山東基層民主建設(shè)中存在的問題及對策

摘要:基層民主建設(shè)是民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)工程，是實現(xiàn)政治文明的基本目標。基層民主建設(shè)存在的主要問題是政治文化的無序性、制度建設(shè)的無效性、社會組織職能的缺失等幾個方面。正確處理我省基層自治組織與黨組織、基層政權(quán)、民眾的關(guān)系是發(fā)展和完善基層民主的重要前提，建立規(guī)范民主的有效制度，保障基層民眾的民主政治權(quán)益是基層民主建設(shè)的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞:基層民主;參與意識;制度建設(shè)

中圖分類號:D62 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)22—0029—02

一、山東省基層民主建設(shè)現(xiàn)狀分析

改革開放三十年來，我省的基層民主建設(shè)取得了一系列的成績。從“簡政放權(quán)”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、村級事務(wù)“四民主一公開”，從村委會、“小巷總理”直選、到試點公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，從公開招考公務(wù)員、到選拔大學(xué)生到農(nóng)村任職等 ，山東基層民主改革扎實有力地向前推進著。山東省作為全國的人口大省之一，基層民主建設(shè)引人矚目，代表性的理論研究是李宗元、邢東月《山東基層民主政治建設(shè)創(chuàng)舉》一書，從山東省二十多年來開展農(nóng)村基層民主政治建設(shè)涌現(xiàn)的典型中，選取二十三個縣(市、區(qū))實踐的典型，說明了轉(zhuǎn)換的基層公共權(quán)力的治理主體有力促進了現(xiàn)代基層民主的發(fā)展。近年來，山東省目前基層民主建設(shè)的成績是有目共睹的，在一定程度上實現(xiàn)了基層民主建設(shè)實踐探索的新跨越，基層民眾比較滿意，但也存在一些發(fā)展中的問題和不足。

1.山東省基層民主區(qū)域發(fā)展的不平衡性。至2002年底，全省劃分為濟南、青島、淄博、棗莊、東營、煙臺、濰坊、濟寧、泰安、威海、日照、萊蕪、臨沂、德州、聊城、濱州、菏澤17個地級市，縣級單位139個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級單位1 927個。山東省多個縣市區(qū)，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，從而導(dǎo)致在上層建筑領(lǐng)域發(fā)展的不同步性，基層民主的發(fā)展呈現(xiàn)出不同階段性。比如，2005年威海市環(huán)翠區(qū)抓基層民主建設(shè)促農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展，“草根民主”帶來新氣象;2008年乳山市增加“不駐會”黨委委員、推進基層民主，“中國式民主”意識在基層生根發(fā)芽等等。與此相反的是，在經(jīng)濟相對落后的地區(qū)或個別的經(jīng)濟地區(qū)，民主發(fā)展不盡人意，農(nóng)村的賄選現(xiàn)象，家族勢力干擾民主現(xiàn)象依然存在，選舉受到了有關(guān)部門或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干涉，選什么人，用什么人實際上是有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)決定的，民主選舉只不過是走一下過場，如果選舉的結(jié)果沒有達到領(lǐng)導(dǎo)意圖還要求重選。在個別的企事業(yè)單位，基層選風(fēng)不正是目前群眾議論較多，引起人們強烈反感的話題。民主選舉時，一些人拉選票，搞幫派，結(jié)果是不善此道的，不屑于此道的入選的機會自然少，極大影響了選舉的公正性、公平性。

2.山東省基層民主類型發(fā)展的非同步性。大體說來，山東省基層民主涉及三個方面:一是基層政權(quán)，包括農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，城市街道辦事處;二是基層群眾性自治組織，包括城市居民委員會和農(nóng)村村民委員會;三是各類企事業(yè)單位、社會團體等組織和機構(gòu)。由于我省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村基層民主的發(fā)展呈現(xiàn)非規(guī)則性，社區(qū)基層民主、企事業(yè)基層民主在一定程度上先行。首先，村民自治制度的率先確立。村民自治是農(nóng)村基層民主發(fā)展的最高成果，是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本制度，成為在當(dāng)今農(nóng)村擴大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種有效方式，極大激發(fā)了廣大農(nóng)民當(dāng)家作主的積極性、創(chuàng)造性和責(zé)任感，掀開了中國農(nóng)村民主政治建設(shè)的新篇章。其次，城市居民委員會是山東省城市居民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是在城市基層實現(xiàn)直接民主的重要形式。20世紀90年代以來，山東省城市社區(qū)建設(shè)正在由點到面、由大城市向中小城市、由東部地區(qū)向西部地區(qū)推進，以完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的新型社區(qū)逐步在全省展開。最后，職工代表大會同步跟進。改革開放以來，職工代表大會和其他形式的企事業(yè)單位的民主管理制度在實行民主管理、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系、保障和維護職工合法權(quán)益、推進企事業(yè)單位的改革發(fā)展穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

