面對失業，政府到底應該做些什么？

世界正面臨著數十年來最高失業率的考驗。政府如何應對將左右未來數年勞動力市場的格局。

世界經濟新一輪的低迷正在漸漸成型：一個全世界的工作危機。不論是在發達國家還是新興市場國家，勞動力市場的萎靡都證明了：全世界正在面臨幾十年來最嚴重的失業問題。

這種規模的經濟下滑對勞動力市場的沖擊非常之大。就業服務公司“人力”(Manpower)的調查顯示，在被調查的33個國家中，有23個國家的公司雇傭傾向已經降到最低點。因為失業情況總是滯后于生產下滑，所以即使今天經濟就開始復蘇，失業情況也會持續相當長的時間。遺憾的是，世界經濟至今沒有復蘇的跡象，衰退中導致的若干問題的破壞性會逐漸變大。

當需求最終恢復時，勞動力市場的結構又將改變。在泡沫破滅之后，從前負債消費的各國居民必須懂得節約，因此，對生產過剩的經濟體，例如中國和德國，必須更多依靠國內消費。可惜的是，近年很多急速發展的產業，從建筑到金融，很可能不會再恢復到原來的樣子。上百萬人，從華爾街的銀行職員到中國的農民工，必須尋找新的工作。

就業寒冬到來

從2008年1月開始，美國人就開始丟掉工作。開始時，建筑業和制造業的失業率上升并沒有引起人們的注意，他們認為是房地產泡沫和長期以來制造業向海外轉移造成的。但從去年9月開始，衰退開始加劇。各行各業都受到沖擊，工作機會不斷減少，或許只有教育、政府和醫療機構還沒有被嚴重波及。

現在普遍的憂慮是，由過度的債務和房地產泡沫的破滅遺留下來的問題意味著一個漫長的恢復期，而且，有信號表明，因為這次危機沖擊而長期失業以及失業時間超過一年以上的人群很可能要占到勞動者總數的1.9％，為近半個世紀以來最高。

而且，現在公布的失業率并不能完全反映勞動力市場的狀況。許多企業現在為了控制成本，正在減少員工的工作時間。美國工人平均每星期的工作時間已經下降到33.3小時，為40年來最少。無薪休假也越來越普遍。根據一項美國的調查顯示，有1／10的雇主正在考慮縮減員工的工作時間，這樣就可以少付給他們薪水。至今為止，歐洲的失業情況還沒有美國那么可怕。可能是因為經濟衰退在這里起步也比美國晚，另外，還因為歐洲一直以來就保持著比較低的失業率，歐洲的勞動力市場彈性也小于美國，受影響反應比較慢。今年一季度結束時，歐洲的失業率為8.2％，歐盟國家為7.6％。愛爾蘭和西班牙由于房地產泡沫在短期內破滅，失業情況最為嚴重。在英國，失業率也顯著上升，英國已經有超過200萬人失業。

在歐洲大陸最大的經濟體德國，工作崗位的流失剛剛開始顯現。今年年初，歐洲議會預計歐盟的失業率在2010年將達到9.5％。但一些非政府的經濟分析機構都認為失業率肯定會超過10％。

歐洲勞動力市場的結構性變化意味著失業問題將變得更復雜。臨時雇傭合同在許多歐洲國家非常流行，因為之前的就業制度讓解雇正式員工的成本過高。近十年來歐洲失業率下降大多要歸功于這種臨時雇傭制度的迅速發展。而現在，這種制度的弊端開始顯現。西班牙，歐洲最極端的二元就業市場，過去一年中失業的勞動者幾乎都是臨時雇工。在法國，臨時雇傭的工作數量減少了1／5，而固定工作到目前為止還沒有受到太大影響。

臨時雇工大多為年輕人和移民，歐洲各國的大量外籍勞動力又讓統計失業率難度增加。歐洲貨幣和財政研究中心的經濟學家薩繆爾·本特里拉說，正是因為有了這些移民，歐洲各大國的失業率看起來才不那么可怕。數十萬波蘭人不得不回到自己的老家，而他們丟掉的工作是不會被計人西班牙或英國的失業率中的。

日本同樣有二元勞動力市場的問題。事實上，日本勞動者的兩極分化比任何工業國家都嚴重。“常規”勞動者享有非常完善的保障，而剩下的臨時就業大軍，幾乎得不到任何保障。自從“失去的十年”開始，企業就越來越依賴這些臨時雇員，現在，這部分勞動者從1990年時的20％增加到1／3。當日本的工業生產開始低迷，這些臨時雇工率先受到沖擊。而且他們不符合失業救助的標準。一位日本厚生省的官員估計，日本最近平均每個月失業的16萬人里，有1／3在失業的同時無家可歸。今年早些時候，幾百名失業的臨時雇工在東京市中心的日比谷公園搭起帳篷營地。這里距離厚生省和日本皇宮只有一街之隔。

在新興經濟體中，問題更難以準確描述。許多傳聞和報道都能從側面證實就業率的下降，特別是在建筑、采礦和出口導向型的生產部門。但官方公布的失業率水分很大。根據國際勞工組織的報告，新興經濟體的失業人口從800萬上升到1.58億，而最近，國際勞工組織對2009年底失業情況進行了預測，最悲觀的預測是還將有3200萬人失業，而這些數據都不能完全反映問題。很多人會丟掉固定工作，被迫打零工，還有無數人不得不離開城市，回到農村地區。根據世界銀行的估計，今年將有5300萬人重新回到極端貧困線以下。

