滬郊農村宅基地置換推廣條件分析

劉娥蘋　張國明

中共上海市委九屆七次全會通過的《關于貫徹〈中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定〉的實施意見》指出,要推進農村土地管理制度改革;要進一步盤活農民宅基地、鄉鎮企業用地等存量集體建設用地;要總結宅基地置換試點經驗,完成好現有試點工作;在有條件地區,試行城鎮建設用地增加與農村集體建設用地減少相掛鉤的辦法,有序推進新一輪宅基地置換。這對滬郊農村宅基地置換的推廣提供了政策指導意見。本文擬以滬郊同一區內的兩個宅基地置換試點村為對象,對宅基地置換的推廣條件和基礎進行分析研究。

一、同一區內兩個試點村宅基地置換比較分析

(一)基本情況。第一,同時啟動。根據上海市《關于本市郊區宅基地置換試點工作指導意見》和《關于本市郊區宅基地置換試點若干政策意見》等文件和會議紀要精神,某區委區政府從2003年開始啟動農民居住向城鎮集中、農業向規模經營集中工程,2004年下半年在A鎮A村和B鎮B村進行宅基地置換試點,以期通過置換實現農民居住集中,通過耕地流轉實現農業規模經營。

第二,廣泛發動。置換初期,該區從上到下進行了廣泛發動。一方面為了掌握試點村農民對宅基地置換的思想認識,向兩個試點村村民共發放問卷統計表211份,收回211份,其中認為“農民宅基地置換對農民有利”的有161份,占76.3%,自愿置換的有166份,占78.7%。個別村還通過召開村民代表大會就農民宅基地置換進行民意測驗,贊同置換的占到76%。另一方面,為了進一步統一試點村村民的思想,2005年1月,區置換辦公室和鎮政府投資130多萬建造了8套900平米的臨時樣板房,讓置換農民眼見為實,調動他們的積極性。通過反復宣傳動員,試點村的農民對宅基地置換的支持和滿意率達85%以上。

第三,進度差異。在宅基地置換的前期準備和工程建設階段,兩個試點村的進度基本一致,2005年11月,兩個試點村A苑和B苑全部竣工。A苑56幢多層、6幢小高層,共有1316套公寓樓房;B苑41幢多層、7幢高層,共有1059套公寓樓房。但進入到簽約選房、最終入住和土地整理復墾階段,兩個試點村出現明顯差異。A鎮A村總戶數745戶,截至2008年5月底,有713戶簽約,簽約率95.7%,農民已入住過上居民生活,土地全部流轉,置換戶的原有宅基地已經平整復墾,該村開始進入社區管理模式。而B鎮B村總戶數493戶,在430多置換戶中還有50-60戶由于房型、補償以及生活習慣因素還沒有簽約選房,其他已經簽約選房甚至入住的置換戶,由于資金補償沒有完全到位,老住宅鑰匙未交付,房屋無法拆遷,宅基地無法平整。

第四,結余土地的處置。根據2004年8月1日實施的《上海市土地儲備辦法》規定,擬依法征用后實行出讓的原農村集體所有土地應當納入土地儲備中心,由土地儲備機構依法實施出讓。衡量宅基地置換是否取得成功的一個關鍵環節就是對結余土地的整理復墾,有效增加耕田面積,提高耕田質量,改善農業生產條件,保持耕地總量平衡,為農業規模化、集約化、現代化經營創造條件。A鎮A村宅基地置換小區總面積占地20公頃,只占原來宅基地面積的34%,同時村內原有的企業也集中到規劃好的工業園區,通過對結余土地的復墾、整理,新增耕地面積1234畝。節余出的土地由區土地儲備中心擁有,進行異地經營開發或拍賣,所得收益全部用于農民宅基地置換專款專用,置換農民不參與對節余土地的開發建設和管理。B鎮B村尚未進入到結余土地的整理復墾階段。

(二)比較分析。兩個試點村的宅基地置換產生了一個相同的結果:即農民集中居住的環境得到較大改善和提高,為國家節余了大量耕地,促進了土地的集約化利用。但宅基地置換推進與當地的工業化城市化程度密切相關,與土地資源和勞動力資源配置休戚相關。這兩個村的宅基地置換在幾個重要方面還存在差異,這也正是造成各自進度差異和影響置換效果的關鍵之處。第一,發展模式和基本態勢不同。一是區域發展定位不同:A村長期以來處于該區的偏遠地帶,主導產業是農業,現納入該區“現代農業園區組團”的發展定位;B村隸屬于上海市聞名的古鎮,現納入該區“古鎮旅游組團”的發展定位。二是工業化程度不同:A村以農業為主的發展定位決定了其工業化程度較低;B村由于毗鄰鎮中心,工業化程度較高;置換之前的社會保障不同:A村部分農民享受農保,部分被征地農民享受鎮保,其他農民都沒有解決鎮保;B村由于工業化征地的需求,絕大部分農民已經獲得了鎮保;勞動力就業不同:A村工業化程度不高導致非農就業有限;B村因處于滬浙交界點,并緊靠鎮中心區,勞動力轉移有空間。