二、制約我省基層民主建設(shè)的因素分析

1.我省基層民眾政治意識的冷漠化導(dǎo)致參與主體的流失。第一，與基層民眾的文化素質(zhì)和年齡結(jié)構(gòu)有關(guān)。與中國絕大多數(shù)農(nóng)民關(guān)心國家大事一樣，我省基層民眾最關(guān)心的還是經(jīng)濟大事，以及自身的經(jīng)濟利益。第二，與基層民眾經(jīng)濟條件相關(guān)。拿農(nóng)村來說，此次調(diào)查的三個村雖屬城市近郊，但農(nóng)民的年純收入平均只在2 000元～5 000 元之間，所以農(nóng)民最關(guān)心的還是自己的經(jīng)濟收入。第三，與權(quán)力機關(guān)的壟斷運作有關(guān)。作為國家基層政權(quán)機關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運作和建設(shè)力度明顯不足，其地位與作用沒有明顯地體現(xiàn)出來，所以基層民眾對此缺乏認同感。

2.基層民主制度建設(shè)滯后導(dǎo)致民主發(fā)展渠道不暢。第一，沒有形成良性的選舉環(huán)境。在農(nóng)村基層選舉中，許多地方仍然大量使用流動票箱和委托投票，造成了選舉的不公正。目前，農(nóng)民大量外出打工，但在選舉的時候都被計算為選民，他們沒有投的選票，往往由選舉委員會控制，投向選舉委員會認可的人，而民政部門提倡的秘密劃票，在基層選舉中基本沒有實現(xiàn)。相關(guān)法律的缺失，阻礙了中國基層民主的進一步發(fā)展。第二，選舉法有許多相關(guān)盲點。拿賄選問題來說，一直沒有法律的明確規(guī)定。中國是個人情社會，免不了禮尚往來。請客送禮吃飯算不算賄選，許諾當(dāng)選后給錢算不算賄選等，這就為當(dāng)前村委會選舉中的賄選提供了灰色空間。第三，選舉制度的無效實施。實際上，在基層選舉中，很多人凌駕于制度以上，一些很好的制度如社會公示制度、聽證制度在執(zhí)行中流于形式。

3.基層社會組織發(fā)育遲緩導(dǎo)致民主形式單一。第一，主要管理部門對社會組織的忽視。社會組織的產(chǎn)生、發(fā)展是市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的結(jié)果，市場經(jīng)濟彰顯個人的價值觀，體現(xiàn)人本主義，人們渴望通過各種渠道和方式來實現(xiàn)自身價值以及參與社會公共事務(wù)，于是各種社會組織應(yīng)運而生。在現(xiàn)行社團管理體制下，基層社團無法取得登記，而又在開展活動，實際上處于“非法組織”的尷尬地位。第二，基層社會組織自身建設(shè)不足。在社會轉(zhuǎn)型變革時期，民間組織作為社會發(fā)展中不可缺少的部分，具有動員公眾積極參與等社會功能和公正透明、高效率等特性。建立民間組織問責(zé)與績效評估體系，對于促進民間組織中發(fā)展，加強民間組織自律，實現(xiàn)民間組織間良性競爭都具有重要意義。第三，缺少良好的外圍環(huán)境。民間組織作為市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，其發(fā)展離不開相關(guān)法律法規(guī)的支持。

三、構(gòu)建山東省新型基層民主的路徑選擇

1.以新的政治文化引領(lǐng)山東民眾主體參與意識。第一，參與是民主的基本因子。德國的政治學(xué)家V.格哈特在2007年剛出版政治哲學(xué)著作《參與——政治的第一原則》中指出，政治的根本原則是參與、代表和建構(gòu)，這三個原則一起構(gòu)成一個政治三角形，在這個三角形的中心則是被創(chuàng)造出來的公共領(lǐng)域。第二，基層民眾的參與是基層民主建設(shè)的核心元素。參與允許我們把個體的自我規(guī)定轉(zhuǎn)移到一個共同體內(nèi)部集體的共同規(guī)定、而又不終止自我規(guī)定;它創(chuàng)造一個狀態(tài)，在這個狀態(tài)中一個共同體的人們可以把自己作為一個整體朝向某個共同目標、而又不侵害其中構(gòu)成個體的意向;它構(gòu)成一個原則，按照這個原則許多個體意志在一個意志中聯(lián)結(jié)起來、而這個意志又允許許多個體意志持續(xù)存在。第三，基層民眾權(quán)力的有效運用是民主發(fā)展的推動力。在基層民主發(fā)展的大舞臺上，群眾應(yīng)該是主角，應(yīng)真正發(fā)揮其決定性作用。

