或少是制度化的，網絡從集體性擁有的資本的角度，為每個會員提供支持，提供為他們贏得聲望的憑證。”而將社會資本理論首次引入政治發展理論、民主理論和公共政策理論的是美國哈佛大學教授羅伯特·D.帕特南，他綜合了前人的研究成果，將社會資本界定為，“社會組織的特征，諸如信任，規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。”

二、政府在發展社會資本中的歷史責任

1.從國家政權的組織體系來看，由于歷史的原因，在國家的建構中，國家自上而下地建立起了以國家為軸心的嚴格有效控制的組織實體，在農村將基層社會關系變為以黨政為核心的集體關系。在城市建立起了縱向的官僚等級體系的單位體系。結果國家在全面壟斷了各種社會資源的基礎上，建立起了以國家為軸心的社會合作關系，這樣就使寄附于國家機體的政治資本替代了社會資本，同時國家權力擠壓了公民社會的活動空間和自由訴求。只有政府主導才能打破傳統政權結構中政治資本對社會資本的替代。

2.政府有責任改變傳統行政管理理念和行政管理模式不適合社會資本發育的先天性缺陷。經過二十多年的改革開放，公共管理的范圍、方式等有所變化，但是由于體制的慣性，目前我國的公共管理實際上是仍然以國家為核心來運作的。即政府依然是公共管理的實施者，公民是公共管理的接受者。這種由政府主導而公民被動服從的公共管理格局并沒有太大的變化。而公民參與公共管理的重要途徑是公民社會團體。而我國公民社團發育不良的重要根源可歸結為政府管制過嚴和支持不力。目前公民社團組織中出現的政社不分、經費不足、能力不足、法制缺陷均需要政府以積極的態度來解決，既不能過分溺愛，又不能撒手不管。公民社會組織通過資金分配，服務傳遞、公民教育促進了公民參與，加強了社會資本的形成和轉化。但我國目前公民社會組織剛處于萌芽狀態。其自主作用和能力相當有限，政府應當大力規范和培育這些公民社團組織。

三、善治是當代中國政府發展社會資本的最佳治理模式

1.政府實施善治是當今社會的客觀要求，也是政府創生社會資本的能動反映。首先，公共行政環境決定公共行政的過程和管理方法，特別是公共行政的文化環境即直接或間接影響和作用于公共行政的價值觀念，倫理道德，社會心理等對行政系統的影響具有持久和廣泛性。它為行政管理提供了智力支持，文化條件和精神動力。而我國現階段轉型期社會文化環境的特點是人們的民主意識，公民意識，自主意識，法制觀念雖然欠缺但卻在不斷增強，這就要求我們的行政管理要一改過去統治行政的傳統模式，實施善治，才能適應行政環境的客觀要求，才能使政府的各項管理活動順利進行。其次，公共行政對行政生態環境具有能動性，公共行政可以通過善治來改造既有的不良的公共行政環境，創生有利的優良的公共行政生態環境，目前我國社會資本存量不足的事實完全可以通過政府實施善治來達到積累社會資本的目的。