第二,村級經濟實力和村民收入不同。A鎮A村總人口3126,置換前,村級可支配收入為56.6萬元(2003年),村民人均年收入為5200元(2003年);置換后村級可支配收入為136萬元(2008年),村民人均年收入9800元(2008年)。B鎮B村總人口1802,置換前,村級可支配收入為100多萬元(2003年),村民人均收入為7419元(2003年);置換后,村級可支配收入為200萬元(2008年),村民人均收入為11300元(2008年)。無論是置換前還是置換后,A鎮A村的村級經濟實力和村民收入遠低于B鎮B村,盡管置換后A鎮A村的農民既可以從原有土地上每年獲取畝均500元左右的土地流轉費收益,還可以在農場內打工掙錢,或者進城打工,有了工資性收入,但由于受到金融危機的影響,村民收入不穩定,仍然不如B鎮B村的經濟實力。

第三,當前生活現狀不同。一是基本生活狀況的差異。A村屬于該區的偏遠農村,農民集中居住后,原先依賴于土地的大量勞動力由于年齡因素無法轉移,同時農民原來的房前屋后栽種蔬菜、養殖禽類等庭院經濟收入不復存在,但集中居住后的成本增加了,平均每戶比原來新增加開支300元左右,一些農民的生活質量反而出現了下降的狀況。而且,由于地方政策的規定和財政限度,農民所期待的“土地換保障”未能實現,置換房屋的完整產權也尚未落實,村民由于鎮保問題集體上訪事件突出,這是該村宅基地置換產生的最大后遺癥。B村由于鄰接工業化進程較快的鎮中心,受城市化輻射較大,一方面大量勞動力在鎮區打工,實現了勞動力資源的轉移,另一方面,工商業發展對農民原有住房的需求增大,農民私自搭建房屋用于出租,農村的土地資源已逐步轉向土地資本,而且農民的鎮保因工業發展征地得到解決,沒有后顧之憂,村民的生活水平不斷提高。二是置換房屋狀況不能滿足農民的需求,包括房屋質量和結構。A村置換村民入住新房后發現房屋存在滲水等嚴重質量問題,B村小房型太少,都是大房型,希望能擁有兩套以上小戶型房屋的村民在抽簽后只能有一套大房型房屋,有的村民還需要自己貼補裝修費,因此在抽簽換房時有怨言。

總體上,A村宅基地置換雖然進度較快,但后遺癥比較大,村民集體上訪突出;B村宅基地置換雖然條件成熟,操作比較平穩,但由于資金問題拖延太久,仍未完成。由于上海遠郊的地價偏低,而置換成本居高;又由于政策法規以及地方政府的經濟實力,以及農民自身的某些因素,導致置換資金的短缺和試點工程的暫時擱淺。

二、滬郊宅基地置換的推廣條件和基礎

(一)宅基地置換的理論基礎和模式選擇。根據上海宅基地置換的試點工程和全國其他地區的置換情況分析,宅基地置換模式大致有以下幾種:

第一,政府主導,征地模式。即地方政府基于工業園區建設、交通設施建設和房地產項目開發對土地的需求,主動采取的征地換保障的方法,促使分散農民集中居住,使農民轉為城鎮居民。這種方式主要產生于距離城鎮較近的農村,最大的優勢就是解決了征地農民的后顧之憂——鎮保,但同時這種征地方式也是最容易產生政府與農民之間利益博弈和矛盾沖突的方式。

第二,市場主導,出租模式。這種方式主要產生于距離城鎮較近、非農行業對土地的需求強烈、但又不具備征地條件的農村。由于市場經濟發展的需要,一些非農行業對土地資源的需求加大,特別是廠房、倉庫和住宿的需求,這就使得周邊農民自然而然地找到了商機。通過拆村建居,使分散土地聯合成片,村集體統一對外出租,土地資源轉向土地資本,農民既沒有失去土地,又能獲得長期固定租金和在非農行業就業的機會。這是最自然的農民集中居住的模式,不容易產生尖銳矛盾,但由此產生的就業機會難以完全吸納農村富余勞動力,尤其是諸如此類的非農行業更加容易受到國際經濟形勢和環境的影響,農民的社會保障有隱憂。

第三,農民主導,農業產業化模式。這種方式主要產生于距離城鎮較遠的農村,受城市化和工業化的輻射較小,最佳方式就是農民通過土地承包經營權的流轉,促使農業規模化經營和產業化經營,由此獲取更多的土地收益,使農民在改善原有居住條件的過程中置換房屋,自愿逐步集中居住。這種模式的關鍵就在于在轉包、出租、入股等土地流轉模式中是否因地制宜地采取了有效的模式,促使農村長效增收,有能力解決鎮保。如果長期固守一種模式而收效甚微,農民的收入渠道有限,社會保障沒有,那強制推動農民集中居住的宅基地置換就非常困難,也容易滋生矛盾。