政府的責任

歷史證明，高失業率并不僅僅是經濟問題，還是政治動亂的導火索。脆弱的勞動力市場會導致排外主義，特別是在歐洲。更可怕的是，這還是移民潮之后的第一次經濟衰退。中國領導人也擔心過多人失業可能帶來的社會不穩定，特別是在城市精英分子中間。

面對這些威脅，政治家們最重要的武器就是擴大需求。所有強勢經濟體和新興經濟體都宣布了大規模的經濟刺激計劃。奧巴馬政府公布了十項公共計劃，其中包括在全美50個州的健康中心以及107個公園開展新服務，對機場和高速公路進行升級，新雇或保有5000個法律職位，在農村建造200個污水處理系統，為年輕人新增12.5萬個暑期崗位，在全美國軍事機構啟動2300個建設與改造工程等等。

因為新興市場國家大多缺乏成熟的失業保障體系，這些國家僅有的辦法就是依靠政府來推出勞動力密集型的基礎設置建設項目或者對最貧困的人群直接發放現金救助。中國的財政刺激政策就包括大量的基礎設施工程，印度的市政工程項目占GDP的0.7％。然而，也有許多新興經濟體擁有不亞于傳統發達國家的靈活失業保障體系，例如智利和哥倫比亞，凡擁有正式工作的勞動者都會上繳一定比例的收入作為失業后可以領取的保險金。世界銀行認為，這些國家還應當允許失業者領取一部分養老金賬戶以救急，許多國家正在考慮這種措施的可行度。

在發達國家，過去政府對高失業率作出的反應反倒造成了持續的負面影響。完善的社會福利導致了困擾歐洲幾十年的“結構性失業”，很多人選擇不就業。在美國，因為社會保障體系比較脆弱，所以人們對自己的居住地和工作地的依附性不強，對政府就業政策的調整反應也就比較迅速。在1982年，美國失業率達到戰后新高的10.8％，僅僅6年后，失業率就降低到5％。

如今，美國的政策依然傾向于低失業救濟金，更依賴于市場的彈性來調節，而不是減輕失業對個人帶來的壓力。現在，美國的失業工人得到的救助甚至還不如上世紀70年代的水平。在美國32個州，臨時工和兼職工人都得不到失業救濟。根據經濟合作與發展組織的調查，美國失業勞動者獲得的救濟金同其他平均收入相近的國家比起來是最少的。另外，美國1／5的房產貸款額超過房屋現有價值，這種“負資產抵押”的狀態讓房屋所有者不能離開居住地，因此也就不能到其他地方尋找新工作。

至少到目前為止，歐洲各國政府表現出想要竭力避免再犯上世紀七八十年代錯誤的姿態。經濟合作與發展組織的斯蒂法諾·斯卡佩塔指出，歐洲各國的政策都是為了鼓勵人們工作，而不是養懶漢。最近，從西班牙到瑞典等幾個國家都已經削減了社會保險金，為的就是節約勞動力的成本。

而另外一些國家，如奧地利、丹麥、法國、德國和意大利則鼓勵企業縮減每個星期的工作時間，而不是裁掉員工。例如德國早就頒布過一項計劃，因為縮減工作時間而造成的薪酬損失，政府負責在最初的六個月里補償60％。政府最近簡化了申請手續，為受影響的勞動者降低了需要繳納的社會保險金數額，同時，將這項計劃的時間延長到18個月。

英國采取了不同的策略，并不是想讓人們保住現在的工作，而是鼓勵雇主招聘，企業每雇傭一個失業時間超過6個月的員工，就可得到政府1000英鎊的補助。如果企業同時對該員工進行崗位培訓，便可從政府獲得2500英鎊的經濟補償。該計劃將從今年4月份開始正式實施，為期兩年，據估計，將可幫助近50萬人重新回到工作崗位上或參加就業培訓。所有發達國家中，日本的情況最難處理。日本不得不嘗試多種策略來解決勞動力市場的問題。去年，政府試圖用稅收政策鼓勵企業將臨時員工轉為正式員工，但因為提供的好處太少，這個政策并沒能阻止企業大規模裁退臨對員工。日本農業省建議讓失業人口到日本腹地的農場和漁場去工作。東京國際基督教大學的經濟學教授直宏八代說：“盡管日本到處都是臨時雇員，但他們一直被日本社會視為就業的不穩定因素。就像恐怖分子一樣，必須被嚴格控制。”最近，日本政府有了一個雄心勃勃的計劃。政府計劃縮短從失業到可以領取保險金之間的時限，同時為失業者提供為期6個月的貸款，讓他們可以用來維持生活支出，并可以負擔房屋貸款。另外，還付給小企業補償金，讓他們允許被迫離開公司的勞動者繼續居住在宿舍里。

現在看來，這些計劃都只能解一時之急，因為它們都寄希望于經濟衰退盡快結束并強勢反彈。例如縮短每周工作時間，雖然能滿足短期的需要，但不利于長期的生產恢復和經濟復蘇。隨著失業率的上升，二元雇傭制度的矛盾會越來越激化。政治家們似乎總是對未來充滿好的幻想，如果經濟惡化不那么迅速，可以留給他們一點時間仔細思考，或許他們還能制定出更好的計劃，但如果經濟惡化速度加快呢?