2.政府在發展社會資本中實施善治的途徑。第一，要努力擴大公民參與公共事務和政治生活的范圍，提高公民的政治參與和社會參與程度。公民的政治參與，既是一個實現民主的過程，也是一個自我管理的過程，只有在積極的參與過程中，公民才能最大限度地表達自己的愿望，實現自己的利益，沒有公民的積極參與，政府單方面很難有效地協調復雜的利益矛盾，讓公民參與公共管理或自我管理，既是執政為民的必然要求，也是民主政治的最高表現。善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。第二，努力增大政府行為的合法性。這里的合法性不是法學意義上的合法性，而是指社會秩序和權威被自覺地認同和服從的性質和狀態，它是與法律規范沒有直接的關系，從法律的角度看是合法的東西，并不必然具有合法性，只有那些被一定范圍內的人們內心所體認的權威和秩序，才具有政治學中所說的合法性，合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識和政治認同感，所以善治要求有關的管理和實踐能體現最廣大群眾和公民的根本利益，能有效地化解各群體之間的各種利益和矛盾，以便使公共管理活動取得最大限度的同意和認可。第三，大力推進社會主義法治國家建設。法治的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等，法治的直接目標是規范公民的行為，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序，但其最終目標在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。從這個意義上說。法治與人治相對立，它既規范公民的行為，但更制約政府的行為。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，不可能有公民與公民之間，以及公民與政府之間的良好合作，也就沒有真正和諧的社會秩序，也就無從積累社會資本。第四，提高黨政權力機關的責任性。既然執政為民是對公共權力機關的基本要求，那么，對人民負責自然成為黨政權力機關的基本職責。公共權力機關的責任主要體現在其主動責任和被動責任兩個方面。首先，各級黨政權力機關及其干部都必須主動地自覺地履行憲法和法律明確規定的各項職責，只要接受了公共權威職位，就同時意味著承擔了相應的法定責任，權力機關及其官員如果沒有履行這些基本職責，輕則違約，重則是違法。其次，權力機關及其官員必須對其管轄的公民的正當要求有及時的回應，這是權力機關的被動責任，如果權力機關沒有對公民的正當訴求在規定的期限內做出適當的回應，也是一種失職。因此，一個負責任的權力機關，不僅要在公民對其提出訴求時被動地有所作為，更要在公民沒有直接訴求時主動地有所作為，創造性地履行它對公民所承擔和許諾的各種責任。第五，擴大政府公共服務的范圍，為社會提供更多的公共服務。毫無疑問，政府權力部門是社會公共秩序的主要管理者，它必須行使對公民的管理責任，包括強制性的管理措施。但是，隨著社會主義民主政治和政治文明的發展，政府的管理職能將逐漸減少，而其服務職能將日益增加。從某種意義上，政治現代化和民主化的過程，也是一個從管制政府不斷走向服務政府的過程。第六，提高公共服務的質量。政府是市場產品質量和社會服務質量的管理者，它自己也同樣有一個質量問題。正像消費者對商品有質量要求一樣，公民對政府提供的管理和服務也同樣應有質量的要求，甚至是更高的質量要求。一個良好的政府必須為公民提供優質的公共產品、公共服務和公共管理。政府應當成為優質服務的模范，對政府的各項工作都應當有明確的質量要求和質量標準。第七，不斷提高政治透明度。政治透明指的是政治信息的公開性。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息，每一個公民都有權獲得應當由自己選舉產生的政府官員的相關信息。政府的透明程度直接關系到政府決策的科學化和民主化，關系到公民的有序政治參與，關系到公民對政府官員的有效制約，關系到政府自身的廉潔。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程和政府官員實施有效的監督。透明程度愈高，公民對政府行為的理解程度和信任程度也愈高。第八，提高公共管理機關的廉潔程度，建設廉潔政府。廉潔政府要求黨政干部必須奉公守法，清明廉潔，不以手中的公共權力謀取個人私利，黨政機關公職人員不以自己的職權尋求額外的“租金”。公共權威機關的廉潔直接關系到社會政治的清明和治理狀況的優劣。嚴重的政治腐敗不僅大大增加交易成本，從而直接增加公共支出，浪費國家的錢財，打擊投資者的信心，而且會破壞法治，腐蝕社會風氣，敗壞公共道德，損害社會公正，削弱公共權威的合法性。因此，一個良好的政府必須是一個廉潔政府。古人云“公生明，廉生威”。只有一個廉潔的政府，才能真正在人民群眾中樹立崇高的威信，具有最廣泛和最堅實的支持基礎。

我國社會已進入轉型期，人均GDP達1 000美元的時候也正是社會多事之秋，社會資本也正處于由過去的良性均衡轉向惡性循環的狀態中。改革開放二十多年，實踐證明在經濟繁榮的背后，公共精神異常匱乏，相互猜疑、背叛、垂直的依附和剝削、孤立、混亂、犯罪和落后，在無休止的惡性循環中，它們互相支持，互相強化著，長此以往，短暫的經濟繁榮必將是曇花一現，而且還會醞成嚴重的社會后果。所以，我們現在必須打破這種不利的均衡，使其向良性均衡發展。普特南在《使民主運轉起來》一書中，總結意大利地區改革試驗經驗時有一條是改變正規制度能夠改變政治實踐。

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