2.以制度建設(shè)的跟進規(guī)范基層民主的發(fā)展。法治建設(shè)是建立基層民主政治新秩序的根本保障。基層民主發(fā)展的本身急切地呼喚法治化進程加快。第一，法制優(yōu)先原則永遠是民主建設(shè)的核心保障。基層民主政治的發(fā)展說明，法治是民主發(fā)展的制度成果，又是民主發(fā)展的根本保障。因此，民主發(fā)展的過程也是法治發(fā)展的過程。現(xiàn)在中國基層民主推進中出現(xiàn)的種種問題，歸根結(jié)底需要法治建設(shè)來解決，建立新的基層民主政治秩序，需要以法治建設(shè)為根本途徑。基層民主制度的建設(shè)與發(fā)展，就是為有效地保證人民群眾直接參加國家和社會事務(wù)的管理，建立社會基層有關(guān)領(lǐng)域的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度。第二，選舉制度的有效使用和實施才能使基層民主得到實現(xiàn)。對于現(xiàn)有的一些制度在運行中出現(xiàn)的問題要想辦法去解決。在制度的制定過程中要注意發(fā)揮民智，廣泛聽取和吸收人民群眾意見和建議。對各地浮現(xiàn)出來的一些好的經(jīng)驗和作法及時加以總結(jié)，必要時上升為制度。從執(zhí)行的角度看，任何一項科學(xué)的制度都應(yīng)包括相互聯(lián)系的三個方面:實體性制度、操作性制度、保障性制度，而我們對后兩種制度的建設(shè)是不夠的。這也是當(dāng)前群眾反映比較熱烈的問題。例如，農(nóng)民海選經(jīng)常會出現(xiàn)“選舉時有民主，選舉完沒有民主。”農(nóng)民選出來的領(lǐng)路人可能過一段時間就被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查掉或撤職。因此，目前基層民主制度的建設(shè)要加強操作性制度、保障性制度的建設(shè)。第三，建立基層民主委員會，行政權(quán)力保持應(yīng)有的狀態(tài)。要改變基層民主發(fā)展的制度環(huán)境，迫切需要國家建立一個統(tǒng)一的行政中立的選舉委員會，指導(dǎo)農(nóng)村、城市以及基層人大代表的選舉，這是基層民主發(fā)展的需要。

3.以社會組織為載體增強社會自治功能。大力發(fā)展社會組織，增強社會自治是提高基層民主水平的有效途徑。社會組織的社會功能及多重角色是社會規(guī)則的選擇。社會組織的發(fā)展有利于整合個體成員的利益訴求，通過有組織的渠道表達出來，從而實現(xiàn)團體的共同利益。同時社會組織動能的正常發(fā)揮可以改善政府管理，分擔(dān)政府管理事務(wù)，降低管理成本，提高績效，成為政府幫手。

依據(jù)目前山東省社會組織發(fā)育的現(xiàn)狀，第一，政府首先應(yīng)根據(jù)實際需要制定出臺優(yōu)惠政策，扶持民間組織的發(fā)展增大，把該由社會組織做的工作交給社會組織。社會組織可以協(xié)助政府管理社會事務(wù)。第二，加強管理，使其規(guī)范運作，誠信經(jīng)營;做好發(fā)展規(guī)劃，制定社會組織發(fā)展的中長期發(fā)展規(guī)劃，通過鼓勵發(fā)展，促進分化、整合等過程來推動社會組織的發(fā)展。第三，是加強對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)，吸納群眾參與到社會組織中來，通過開展各類活動，把社會成員組織起來，增強群眾的認同感、歸屬感，從而實現(xiàn)自我價值和社會價值。組織群眾改變貧窮現(xiàn)狀，相當(dāng)一部分基層社會組織是人們基于“團結(jié)起來力量大”的信念走到一起來的，這類組織由“能人”牽頭，起到了凝聚人心、整合資源、帶領(lǐng)群眾脫貧致富的作用。(責(zé)任編輯/李璐瑤)