筆者認為,要推動上海遠郊的宅基地新一輪置換,應當采取“市場主導,農民主體,政府監管”的模式。根據農村的市場化程度、地區發展定位、就業和經濟發展水平,以及農民自身的開化程度,在條件成熟的農村采取有所側重的置換模式。堅決摒棄政府主導強制推動、農民被動集中居住的宅基地置換。

(二)宅基地置換的推廣條件。上海遠郊通過宅基地置換引導農民集中居住,要堅持“大穩定、小調整”原則,要遵循農業的自然規律和農村經濟社會發展的規律,在條件成熟的地方通過集中居住提高農民的生活質量,需要積極引導、穩步推進。筆者以為,需要具備以下幾個基本條件。

第一,前提條件——農民自愿。宅基地置換一定要在農民自覺自愿的前提下進行,在農村居民布局調整中一定要尊重和維護農民的權益。宅基地置換的過程應該是農民參與城市化、分享城市化成果的過程,要最大程度地使農民變被動接受為主動參與,保障農民在城市化過程中的權益。

第二,經濟條件——市場主導。推動農民宅基地置換,其中一個非常重要的條件就是市場經濟的充分發展,對現有的農村社會經濟發展和管理方式產生了需要完善和調整的需求;工業化、城市化發展的程度對土地需求的增長,要求對現有的土地管理和使用方式進行改革和完善;農民能在非農行業充分就業或者農民增收渠道擴大,自愿改善居住條件,對原有住房進行修繕的愿望強烈。這是生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑基本規律運作的結果,也是推動滬郊宅基地新一輪置換必須首要考慮的條件。政府引導推動置換時,可選擇經濟相對較發達、工業化程度較高的村試點,獲取經驗后再推廣。

第三,政治條件——法律政策完善。即建立健全相關法律法規,完善政策制度。一是制定農村宅基地使用權流轉的法律制度,賦予農民宅基地完整的物權,發放統一的有法律效力的宅基地使用權證,以法律形式允許農村房屋自由上市交易,宅基地使用權隨之自由流轉。二是必須設立農村宅基地強制登記制度,轉讓時要辦理過戶登記。明確宅基地使用權流轉后有關征地補償制度,只給受讓方房屋補償費,不再支付土地安置補償費。三是為嚴格控制宅基地使用權盲目流轉,防止突擊流轉,需要建立出讓方再次申請宅基地時的限制制度。四是賦予農村房屋抵押權,宅基地也連帶抵押,活躍農村金融市場。五是地方政府在決策時要充分考慮民意,按照新農村建設的要求進行科學規劃和決策實施,同時要保持既定政策的連貫性和持續性。對此,政府承擔著重要的監管保護責任。

第四,社會條件——鎮保到位。宅基地置換的新一輪推廣要特別注重社會保障的到位,政府在制定政策時應向農民傾斜,采取適當方式解決置換農民的鎮保問題。首先,與征地補償換取鎮保不同,宅基地置換后農民的土地雖能流轉,但目前流轉方式有限,流轉費相對過少和單一,不能承受由于庭院經濟消失、生活開支增加帶來的負擔,應當建立生活補償機制,作為宅基地置換補償的一部分,保證農民集中居住后生活質量有提高。其次,上海郊區應當創新嘗試土地承包經營權流轉的新模式,使置換農民能獲取最大收益,在此基礎上通過個人繳納和政府貼補解決鎮保,最終達到宅基地置換流轉的最佳效果。

第五,后發條件——科學發展。農村宅基地置換的根本目的是農村的長遠發展,要統籌城鄉發展,要加快農村的城市化進程,因此,宅基地置換推廣的后發保障條件就是實現科學發展。一是確權。對農民而言,農村宅基地置換的一個很有吸引力的條件就是擁有置換房屋的完整產權,農民對自己的財產能自由處置,能依法獲取財產性收入。因此,滬郊宅基地置換試點工程中的房屋產權問題需要進一步確認和明朗。二是創新。關于結余后的土地產權歸屬和處置方式需要明確,除“征地模式”的宅基地置換,產權由集體所有轉為國有外,其他模式都必須明確節余后的土地仍歸農民集體所有,可以委托區土地儲備中心統一經營,但收益應由農民共享。而對節余土地的處置方式也可根據置換模式有所創新。比如,按照土地資源和勞動力資源的不同配置,節余出的土地既可以由村集體自己開發,把土地的增值收益留在集體內部,也可以一部分收歸國有,一部分留給村集體自己開發,還可以有償收購宅基地置換指標,新增耕地歸原村集體使用,允許在土地所有權不變和土地用途不變的前提下,重新發包,有償流轉,土地承包收益歸村集體經濟組織所有。

作者單位:中共上海市金山區委黨校。

本文系上海市黨校系統2008年青年課題。

責任編輯:晏蔚青